云南省县域节水型社会达标建设探析

2023-01-02张茂堂赵荐芳

中国水利 2022年11期

张茂堂，赵荐芳

（云南省水利水电科学研究院，650228，昆明）

一、概述

2017年5月，水利部印发《水利部关于开展县域节水型社会达标建设工作的通知》，明确到2020年南方各省20%以上县（区）应达到《节水型社会评价标准（试行）》要求。2019年，国家发展改革委和水利部联合印发《国家节水行动方案》，县域节水型社会达标建设是方案明确的重点行动之一，要求到2022年南方30%以上县（区）级行政区达到节水型社会标准。 2020年4月，县域节水型社会达标建设列入全国评比达标表彰工作协调小组办公室公布的《第一批全国创建示范活动保留项目目录》，成为全国节约用水领域和水利部首批保留的唯一创建项目。

加强节水型社会建设是落实“节水优先”方针的重要举措，是实现云南省经济社会发展转方式、调结构的重要措施，是保护云南九大高原湖泊生态环境、缓解滇中地区水资源短缺、推进滇西南等丰水地区节水减排的根本途径，对加快转变水资源粗放利用、遏制用水浪费、防止水环境恶化、提高水资源保障能力、促进水生态文明和美丽云南建设具有十分重要的意义。云南省从2017年开始正式启动县域节水型社会达标建设工作。2019年，云南省发展改革委和云南省水利厅联合印发《云南省节水行动方案》，要求到2022年完成50 个县（区）县域节水型社会达标建设。 2021年7月，《云南省水利厅关于进一步推进落实2021年县域节水型社会达标建设工作的通知》明确提出，2021—2023年3年要在共15 个州（市）43 个贫困县（区）完成节水型社会达标建设任务，其中2021年完成14 个县，2022年和2023年分别计划完成17个县和12 个县。

二、达标建设取得的成效

2017—2020年，云南省先后有4个批次13 个州（市）的48 个县（市、区）通过了水利部节水型社会达标建设复核验收，县域节水型社会达标建成率达到37%，超额完成了水利部下达的“到2020年南方各省建成率达到20%”目标任务要求，有效提高了全省水资源利用效率和效益，全面优化了用水方式、用水结构，推进了制度体系建设，增强了公众节水意识，提升了节水效能。

1.县域节水型社会达标建设工作能力逐步提升

一是省水利厅每年组织举办专题培训班，使达标建设县充分理解县域节水型社会达标建设的重要意义，掌握节水型社会评价标准总体要求、工作要点和评分标准，并为其提供相关支撑材料，为达标建设奠定了良好基础；二是云南省水利水电科学研究院作为水利厅技术支撑单位，通过现场或远程技术指导，较好地规范了申报资料和支撑台账的完整性和合规性；三是在开展省级评估验收时，高质量开展资料审核和现场复核工作，列出存在问题清单并要求整改，倒逼达标建设县各部门、各环节工作推进。通过以上措施，提高了工作人员业务水平，加强了各部门之间的沟通协调，推动了工作开展，提升了工作成效，县域节水型社会达标建设工作能力和工作质量逐步得到提升。

2.促进制度体系完善和实施

南华县、玉溪市江川区、易门县、楚雄市、永仁县等多个县（市、区）制定了节水奖励和精准补贴管理办法；丘北县印发了关于开展建设项目节水设施“三同时”管理工作的通知；洱源县制定了再生水利用管理办法；大部分县（区）制定了节约用水宣传活动实施方案。大理州发展改革委于2015年批复了洱源县城市供水价格调整，禄丰县发展改革局于2018年印发了禄丰县城镇非居民用水超定额累进加价制度实施方案，但均未执行，直到2020年开展县域节水型社会达标建设时，两县开始执行新水价。

3.水价机制进一步健全完善

2016年以来，为贯彻落实《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》，云南省先后出台有关农业水价综合改革的一系列政策文件，鼓励成立农民用水合作组织，推行专业化服务，建设由水管单位管理、用水主体参与、社会资本积极参与的农田水利工程建设管护机制。全省农田水利改革由原来的2 县3 试点扩大到124 个县790 个项目，引入社会资本数额从陆良县改革试点的646 万元扩大到全省的48 亿元。通过先建机制、后建工程，因地制宜、典型引路，农业水价综合改革有效推进，截至2020年全省累计完成农业水价综合改革面积1564 万亩（1 亩=1/15 hm2），占全省有效灌溉面积的52.72%，改革进度超过了国家下达指标的50%。各县制定了农业水价综合改革的初始水权分配、水价形成等六项管理机制，元谋县、宾川县、陆良县、澄江市、弥勒市、姚安县等地改革卓有成效。

2015年以来，各县根据省级相关部门关于深化水价改革的要求，制定了城市供水价格调整实施方案并得到上级发展改革部门批复，目前大多数县已实施城镇居民用水阶梯水价制度、非居民用水超计划超定额累进加价制度，充分发挥价格机制调节作用，引导用水户合理用水、节约用水。严格按照规定进行水资源费收缴，基本做到应收尽收。

4.节水设施工程建设不断推进

大中型灌区续建配套与节水改造、高效节水、农业水价综合改革、农田水利重点县建设、高标准农田建设等节水项目不断推进；新（改、扩）建项目实行节水“三同时”管理，全面推动公共场所和居民家庭使用节水器具；城镇供水管网改造持续推进，供水管网漏损率不断下降；城市和农村污水处理力度逐步提高；企业、公共机构和居民小区的节水设施建设和改造快速推进，节水载体建设成效明显。

5.社会节水意识明显增强

云南省水利厅多次组织《云南省用水定额》宣贯培训，强化各行业用水定额管理，组织编制《节约用水知识宣传手册》并发放至全省相关部门，组织开展“节水先进做法经验”“县委书记谈节水”等节水主题活动，并积极向水利部、省水利厅网站投稿。各州、县以“世界水日”“中国水周”“节水宣传周”为契机，组织开展群众喜闻乐见的节水教育宣传活动，从多方面增强居民节约用水意识；组建青年志愿者节水护水志愿服务队，开展节水护水主题志愿服务活动；通过县级电视台倡议公众珍惜水、爱护水、保护水资源；以报刊、电子屏、宣传栏等媒介为载体，在机关单位、县城和乡镇中心区、车站、居民小区、学校开展节水宣传，在用水点张贴节水标识；积极向公众发放节水倡议书、节水纪念品，普及节水小常识等。通过持续深入的宣传，全社会节水护水的良好风尚逐步形成。各县开展的社会节水意识调查结果表明，85%以上的调查对象在日常生活中具有明显的节水意识，社会节水意识普遍提高。

三、达标建设难点及存在的主要问题

1.节水管理基础薄弱，部门联动作用不足

2018年党和国家机构改革中节约用水工作职责得到强化，水利部专门成立了全国节约用水办公室，但云南省只有昆明市成立了独立有编制的节水办，省级和其他州、县级没有成立独立的节约用水管理机构，致使部分节水工作无法开展或推进缓慢，不能满足当前“节水优先”工作的要求。

节水工作涉及水利、农业农村、住建、工信、卫生、教育、生态环境、发展改革、统计、市场监督等多个部门，目前云南多数县级人民政府虽成立了节水型社会建设工作领导小组，但重视程度不足，统筹协调、监督落实工作不到位，各部门的工作职能职责未能细化落实，工作协调机制不健全，导致达标建设工作基本上由水利部门承担，其他部门联动性不足，工作中存在推诿扯皮现象，县域节水型社会达标建设申报资料的完整性、节水载体申报材料复核审查的合规性以及申报成果质量均受到较大影响。

2.缺少资金投入和激励机制

节水型社会建设涉及广大城乡及各行各业，特别是公共服务领域的节水改造和再生水利用工程需要投入大量资金。云南省经济社会发展一直较为落后，各级财政均十分困难，没有足够的财力投入到节水型社会建设工作中；同时，云南省缺乏粮食作物农业用水精准补贴和行之有效的奖补激励机制，节水工程地方配套资金难以落实，无法形成保证节水资金投入的长效机制，农业灌溉用水计量设施设备较少，制约了节水型社会建设工作的深入开展。

3.计划用水管理工作不到位

管理制度方面，除昆明市外的其他州（市）县（区）尚未出台管理条例；管理规范方面，除昆明市各县（区）计划用水管理较为规范外，其余州（市）县（区）管理工作较为落后，只有县水务局下达各乡镇的取用水计划表、用水大户名录、企业用水量表，或者自来水公司提供的城镇非居民用水单位用水量表，而没有管理机关年初书面下达用水单位的本年度用水计划、计划用水调整文件等，也没有用水单位年底向管理机关提出的下一年度用水计划申请、新增用水单位用水计划申请等，甚至存在取水许可证过期未更换、企业实际用水量小于批复取水量而下达指标多年不作调整等情况，以及计划用水管理和日常监管工作存在明显漏洞等问题。

4.节水“三同时”管理执行落实不到位

只有昆明市、玉溪市等少数州（市）出台了节水“三同时”相关管理条例，县（区）级只有瑞丽市政府办公室、永仁县发展改革委和永仁县水务局印发了加强节水“三同时”工作的通知，大多数州（市）、县（区）政府和有关部门没有制定相关的管理文件；住建部门主管的部分新（改、扩）项目没有水行政主管部门出具的节水“三同时”审查材料，竣工验收资料中没有相关验收意见，支撑材料的完整性和合规性均较差，节水“三同时”管理的日常监管工作不到位。

5.再生水利用落实难度大

再生水利用工程兼具污水处理系统和供水系统特性，是复杂的非传统供水工程，需建设水质达标的再生水厂，并配套建设供水设备设施等工程，建设投资较大，导致成本水价过高。由于云南大部分属丰水地区，加之经济条件较差，缺乏建设再生水利用工程资金，已建有再生水厂的县也因成本水价过高再生水回用受到限制，全省再生水利用率普遍偏低。

四、对策与建议

1.落实政府职责，加强部门联动

节水型社会建设首先要落实各级人民政府的主体责任，充分发挥各级政府的组织领导、资金保障、统筹协调等主导作用，营造节水工作的良好外部环境；其次要明确相关部门责任，加强部门之间的协作，建立健全节水工作全方位考核奖惩制度，激发相关部门工作的主动性和积极性，形成政府主导、部门负责、责权明确、分工协作、群众广泛参与的节水型社会建设组织保障机制。

2.加大投入力度，完善管理机构

建议国家考虑各省经济社会发展及财政收入的差别，加大对边疆少数民族地区节水型社会建设的财政扶持力度；各地区要加快推进合同节水管理试点创建工作，积极探索并建立多渠道、多元化的投入机制，充分发挥水投等政府投融资平台的优势，鼓励和引导民营资本、社会资本参与节水型社会建设；省级、州级政府要给予以奖代补引导资金扶持，县级政府要保证上级财政补助资金专款专用，并把节水专项资金列入县级财政预算，建立节水型社会建设资金保障机制。政府、相关部门、企业等要逐级设立节水管理机构并落实人员编制，做到机构健全、人员到位、职责明确，落实专门管理人员并加强培训和经验交流以提高业务能力，建立健全节水型社会建设管理工作机制。

3.加强三大产业节水设施建设、节水管理和宣传

要大力推进节水灌溉技术的推广应用，加快中小型灌区续建配套与节水改造的建设力度，以强化全省取水口监测计量体系建设、取用水管理工作专项整治等工作为契机，加强农业用水计量设施建设和农业水价综合改革，调整种植结构，尽快建成节水减排的良好生态农业；引进节能降耗的先进设备，加大技术改造资金投入，有效降低万元工业增加值和单位产品用水量，全面推进节水型工业（企业）达标建设；加大对服务行业的监控力度，加强节水器具推广、计划用水管理和日常监管，实行非居民用水超计划超定额累进加价制度，加快推进服务业再生水利用率；同时经常性开展节水护水宣传活动，普及节水知识和水情知识，增强公众的节水意识，规范节水行为。