坚持流域统一规划推进新阶段海河流域水利高质量发展

2023-01-02袁军

海河水利 2022年1期

袁军

（水利部海河水利委员会，天津 300170）

《中华人民共和国水法》规定，开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。流域水资源保护与利用，应当根据流域综合规划，安排城乡居民生活用水、基本生态用水和农业、工业用水等。流域管理机构是重要江河流域综合规划、流域防洪规划的编制主体。这为流域管理机构强化流域统一规划、整体谋划流域保护治理格局提供了法治保障，也从法理上阐明了只有坚持统一规划，才能充分发挥流域规划的引领、指导和约束作用。

1 坚持流域统一规划引领，流域治理成效显著

1980 年4 月，国务院正式批准成立水利部海河水利委员会（以下简称海委），海委作为水利部派出的流域管理机构，在海河流域依法行使水行政管理职责。海委成立后，全面发挥流域管理机构统一规划、综合开发、加强管理等职能。1986 年编制了《海河流域综合规划》，1993 年获国务院批复，2012 年进行了综合规划修编。这是海河流域第一个全面系统的综合规划，绘制了流域治理开发的蓝图，成为海河流域开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的重要依据。

经过多年的努力，海委不断完善流域规划体系，初步形成以流域综合规划、防洪规划、水资源综合规划三大规划为基础，以北运河、漳河、大清河等重要干支流综合规划为补充，以21世纪初期首都水资源可持续利用规划、南水北调工程总体规划、京津冀协同发展水利专项规划、永定河综合治理与生态修复总体方案、海河流域重点岸线保护与利用规划等专业专项规划为支撑的流域水利规划体系，为流域依法治水管水提供了基本依据。在流域规划的引领下，流域治理取得了显著成效。

通过多年的建设，海河流域已建成大、中、小型水库1 854 座，总库容333 亿m3。其中，大型水库36座（含山区33 座、平原3 座），控制山区面积85%以上，山区洪水基本得到控制。中下游开辟分洪道和入海通道，全流域修筑主要河道堤防超过9 000 km，实现分流入海，设置28 处蓄滞洪区，可滞蓄洪容积达198 亿m3，基本形成了由水库、河道（堤防）、蓄滞洪区组成的防洪减灾体系，“分区防守、分流入海”的流域防洪格局基本形成。初步构建了地表水、地下水、外调水和非常规水源相结合的城乡供水工程体系，南水北调东中线一期工程通水运行，全流域现状年总供水能力达到492 亿m3。党的十八大以来，在习近平生态文明思想指引下，流域水生态环境修复加速推进，实施华北地区地下水超采综合治理行动方案、永定河综合治理与生态修复总体方案、白洋淀生态环境治理和保护规划等，重要河湖生态环境逐步复苏。流域管理能力逐步提高，水工程建设规划同意书制度、河湖长制工作联席会议制度、漳河上游等重点地区省际水事矛盾调处等的实施，极大地提高了流域的防洪、供水、水资源管理和水生态环境修复能力。当前和今后一段时间，流域规划蓝图正在逐步变为发展的现实，将为流域经济社会发展和人民生活水平的提高起到巨大的支撑和保障作用。

2 实施流域统一规划，是新阶段必须遵循的基本原则

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视大江大河系统治理和生态保护，党中央、国务院统筹流域发展，坚持系统治理的思路，研究部署重大国家战略，相继出台并实施了《京津冀协同发展规划纲要》《长江经济带发展规划纲要》《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，对长江流域、黄河流域保护治理和高质量发展作出系统部署，同时对海河流域京津冀协同发展“六河五湖”生态治理与修复作出统筹安排，永定河、白洋淀水生态修复写入国家“十四五”规划纲要，《永定河综合治理与生态修复总体方案》作为京津冀协同发展生态领域率先突破的着力点落地实施。落实国家战略部署，加强大江大河生态保护和系统治理，必须坚持流域统一规划。

2021 年12 月3 日，在水利部召开的强化流域治理管理工作会上，水利部部长李国英指出，流域管理机构是江河湖泊的“代言人”，要更好发挥流域管理机构在流域治理管理中的主力军作用，强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理，着力提升流域管理机构能力和水平，为流域综合治理设定了目标，为新阶段加强流域统一规划明确了原则和路径。

2.1 坚持党领导下的组织方式，高位推动流域统一规划

习近平总书记指出：“正是因为始终在党的领导下，集中力量办大事，国家统一有效组织各项事业、开展各项工作，才能成功应对一系列重大风险挑战、克服无数艰难险阻，始终沿着正确方向稳步前进。”党中央一贯高度重视大江大河生态保护治理工作，习近平总书记多次实地考察长江、黄河流域生态保护和经济社会发展情况，为加强大江大河生态保护和系统治理、推动长江经济带和黄河流域高质量发展把脉开方。党中央批复了长江经济带规划纲要、黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要，在组织措施上都成立了国家级的领导机构，实施规划高位推动。新时代大江大河生态保护治理之所以能取得显著成效，一个重要原因在于将党的领导的政治优势与国家治理的制度优势有机结合，让沿河沿江各族人民成为目标相同、利益一致、相互交融、同心同向的整体，产生巨大的耦合力，显著提升了大江大河生态保护和系统治理效能。

2.2 坚持以习近平新时代治水思想和重要讲话精神统领流域统一规划

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视水利工作，把保障水安全上升为事关国家长治久安和中华民族永续发展的国家战略。习近平总书记“3·14”讲话，深刻分析了我国新老水问题相互交织的严峻形势，提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路；在多次实地考察长江、黄河流域生态保护和经济社会发展情况后，为推动长江经济带和黄河流域高质量发展把脉开方。经过全社会共同努力，长江、黄河等大江大河生态保护治理取得显著成效，积累了宝贵经验，并以此为核心，形成了习近平关于水利工作的重要思想，为新时代大江大河统一规划、系统治理提供了根本遵循，同时对其赋予了新内涵、提出了新要求。

其中，Npair代表一天中整条线路的发车对数；ΔT=|Ttable-Ttravel|,Ttable代表计划时刻表规定的运行时间。

2.3 坚持把以人民为中心的发展思想融入流域统一规划

党的十九大报告指出，进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对优美生态环境的需要成为这一矛盾的重要方面。坚持人民至上，造福人民，牢固树立以人民为中心的发展思想，把实现人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点，聚焦解决人民最关心最直接最现实的饮水、防洪、生态环境等问题，提升水安全公共服务均等化水平，不断增强人民群众的幸福感和获得感。深入推进大江大河生态保护治理，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要，更好做到生态惠民、生态利民、生态为民，真正实现生态保护和民生保障相协调。

2.4 坚持山水林田湖草沙系统治理理念，统筹流域统一规划

流域规划要树立山水林田湖草沙生命共同体的理念，统筹上下游、左右岸、地表地下、本地水与外调水，以流域为单元系统治理、综合治理。加强水生态保护修复，系统解决水灾害、水资源、水生态、水环境问题。大江大河生态保护治理涉及水、岸、城和生物、湿地、环境等多个方面，必须从生态系统整体性和流域系统性出发，坚持整体推进，增强各项措施的关联性和耦合性；同时，坚持重点突破，在整体推进的基础上抓主要矛盾和矛盾的主要方面，努力做到全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相衔接，实现整体推进和重点突破相统一，有的放矢复苏河湖生态环境。

3 全面对表对标“六条实施路径”，扎实推进新阶段流域统一规划工作

水利部部长李国英在“三对标、一规划”专项行动总结大会上提出了推动新阶段水利高质量发展的六条实施路径，在强化流域治理管理工作会上提出流域治理管理的“四个统一”。站在新的历史起点上，要把李国英部长的讲话精神与海河流域“十四五”水安全保障规划各项重点工作相结合，深化思想认识，聚焦流域重大问题，落实规划编制，推动规划实施。

3.1 不断完善流域综合规划体系

要立足流域保护治理整体格局，科学把握流域自然本底特征、经济社会发展需要、生态环境保护要求，依法及时修订完善流域综合规划，正确处理需要与可能、除害与兴利、开发与保护、上下游、左右岸、干支流、近远期的关系，健全完善流域规划体系和规划实施管理机制，对流域开发、利用、节约、保护水资源和防治水害作出总体部署，构建流域保护治理的整体格局。

要以流域综合规划为遵循，以水利规划体系基本框架为基础，把握洪水发生和演进规律，完善流域防洪规划；要立足流域水资源时空分布，研判把握水资源长远供求趋势，完善流域水资源规划；要统筹流域水资源调配能力、供水保障能力、战略储备能力，完善流域国家水网规划；要充分考虑河流河势稳定、岸线资源安全、生态安全等要求，完善流域岸线保护利用和采砂规划。在此基础上，形成各类定位准确、边界清晰、功能互补、协调衔接的流域水利规划体系。

3.2 推进流域防洪规划修编，提升水旱灾害防御能力

提升水旱灾害防御能力是实现新阶段水利高质量发展的目标之一，而完善流域防洪工程体系，修编流域防洪规划，是推动新阶段水利高质量发展的重要路径之一。

海河流域防洪规划，从20世纪90年代末开始编制，2008 年国务院以国函〔2008〕11 号文批复实施，至今已接近远期水平年。上一轮流域防洪规划以来，海河流域内经济社会发展格局发生了较大变化，治水理念、治水思路不断发展，防洪减灾面临着新形势。京津冀协同发展、高标准高质量建设雄安新区等国家战略实施，流域自然条件变化、工程条件变化，水利高质量发展，流域洪水管理能力提升对智慧水利建设需求，都对防洪保安提出了新要求，迫切需要进一步完善“分区防守、分流入海”的防洪格局，对规划进行修编。规划修编要坚持“上蓄、中疏、下排、适当地滞”的防洪方针，优化防洪总体布局，提出系统解决方案，切实提升流域防洪安全保障能力。目前，海河流域防洪规划修编已启动准备工作，对进一步完善流域防洪减灾体系建设思路、目标、布局及措施等工作进行了统筹安排。2021 年，海河流域漳卫河系遭遇暴雨洪水，这是对现状防洪体系建设的一场大考，全面复盘流域骨干河系防洪体系，其中的薄弱环节依然突出，因此区域经济社会高质量发展迫切需要流域统一规划、系统谋划，加快完善流域防洪体系。

3.3 推进海河流域国家水网规划，提升水资源优化配置能力

要立足流域整体和水资源空间均衡配置，建设国家水网流域骨干工程，加快完善“二纵六横”水资源配置格局，形成外调水、当地水、非常规水联合调配的供水体系，全面增强海河流域水资源统筹调配、供水保障、战略储备，多源互济、多措并举保障流域供水安全。

要重点推进南水北调东中线后续工程规划设计和实施，聚焦国家发展战略和现代化建设新要求，遵循“确有需要、生态安全、可以持续”重大水利工程论证的原则，准确把握东线、中线线路特点，坚持系统观念、遵循规律、节水优先、经济合理、生态环境保护原则，加快构建国家水网体系。近期，要按照习近平总书记在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会议上重要讲话精神，加强顶层设计，扎实开展南水北调东线总体规划评估，做好专题研究论证、多方案论证比选，抓紧做好东线后续工程规划设计，加快推进南水北调后续工程建设；同时，做好流域水源骨干工程、城市供水水网工程规划建设。

3.4 完善“六河五湖”综合治理与生态修复总体方案，提升大江大河生态保护自我修复能力

进入新发展阶段，人民群众对优美生态环境的需求日益增长。在此新形势下，要以提升水生态系统质量和稳定性为核心，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持山水林田湖草沙系统治理，维护河湖健康生命，实现河湖功能永续利用，实现人水和谐共生。

大力推进京津冀协同发展“六河五湖”综合治理与生态修复，加快复苏河湖生态环境，编制“十四五”华北地区河湖生态环境复苏行动方案，持续做好河湖生态环境复苏行动有关工作。加快推进永定河综合治理与生态修复总体方案修编实施，持续实施全线通水生态水量统一调度。围绕雄安新区水安全保障，实施大清河综合治理与生态修复，打造以白洋淀为核心的“一线一淀”水生态廊道。以北京城市副中心为重点区域，实施潮白河、北运河综合治理，结合七里海湿地保护，构建北三河生态廊道体系。结合大运河文化带建设，实施南运河综合治理。加强滦河上游水源涵养，推进潘家口、大黑汀水库水源保护。

持续落实华北地区地下水超采综合治理行动方案，通过强化节水，实行禁采限采，调整农业种植结构，充分利用当地水和外调水置换地下水等措施，持续推进华北地区地下水超采综合治理。强化水土流失综合治理，因地制宜开展生态清洁小流域建设，持续改善流域上游生态环境。

3.5 完善智慧水利规划，建设数字孪生海河

按照“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”的总要求，以推动水利高质量发展为主题，以“数字化、网络化、智能化”为主线，以“数字化场景、智慧化模拟、精准化决策”为路径，以网络安全为底线，充分运用物联网、云计算、大数据、人工智能、虚拟现实、移动互联和区块链等新一代信息技术，通过建设数字孪生流域、“2+N”水利智能业务应用体系、水利网络安全防护体系、智慧水利保障体系，推进水利工程智能化改造，建设数字孪生海河。

“十四五”期间，在数字孪生海河的基础上，在永定河、大清河、漳卫河重点防洪地区实现防洪“四预”；在南水北调、引滦入津、永定河生态调水等跨省重点河湖基本实现水资源管理与调配“四预”。同时，提升覆盖流域水利工作的N项业务应用水平，建成智慧水利体系1.0 版，水利数字化、网络化和重点领域智能化水平明显提升，为新阶段海河流域水利高质量发展提供有力支撑和强力驱动。