《水利部水旱灾害防御应急响应工作规程》解读——访水利部水旱灾害防御司司长姚文广

近日，新修订的《水利部水旱灾害防御应急响应工作规程》（以下简称《工作规程》）印发。 《工作规程》深入贯彻落实“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，前移防御关口，进一步规范了水旱灾害防御应急响应工作程序和应急响应行动，对应急响应各项机制进行了优化完善，对做好水旱灾害防御工作具有很强的针对性和指导性。 围绕《工作规程》有关内容，本刊记者采访了水利部水旱灾害防御司司长姚文广。

中国水利：请您介绍一下此次修订完善《工作规程》的背景及前期开展的主要工作。

姚文广：2021年10月22日，习近平总书记在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，要加快构建抵御自然灾害防线，立足防大汛、抗大灾，针对防汛救灾暴露出的薄弱环节，迅速查漏补缺，补好灾害预警监测短板，补好防灾基础设施短板。 习近平总书记的重要讲话，为做好当前和今后一个时期水旱灾害防御工作指出了明确方向，提供了根本遵循。

水利部党组全面深入贯彻习近平总书记重要讲话和重要指示精神，李国英部长要求围绕包括应急响应机制在内的十个方面，迅速查漏补缺，补齐工作短板，应急响应机制重点查找响应启动是否滞后、是否建立在雨情和汛情信息基础上。

李国英部长在2022年全国水利工作会议上再次指出，现行《工作规程》启动条件设置不合理，预判不足、响应滞后、联动不够，要抓紧修订完善，科学设置应急响应条件，量化响应启动标准，健全完善联动响应机制。

防御司认真贯彻落实习近平总书记重要讲话和指示精神，按照水利部党组统一部署，结合近年水旱灾害防御工作实际，分析梳理了《工作规程》存在的主要问题。 一是应急响应启动条件主要以洪水量级、工程险情、山洪灾害及旱情严重程度等结果性指标为判定条件，响应指标不够量化，与雨情大小以及雨水情和台风强度预测等关联度不大；二是启动应急响应对外发布时，没有明确针对具体哪一流域或区域，容易造成后续需要启动响应时前后不协调；三是应急响应行动对相关司局和单位的工作要求不够具体和细化，联动不够，信息报送要求也不够细化明确。

为做好修订工作，防御司成立《工作规程》修订专班，明确任务分工，并对流域管理机构和典型省级水利部门应急响应情况进行了认真梳理分析和参考借鉴，组织水利部信息中心多次召开会议，对应急响应启动条件、工作程序和响应行动等研究讨论，于2月底完成《工作规程》初稿。经多次讨论并发文征求意见、修改完善，提请政法司进行了合法性审查和社会稳定风险评估审核备案。 3月23日，刘伟平副部长召开专题办公会进行研究修改。 3月31日，李国英部长召开部务会审议并原则通过。 4月15日，刘伟平副部长再次组织修改完善。 4月16日，李国英部长签发《工作规程》。

中国水利：这次修订的特点是什么？ 李国英部长提出要变“过去完成时”为“将来进行时”，做到防御关口前移，《工作规程》是如何体现的？

姚文广：本次《工作规程》修订，最大的特点是“预”字当先，将“预”字贯穿水旱灾害防御全过程。 在认真梳理部本级、流域管理机构和典型省级水利部门应急响应情况的基础上，结合近年水旱灾害防御工作实践，强化预报、预警、预演、预案“四预”措施，贯通雨情、水情、险情、灾情“四情”防御，变“过去完成时”为“将来进行时”，做到防御关口前移。 根据预报可能发生的水旱灾害严重程度、发展趋势、影响范围等因素，针对不同流域和区域，启动洪水防御或干旱防御应急响应，充分预留应急响应启动的提前量，突出水旱灾害防御工作的时效性和针对性。 其次是细化了应急响应启动条件、水旱灾害防御相关部门和单位工作职责等，实化了洪水防御、干旱防御具体工作行动，进一步明确了责任和要求，增强了应急响应的可操作性，以更好地指导水旱灾害防御工作。

修订后的《工作规程》，一是增加了监测预报预警相关工作要求。明确了监测由水利部、流域管理机构和地方水行政主管部门组织实施，监测内容包括水文信息、工程信息、洪涝灾情信息及旱情信息，强化监测信息共享。 明确了洪水、干旱、泥沙、咸情预报的相关要求。 明确了预警主要包括洪水预警、山洪灾害预警、干旱预警、泥沙预警和咸潮预警，以及预警发布主体和发布方式等。

二是优化细化了应急响应启动条件，与雨情、水情等相关联。洪水防御综合考虑气象暴雨（或台风）预警，并结合中小河流、大江大河洪水等情况，作为应急响应启动条件，进一步与雨情预测预报相关联；细化大江大河、主要河流重要控制站发生超警、超保洪水的启动条件，增加对洪水的预判，努力做到关口前移。干旱防御充分考虑“预报”，预报2 个及以上省（自治区、直辖市）可能同时发生或1 个省（自治区、直辖市）可能发生不同程度的干旱，预报2 座大中型、大型及以上或1 座大中型、大型及以上城市可能发生不同程度的干旱，将相应启动不同等级的应急响应。

三是健全了水利部水旱灾害防御指挥会商等9 项相关工作机制。提前预置工作措施和响应行动，提前落实各相关责任单位工作职责。 细化了水利部相关司局和单位的职责和工作要求，更好地组织协调和指导水旱灾害防御工作。 同时，明确了流域管理机构、省级水行政主管部门和水利工程运行管理单位在水旱灾害防御方面的职责。 坚决打有准备之仗、有把握之仗。

中国水利：2022年主汛期临近，在防范可能发生的水旱灾害中，《工作规程》将会发挥怎样的作用？

姚文广：3月17日，我国进入汛期，较常年偏早15 天。入汛以来，局部地区发生暴雨和中小河流洪水。 据初步预测，2022年汛期我国气象水文年景总体偏差，北部、南部发生洪水的可能性较大。 汛期松花江、嫩江、黑龙江、辽河、海河流域大部分水系以及黄河中下游、淮河等可能发生较大洪水，长江、太湖、珠江流域西江等可能发生区域性暴雨洪水；华中南部、西南东部、华南北部、西北西部和北部等地可能出现夏旱。 面对严峻的水旱灾害防御形势，《工作规程》将发挥重要作用，保证水旱灾害防御工作有力有序有效进行。

主要体现在几个方面：一是明确了适用范围。《工作规程》适用于全国范围内江河洪水灾害、台风暴潮灾害、山洪灾害、干旱灾害、咸潮以及水库垮坝、堤防决口、水闸倒塌等次生衍生灾害的预防和应急处置。二是明确了防御目标。总目标是坚持人民至上、生命至上，始终把保障人民群众生命财产安全放在第一位。 锚定“人员不伤亡、水库不垮坝、重要堤防不决口、重要基础设施不受冲击”防洪目标；同时明确了确保城乡供水安全的抗旱目标。三是明确了防御原则。《工作规程》深入贯彻落实“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力减轻水旱灾害风险，全面提升水旱灾害防御能力。 坚持系统防御，以流域为单元，全面分析和把握不同流域水旱灾害防御特点和规律，通盘考虑流域上下游、左右岸、干支流，有针对性地做好防御工作；坚持统筹防御，实现流域区域统筹、城乡统筹，突出重点兼顾一般，局部利益服从全局利益。 做到关口前移，密切关注和及时应对水旱灾害风险；坚持科学防御，将预报、预警、预演、预案“四预”机制贯穿水旱灾害防御全过程，科学调度运用流域水工程体系，充分发挥水工程防汛抗旱减灾效益；坚持安全防御，依法依规、有力有效防御，确保人民群众生命财产安全，确保水利工程安全，确保重要基础设施安全，确保城乡供水安全。

只要认真按照《工作规程》确立的目标和原则，把各项措施和要求落实到具体工作中，落实预报、预警、预演、预案“四预”机制，真正贯彻“系统、统筹、科学、安全”防御原则，就一定能够打赢防汛抗旱这场硬仗。

中国水利：按照《工作规程》，水旱灾害防御应急响应级别从低到高分为四级，请问不同级别响应在条件设置、启动标准和程序上有哪些考虑？

姚文广：关于条件设置。根据预报可能发生或已经发生的水旱灾害性质、严重程度、可控性和发展程度、发展趋势、影响范围等因素，水利部水旱灾害防御应急响应分洪水防御、干旱防御两种类型，启动和终止时针对具体流域和区域，级别分别从低到高分为四级：Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级和Ⅰ级。特殊情况下，可根据雨情、水情、汛情、旱情、工情、险情及次生灾害危害程度等综合研判，适当调整应急响应级别。

关于启动标准。洪水防御应急响应方面：综合考虑气象暴雨（或台风）预警及当前雨水情，预报将发生较强降雨过程可能引发较大范围中小河流洪水，预报将发生强降雨过程可能引发大范围中小河流洪水或七大流域中某一流域可能发生流域性较大洪水、流域性大洪水、流域性特大洪水，将分别启动洪水防御Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级应急响应；预报大江大河干流重要控制站可能发生超警洪水或编号洪水、可能发生超保洪水，将分别启动洪水防御Ⅳ级、Ⅲ级应急响应；预报有2 条及以上主要河流重要控制站可能发生超警洪水且涉及2 个及以上省（自治区、直辖市），或发生超保洪水，将分别启动洪水防御Ⅳ级、Ⅲ级应急响应；大江大河干流一般河段或主要支流堤防出现可能危及堤防安全的险情、干流重要河段堤防出现险情、干流一般河段及主要支流堤防发生决口、 干流重要河段堤防发生决口，将分别启动洪水防御Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级应急响应；中型水库出现可能危及水库安全的险情或发生超设计水位情况、 大中型水库出现严重险情或发生超校核水位情况、中型水库发生垮坝、大型水库发生垮坝，将分别启动洪水防御Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级应急响应；小型水库发生可能危及水库安全的险情、小型水库发生漫坝或垮坝，将分别启动洪水防御Ⅳ级、Ⅲ级应急响应；全国山洪灾害风险预警中单个片区有20 个市县区风险预警级别达橙色及以上或发生较大山洪灾害、风险预警级别达红色或发生重大山洪灾害、发生特别重大山洪灾害，将分别启动洪水防御Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级应急响应；预报省级调度、流域防总调度、国家防总调度的国家蓄滞洪区需启用，国务院决定的国家蓄滞洪区需启用或重要堤防弃守、破堤泄洪，将分别启动洪水防御Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级应急响应；河流发生Ⅱ级、Ⅰ级风险堰塞湖或发生跨省且Ⅱ级风险堰塞湖，将分别启动洪水防御Ⅲ级、Ⅱ级应急响应。

干旱防御应急响应方面：预报多个省（自治区、直辖市）可能发生轻度干旱、中度干旱、严重干旱、特大干旱，分别启动干旱防御Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级应急响应；预报多座大中型城市可能发生轻度干旱、中度干旱、严重干旱、特大干旱，分别启动干旱防御Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级应急响应；七大流域中某一流域多个江河湖库重要控制站水位（流量）低于旱警水位（流量）、七大流域中某一流域多个江河湖库重要控制站水位（流量）低于旱警水位（流量）且有发展趋势、 七大流域中某一流域多座供水大型水库水位低于死水位，分别启动干旱防御Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级应急响应。

关于启动程序。根据汛情（旱情）发展，当出现符合洪水（干旱）防御相应等级的应急响应条件的事件时，不同响应级别设置不同启动程序：启动洪水（干旱）防御Ⅳ级应急响应，由防御司司长决定；启动洪水（干旱）防御Ⅲ级应急响应，由防御司提出建议，报分管副部长批准，遇紧急情况，由防御司司长决定；启动洪水（干旱）防御Ⅱ级应急响应，由防御司提出建议，报部长或分管副部长批准，遇紧急情况，由分管副部长决定；启动洪水（干旱）防御Ⅰ级应急响应，由防御司提出建议，分管副部长审核后，报部长批准，遇紧急情况，由部长决定。

中国水利：修改后的《工作规程》，健全了水利部水旱灾害防御应急响应行动9 项机制，请问在机制设置上有哪些考虑？

姚文广：针对突发水旱灾害应急响应的全过程和各个环节，结合水利部职责和水旱灾害防御工作实际，《工作规程》调整优化完善了水旱灾害防御应急响应各项机制。 根据不同响应级别，级别越高，各项机制响应行动要求越高，时效性越强。洪水防御响应行动、干旱防御响应行动分为会商机制、文件下发和上报机制、调度指挥机制、工作组和专家组派出机制、预测预报机制、预警发布机制、信息报送机制、宣传报道和信息发布机制、抢险技术支撑及对外联络机制等9 个方面。

会商机制。Ⅳ级响应时，由防御司司长主持会商；Ⅲ级响应时，由水利部分管副部长主持会商；Ⅱ级响应时，由水利部部长或分管副部长主持会商；I 级响应时，由水利部部长主持会商。根据不同级别，相关流域管理机构、省级水行政主管部门或者有关省级人民政府负责同志根据需要参加会商。

文件下发和上报机制。根据会商意见，及时向有关省级水行政主管部门及有关流域管理机构和单位发出通知，通报启动响应情况，提出工作要求，并抄送国家防汛抗旱总指挥部办公室，分别以《水旱灾害防御信息》《水利部值班信息》等形式向党中央、国务院报告工作情况。

调度指挥机制。防御司会同相关流域管理机构和省级水行政主管部门按照调度权限做好水工程调度，由地方水行政主管部门调度的重要水库、水闸等，防御司和流域管理机构应加强监督和指导，及时了解下一步调度安排。 商流域管理机构对重要江河洪水进行调度，必要时与流域管理机构和相关省级水行政主管部门视频连线，会商调度方案，视情将重要水工程调度情况报国家防汛抗旱总指挥部办公室。 当达到国家蓄滞洪区启用条件时，必须按规定做好各项运用准备工作；调度命令下达后，必须严格执行调令，及时启用蓄滞洪区。 特别要说明的是，由国家防总调度运用的重要蓄滞洪区，流域管理机构提出调度建议，经会商后由担任国家防总副总指挥的水利部主要负责同志将方案呈报国家防总总指挥，按照总指挥的决定执行；由国务院决定的国家蓄滞洪区或重要堤防弃守、 破堤泄洪时，流域管理机构提出调度建议，经会商后由担任国家防总副总指挥的水利部主要负责同志将方案呈报国家防总总指挥，按照总指挥的决定执行，重大决定按程序报国务院批准。 汛期相关流域管理机构和省级水行政主管部门按洪水场次或按旬统计水库防洪效益。

工作组和专家组派出机制。根据需要于洪水防御应急响应启动后24 小时内（Ⅳ级）、18 小时内（Ⅲ级）、12 小时内（Ⅱ级）、8 小时内（Ⅰ级），派出工作组或专家组赴一线，协助指导地方开展洪水防御工作。 当启动干旱防御应急响应后，根据工作需要派出工作组，督促指导旱区做好应急水量调度、应急水源工程建设等旱灾防御工作，适时派出相关专业专家组，分析旱灾原因，有针对性地指导地方开展应急水量调度、应急供水保障等工作。

预测预报机制。当启动洪水防御应急响应时，水利部信息中心启动24 小时值班值守，及时分析天气形势并结合雨水情发展态势，做好雨情、水情的预测预报，加强与气象部门联合会商，每日按规定制作发布雨水情预报和重要测站监测信息。 当启动干旱防御应急响应时，水利部信息中心按规定提供雨情、水情、旱情实况和趋势预测预报信息，根据旱情发展形势和会商要求，针对受旱流域、区域进行专题预测预报。

预警发布机制。水利部信息中心、各流域管理机构和省级水行政主管部门所属水文部门按照管理权限和职责分工，分别向相关部门、单位通报洪水（干旱）预警信息，并向社会公众发布。 防御司及时将洪水预警信息通报国家防汛抗旱总指挥部办公室，提请做好抗洪抢险、险情处置、群众转移避险等工作，视情将重大洪水预警信息报国家防总。 相关流域管理机构和地方水行政主管部门按照管理权限、职责分工和本地预警信息发布要求，将洪水（干旱）预警信息直达防御工作一线，并向社会公众发布，提醒做好有关防御工作。

信息报送机制。防御司值班人员收到水库、堤防等水工程险情信息报告，确认无误后，根据需要及时编发水旱灾害防御信息；有关流域管理机构每日向水利部报送值班信息和工作开展情况；地方水行政主管部门应在第一时间向上一级水行政主管部门报告突发汛情险情和重要工作部署等，发生突发重大险情时，所在地的水行政主管部门应在汛情险情发生后1 小时内报告 （紧急情况可越级上报）水利部（防御司），并抄报流域管理机构。 突发险情报告分为首报和续报，原则上应以书面形式逐级上报，紧急情况时，可以采用电话或其他形式报告，并以书面形式及时补报；突发险情的首报是指确认险情灾情已经发生，在第一时间将所掌握的有关情况向上一级水旱灾害防御部门报告；续报是指在突发险情发展过程中，根据险情发展及抢险救灾的变化情况，对报告事件的补充报告，续报内容应按报表要求分类上报，并附险情、灾情图片，续报应延续至险情排除、灾情稳定或结束。 相关省级水行政主管部门应每日向水利部和相应流域管理机构报送值班信息和工作开展情况。 省级水行政主管部门按规定向水利部和相关流域管理机构报送农业旱情及城市干旱缺水情况统计表，同时报送旱灾防御工作动态。

宣传报道和信息发布机制。防御司、办公厅、宣教中心、水利报社根据职责分工，做好宣传报道和信息发布工作；相关省级水行政主管部门和流域管理机构按照各自应急响应机制要求，积极主动做好新闻宣传和信息发布工作，及时回应社会关切，有效引导舆论。 各级水行政主管部门应统筹安排信息发布和接受采访相关事宜，统一发布内容和答问口径，规范语言文字表述，及时、客观、真实反映旱情和防御工作情况。

抢险技术支撑及对外联络机制。水利部根据工作需要和地方请求，按照险情类别调集本行业人员技术力量，协助指导地方开展险情处置。 水利行业勘测、设计、科研等单位做好抢险技术支撑准备。 水利部水旱灾害防御专家应保持联络畅通，随时提供技术咨询和支撑。 流域管理机构应及时将直管工程险情通报当地人民政府防汛指挥机构，提请做好抗洪抢险、险情处置、群众转移避险等工作。 地方有关水行政主管部门应派出专家组和工作组，了解掌握情况，加强工程巡查，做好险情处置技术支撑。

中国水利：《工作规程》明确了水利部、流域管理机构、省级水行政主管部门、 水利工程运行管理单位的职责分工，请问这套组织体系实现高效协同运转的关键和要点是什么？ 如何认识流域管理机构在其中的地位和作用？

姚文广：这套组织体系实现高效协同运转的关键和要点是强化执行，要完善上下联动、部门联动机制，形成工作合力，严肃应急响应执行纪律，按照应急响应职责分工和行动要求，全力以赴做好相关工作。 《工作规程》规定，水利部启动洪水、干旱防御应急响应时，相关流域管理机构和地方水行政主管部门应及时启动相应等级应急响应，共同做好防御工作。 同时，强化应急响应执行，对不响应、响应打折扣的，严肃追责问责。 水利部启动水旱灾害防御应急响应后，相关成员单位应按照职责分工和应急响应行动要求，全力以赴做好相关工作。 相关流域管理机构、地方水行政主管部门和水利工程运行管理单位按照水利部水旱灾害防御应急响应和本级水旱灾害防御应急响应有关要求做好相应工作。

在2022年水旱灾害防御工作视频会上，李国英部长强调，要突出流域单元，坚持以系统、统筹、科学、安全为原则，以流域为单元系统安排水旱灾害防御各项措施。 流域管理机构要充分发挥流域防汛抗旱总指挥部办公室平台作用，统筹上下游、左右岸、干支流，做到联调联控，实现协同作战。 《工作规程》规定，流域管理机构承担流域防汛抗旱总指挥部办公室职责，组织、协调、指导、监督流域内各省（自治区、直辖市）水旱灾害防御工作。 组织开展流域内雨水情监测预报预警，按照权限调度水工程，提供防汛抗旱抢险技术支撑。 做好流域汛情、旱情和水工程调度、工作动态等信息报送工作。 负责编制与完善流域水情预警发布管理办法及江河洪水编号规定、 洪水划分规定等技术标准。 根据工作需要，派出工作组或专家组协助指导开展水旱灾害防御工作。 同时，参加重大水旱灾害事件调查。

中国水利：如何科学做好水旱灾害防御工作评价？

姚文广：党中央、国务院高度重视水旱灾害防御工作。习近平总书记对防汛减灾工作作出一系列重要指示批示，明确要求始终把保障人民群众生命财产安全放在第一位。李克强总理对防汛抗旱工作作出重要批示，提出明确要求。 我们要深入贯彻落实习近平总书记重要批示指示精神，落实李克强总理重要批示要求，具体到水旱灾害防御工作上，就是锚定“人员不伤亡、水库不垮坝、重要堤防不决口、重要基础设施不受冲击”和确保城乡供水安全的防御目标。 水旱灾害防御工作成效如何，体现在是否实现了上述防御目标。 因此，重点围绕洪水、干旱防御目标，开展水旱灾害防御工作评价。

为做好水旱灾害防御工作评价，《工作规程》规定了发生重要堤防决口、水库垮坝、重大人员伤亡或财产损失、重大旱灾事件等情况时，水利部视情组织开展洪水、旱灾调查评估，调查组由相关成员单位、流域管理机构等组成，并明确了责任落实、监测预报预警、工程调度、应急处置、整改提升措施等调查评估的主要内容。 地方水行政主管部门根据管理权限和有关工作职责开展调查评估。 同时规定，各级水行政主管部门对年度水旱灾害防御工作的各个方面和环节进行定性和定量的总结、分析、评估，总结经验，查找问题，提出改进措施。2021年年底以来水利部开展的防汛查弱项补短板工作，正是基于对水旱灾害防御工作的科学评价，分析问题和不足，改进提升工作。 《工作规程》是在科学评价水旱灾害防御工作的基础上进行的修订和完善，以更好地指导今后水旱灾害防御工作，最大程度保障人民群众生命财产安全和供水安全。