以流域为单元的山水林田湖草沙一体化保护修复

■ 郝 庆

（1.北京清华同衡规划设计研究院有限公司，北京 100085；2.中国社会科学院生态文明研究所，北京 100006）

0 引言

1 山水林田湖草沙一体化保护修复工作进展

2020年6月，国家发展和改革委员会、自然资源部联合印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035年)》，从国家层面对重要生态系统保护和修复工作进行了系统谋划，提出了实施全国重要生态系统保护和修复重大工程的总体思路、主要目标、总体布局、重大工程、重点任务和支持政策。自然资源部按照“两统一”职责，把国土空间生态修复规划作为国土空间规划的重要专项规划，要求各省（自治区、直辖市）、市、县编制国土空间生态修复规划。同时，还部署了《海岸带生态保护和修复重大工程建设规划》《红树林保护修复专项行动计划（2020—2025年）》等专项规划和行动计划的编制实施工作，重点围绕海岸带等不同领域的生态系统保护和修复进行专题研究和工程部署。相关部门还发布了《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》等技术规程，全面指导和规范各地山水林田湖草生态保护修复工程实施，推动山水林田湖草沙一体化保护与修复，并积极推进实施方案编制规程、验收规程、效果评价规范、技术导则、适应性管理规范、可行性研究报告编制规程和资金测算规范等技术标准的研制工作。

在推进上述工作的过程中，我国不断更新生态保护修复的概念内涵、目标任务、工作理念、组织形式等。从简单的水土治理到山水林田湖草沙一体化保护修复，整治修复的要素不断增多、整体性系统性不断提升，成为一项多尺度、多要素、多目标、多手段的保护修复工作。在空间尺度上，从微观的农田生态系统、水系生态系统到村庄、地方、区域、全国等空间尺度，从单一的要素修复治理到山水林田湖草沙全要素的综合与系统治理；从单一的生态恢复到经济、社会、生态、文化等多目标协同治理，从末端治理修复的工程手段到源头治理、过程耦合、综合设计等多元手段，从区域、部门自主治理走向国家顶层设计与多部门协同参与治理的多层级治理[3]。

2 山水林田湖草沙一体化保护修复存在的问题

山水林田湖草沙一体化保护修复工作正在积极推进，并取得积极成效，但是也存在不少问题，主要表现为科学决策缺失、工作机制不完善、投入资金不足、修复技术及其标准缺乏等问题，影响了一些保护修复工程的实施效果。

2.1 科学基础整体较弱

生态保护修复具有专业性、科学性、系统性、整体性等特点，必须科学把握地域分异、植物群落演替等自然地理学、生态学的基本规律。但以往的生态修复工作由于对自然规律认知不足，加之多沿袭“人定胜天”“改造自然”的惯性思维，以及在具体保护修复中的工程思维，导致很多时候对自然过度干预，生态保护修复效果不佳，或者缺乏可持续性。主要表现在以下几个方面：

一是在生态系统尺度上忽视了“山水林田湖草沙”是一个生命共同体。在开展治理修复工作中缺乏整体性思维，在项目设置上表现为“头痛医头，脚痛医脚”，只是针对某个要素开展治理工作；在管理上表现为种树的只管种树，治水的只顾治水，护田的单纯护田，没有形成工作合力。对生态系统整体性的认识不足，致使开展的生态修复项目效果不佳，并容易导致自然生态系统破碎化、生态系统功能退化等问题。例如，一些地方盲目开展“坡改梯”，投入了大量人力、物力、财力，但结果往往导致生态系统的服务功能下降。一些地方开展的生态修复工作只追求短时间内的复绿，不注重生态系统功能的重建，修复之后的生态系统稳定性和抗干扰性差，极易发生生态退化。不少地方还建设了大量的人为生态工程，出现树种单一化、植物群落多样性不足等问题。

二是在区域尺度上忽视了“山水林田湖草沙”的空间关系。国土空间是由自然地理环境和人类社会活动两个子系统相互作用构成的人地耦合系统，人类活动成为影响国土空间开发利用的活跃因素。生态保护修复工作需要立足于某一区域整体生产、生活和生态环境的改善，进行统筹安排，合理布局，形成一个良好的国土开发利用与保护修复空间格局。但是，此前由于缺乏对国土空间规划的总体统筹，导致生态保护修复的空间布局与生产、生活、生态空间未能有效整合，不同生态保护修复项目之间、生态保护项目与其他国土空间开发保护利用活动之间缺少有机衔接，开展的生态修复工作多为特定点位或局地面状修复工程，忽略了区域尺度的过程耦合及空间集成[4]，从而出现“部门项目多、局部改造多”、项目重复立项和分散立项等问题。如，生态保护修复工作的空间部署与民生基础设施建设、高标准基本农田建设、农林产业发展、城乡人口转移等衔接不够。此外，一些地区开展的山水林田湖草沙一体化保护修复项目尽管在形式上完成了统一，但实质上多是由相互关联较弱的单项工程拼凑而成，缺乏科学合理的系统性规划和整体性空间部署。对山水林田湖草沙空间关系的重视不足，既不利于生态保护修复项目集中连片地整体推进，也不利于国土空间整体功能的有效提升。

城市的地方特色根植于城市本身的自然环境和文化环境之中，具有很强的稀缺性和不可替代性，是城市核心竞争力所在。塑造具有鲜明个性的城市形象，深挖地方特色，通过科学、合理的开发与塑造，将城市形象外化于具体的事件之中，灌输给大众，对于提升城市的品牌形象具有独特的效果。如2018、2019年的环广西公路自行车世界巡回赛就巧妙地将赛道与广西特色的山水风光、人文特色相结合，鲜明地塑造了地区形象。

三是在时间尺度上忽视了山水林田湖草沙的动态演替。山水林田湖草沙生命共同体是一个动态变化的生态系统，可能表现为物种多样性增加、生态系统服务功能增强的正向演替，也可能表现为物种多样性减少、生态系统服务功能下降的逆向演替。对于受损生态系统是否朝着良性的正向演替缺乏必要的调查、监测和评估。此外，对于实施生态保护修复之后的自然资源的权属调整、权益分配、后期管护等也缺乏必要考虑。不少地方开展的生态保护修复工程由于缺乏监测评估、后期管护等措施，生态修复效果难以长久持续发挥作用。

2.2 组织机制有待完善

国土空间生态保护修复涉及财政、自然资源、生态环境，以及水利、农业农村、林草等多个部门，也涉及政府、公众、企业、社会组织等不同利益主体，还涉及前期的保护修复规划与工程实施方案编制、保护修复工程实施、后期的工程管护和监测监管等环节。当前在推进生态保护修复工作中，各部门、各利益主体，以及实施生态保护修复的各环节中仍然存在不衔接、不协调的问题。

一是缺乏部门统筹的长效管理机制。虽然我国在推进国土空间生态保护修复的过程中不断探索建立部门协同管理的机制，制订了一些行之有效的措施，但多数是临时性和应急性措施，制度性、规范性不够，缺乏长效管理机制。此外，在开展规划编制、工程实施、标准研制、监测评价等具体工作时，管理层面与技术层面在不同环节之间的衔接、兼容等也存在问题，影响了规划编制和工程实施效果。

二是缺乏多元主体共同参与的治理机制。由于生态保护修复意识不足、生态保护修复责任错位、多元主体协调合作机制欠缺等问题，影响了多元利益主体共治共建共享的治理机制的形成。主要表现为生态保护修复工作仍然以政府为主体，甚至是单一主体；企业没有履行相应的治理修复责任，没有动力主动参与修复治理工作；社会组织对保护修复工作参与不足。

三是缺乏生态保护修复的全生命周期管理。一些地方开展的生态保护修复工程多是“一建了之”，后期的管护措施缺乏。例如，此前一些地方开展的矿山地质环境恢复治理工作，在实施土地复垦和复林复草措施后，往往缺乏植被的后期维护措施，影响保护修复效果的长期保持。此外，还缺乏对于保护修复工程的监测评估和后评价工作，无法长期检验生态保护修复的效果，影响生态保护修复工作的经验积累和技术改进。

2.3 资金投入缺口较大

长期以来，高强度的经济社会活动对国土空间造成了极大的破坏，国土空间生态保护修复的任务重，所需的资金投入也较多。我国虽然在国家层面形成了对重点生态功能区等财政转移支付体系，在地方层面也针对森林、草原、湿地、耕地等不同生态系统类型开展了大量生态补偿实践，探索了“新安江模式”等跨区域、跨流域生态补偿措施，但仍然存在生态保护修复资金投入来源单一、市场化融资机制不健全等问题，导致生态保护修复资金缺口较大，影响生态保护修复工作的实施。

一是资金来源单一。当前，开展的生态保护修复工作在资金投入上仍然以财政资金为主。各地都在不同程度地推进生态保护修复工作，国家为了减轻地方政府的财政压力，每年都通过不同的途径给予一定的资金补助，但缺口仍然比较大。而且，这种必要的财力支持也没有以制度的形式固定下来，多是临时性、应急性的财力支持。由于生态保护修复工作任务重，中央及地方的资金缺口较多，而其他一些筹资渠道尚未通畅，影响生态保护修复的开展和成效。

二是市场化资金投入机制需进一步完善。此前开展的生态修复工作多由政府主导，虽然一些地方通过“PPP”模式吸引社会资本参与生态保护修复项目，但在投资回报率、投入成本、投资周期、风险性等方面考虑不足，项目的质量不高、让利较少，对社会资本的吸引力不足。2021年11月，国务院办公厅发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，从规划管控、产权激励、资源利用等多个方面释放政策红利，鼓励社会资本参与生态保护修复。目前，自然资源部及有关地方正在积极探索充分调动市场积极性的良性投入机制。但仍需要在细化操作程序、完善信息服务平台、动态监测评估等方面进一步推进制度体系建设，推动政策的细化落实，有效发挥社会资本在生态保护修复中的作用。

2.4 修复技术及其标准缺乏

技术及其标准是确保生态保护修复工程实施效果的重要保障。目前我国的生态修复技术较粗放，一些生态修复项目存在重工程措施、重短期效果等问题，缺乏大规模推广应用的技术及其相应的标准规范[5]。

一是一些技术的可推广性差。由于对科学规律的把握不足，导致一些生态修复技术难以有效发挥作用。例如，有些地方在复林复草的时候，简单地恢复为单层林、人工林，难以发挥混交林或复层林的综合效果，生态效益较差。在流域生态治理的过程中对生态流量考虑不足，对流域内自然生态系统功能的维护与资源开发利用、城乡发展、基础设施建设的利益均衡考虑不足。

二是缺乏技术经济标准。一些地方为了追求政绩上的“形象工程”“样板效应”，不惜成本打造少量的精品工程，并将其作为样板示范，大力宣传。但是这些精品工程只重视技术可行性，忽略了经济可行性，难以大面积复制推广。

三是生态保护修复的后评价缺乏。各地在生态保护修复中探索了一些技术和经验，但是多数技术的效果还缺乏评价检验。在常态化条件下，一些保护修复工程的效果表现很好，但是在极端气候条件下，可能会出现问题。

3 进一步完善山水林田湖草沙一体化保护修复的建议

3.1 修复理念：以科学规律为基础开展系统保护修复

山水林田湖草沙一体化保护修复是一项具体的业务实践，更是一项重要的科学命题，是地理学、资源科学、生态学、环境科学、农学、经济学、工程学的重要研究领域，是“人口、资源、环境、经济、社会”综合系统的核心问题。需要扎实推进重大科学问题的研究，更新生态保护修复理念，科学开展国土综合整治与系统修复。

一是加强对生态保护修复重大问题的科学研究。主要包括：①通过科学评价识别生态保护修复工程的区域部署，即明确优先选择哪些区域部署实施重大工程；②基于实地调研和科学分析，选择适宜的生态保护与修复技术，即明确生态保护修复工程如何实施；③科学开展生态保护修复工程的监测，即明确生态保护修复工程的实施效果[2]。

二是更新生态修复治理的理念。在全球气候变化、大尺度生态系统功能退化背景下，宏观尺度的生态保护修复工作需求增加。在较大的空间尺度上，人地耦合系统中的经济社会与自然生态的互相反馈作用凸显。生态保护修复的对象也由自然生态系统转变为人地耦合系统，生态保护修复的目标也必须由单纯的自然生态系统修复扩大到经济发展、社会和谐、人民幸福、文化传承等多个维度，重建更为健康、持续发展的人地系统，实现人与自然和谐共生。因此，对于修复功能受损的生态系统，不能仅从较小空间尺度去分析问题、开展治理，需要以系统思维考量、以整体观念推进。

三是国土空间生态保护修复是国土空间要素、结构和功能的重塑，生态系统各要素、各子系统相互影响，不同生物种群、群落等在生态系统中所处层级、位序及功能不同。开展生态修复工作须基于生态系统自身的演替规律，并结合经济社会发展需要，采取自然恢复为主、人工修复为辅的方式推进。重点是依靠生态系统的自我调节能力和自我恢复能力，实现生态系统顺序演替，提升生态系统的稳定性和生态服务功能。

四是注重生态修复的因地制宜性。受温度、降水、湿度、日照、地形等自然地理条件的影响，在地球表层形成了区域特色明显的地域生态系统和地理景观格局。加之不同地域的人类活动千差万别，对生态系统的胁迫程度也各不相同。因此，在推进生态保护修复过程中，需要根据各地的自然地理条件、生态系统特征、经济社会发展需要、生态系统损害程度等，选择适合的保护与修复治理方式[5]。

3.2 组织机制：倡导多部门联合与多元主体共同参与

生态保护修复涉及多个部门和多个行政层级。在“筒仓思维”下，各个部门很容易踞守于自己的领域，维护部门的利益，将系统的生态保护修复工作碎片化。因此，需要构建多部门联合、多元利益主体共同参与的工作组织机制。

一是做好生态保护修复工作的顶层设计。各地需要依据本层级的国民经济与社会发展规划、国土空间规划及上位的生态保护修复规划，科学编制本区域的生态保护修复规划及其专项规划，做好生态保护修复工作的顶层设计。包括：明确国土空间治理中生态保护修复的主要问题、重点领域、重点任务、空间部署，以及工程实施范围、建设规模、工程期限、资金投入和各方责任等。在统一规划和总体部署下，提出系统化的修复治理方案，并明确各部门、各行业、各类社会主体的组织分工，明确推进国土空间生态保护修复工作的时空次序。

二是建立多元利益主体共治共建共享的协同工作机制。一方面，政府要形成多部门协同联动的协同工作机制，加强协调联动，形成工作合力。另一方面，需要倡导科研院校、社会组织、企业、公众等多元利益主体的广泛参与和深度协作，形成多元利益主体共治共建共享的系统工作机制。特别是生态保护修复可能涉及自然资源权属、权益的重新分配，需要保证群众充分的知情权、参与权和监督权，尊重群众意愿、保障群众权益、吸纳群众智慧。此外，生态保护修复作为一项专业性较强的实践工作，需要充分发挥相关专家的专业技术优势，各地在推进生态保护修复工作时，应该建立由自然地理学、生态学、环境科学、经济学、工程学等多领域专家组成的专家库，在生态保护修复工作的立项、实施、监测评估等环节充分发挥专家作用。

三是建立后期维护管护机制。国土空间生态保护修复是一个持续的过程，需要实施全生命周期管护。需要做好生态保护修复前的调查评估，保护修复过程中的工程管理、权属调整，以及保护修复工程后的监测监督、反馈调控、后期管护等。特别是要注重发挥群众的参与作用，让更多群众自觉地投入生态保护修复工程后期维护之中，确保生态保护修复的效果长久保持并良性发展。

3.3 资金投入：以资金多元化投入鼓励全社会参与

国土空间生态保护修复是一项长期而艰巨的工作，需要大量的人力、物力、财力投入，难以单纯依靠政府投入。需要探索市场化参与机制，拓宽投融资渠道，建立和完善社会资金多元化投入机制，吸引更多社会力量参与其中。

一是做好财政资金的统筹使用。应当允许地方政府按照系统修复、综合治理的要求，统筹使用土地整治、环境污染治理、农村环境保护、矿山地质环境治理、生态修复等各类资金。加大中央财政资金对国土空间保护修复重点区域的倾斜力度，对生态重要性高、实施效果好、集中连片、跨区域开展的山水林田湖草沙一体化保护修复工程进行奖补，调动地方积极性。

二是完善市场化资金投入机制。拓宽投融资渠道，形成以政府资金为主导、广泛吸引社会资金的多元化投入机制。注重发挥生态保护修复重大工程的载体作用，聚合各部门投入，形成合力。建立和完善激励与约束机制，按照“谁破坏，谁治理”原则，强化约束相关责任主体加大对生态保护修复的投入力度；按照“谁投资，谁受益”原则，细化落实国家关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的政策措施，培育生态修复产业，激发市场活力。

3.4 技术保障：加强技术体系创新与标准体系建设

技术创新和标准规范是科学有序推进国土空间生态保护修复的重要支撑。需要在国土空间生态修复工作的调查评价、工程实施、监测评估、修复技术等各个环节开展技术研发，加强标准规范的制修订工作。

一是创新生态保护与修复治理的技术方法。一方面，需要加强与科研院所的合作，支持生态保护与修复治理的基础科学研究，通过长序列的野外实验观测研究等手段，系统了解自然生态系统的演替规律、内在机理、影响机制等，夯实生态保护修复的科学基础；另一方面，支持生态环保领域企业的技术研发和实践，积极推广较为成熟的生态修复技术，特别是符合低碳绿色发展的相关技术。

二是加强山水林田湖草沙一体化保护修复标准体系建设。相比于传统的环境治理，山水林田湖草沙一体化保护修复领域的技术规范和技术标准较为缺乏。需要在科学研究和实践工作的基础上，加快生态保护修复领域规划设计、工程实施、评估监测等环节的标准体系建设，并将其作为指导和规范生态保护修复的重要基础[7]。此外，应当考虑我国地域差异性，除自然地理、经济发展阶段的差异外，还需要充分考虑地域文化、风俗习惯、宗教信仰等人文方面的差异，确保修复技术及其标准的因地制宜。

3.5 实施单元：以流域为单元推进一体化保护修复

山水林田湖草沙一体化保护修复工作需要在具体的空间单元上进行落实。流域是以水为纽带的基本地域单元和“自然生态-经济社会系统”综合体，需要重视自然地理单元和生态系统的完整性，突出以河流、水系、湖泊等流域人地和谐的重大综合性问题，以及凸显区域特色历史文化、区域科技创新网络与区域空间治理的作用，推进实施以流域单元为主的山水林田湖草沙一体化保护修复工作[8-9]。在流域单元内，系统考虑生态系统的完整性、资源环境的综合承载能力、人地耦合的相互作用机制等，整体设计山水林田湖草沙的一体化保护修复；同时，又要突出流域单元的自然特色，强调区域经济社会发展模式的差异性，制定差别化实施策略。通过实施一系列保护修复工作，在各类各级流域实现资源环境与经济社会协调可持续发展，促进人与自然的和谐共生。