沿海24米以下游艇海事安全监管研究

2022-12-31康亮亮葫芦岛海事局辽宁葫芦岛125000

中国海事 2022年8期

康亮亮（葫芦岛海事局，辽宁葫芦岛 125000）

一、引言

近年来，随着中国经济的快速发展，人民生活水平不断提高，各种新奇游玩项目层出不穷，海上休闲娱乐活动深受人们喜爱，游艇产业迎来了发展新机遇，游艇经济规模初现。但是，由于中国海上休闲娱乐活动整体起步较晚[1]，发展相对缓慢，基础配套建设较为薄弱，安全监管方面问题较为突出，尤其是沿海24米以下游艇（IV、V类游艇）出海垂钓带来的安全隐患较大。

二、中国IV、V类游艇发展现状

游艇经济被认为是海洋经济中最富有魅力的产业之一，业内人士普遍认为，发展游艇经济将会为中国带来巨大商机。近年来，各沿海城市不断发展旅游经济，越来越多的人购买游艇从事水上休闲娱乐活动，游艇本应属于集航海、娱乐、商务、休闲等功能于一体的现代奢侈旅游产业，但是，由于24米以下IV、V类游艇造价便宜且运输较为方便，很多渔民或个人购买后用于盈利性出海载客垂钓、滩涂养殖等。然而，此类经营行为容易带来游艇所有人安全意识淡薄，所购游艇在船舶登记、船舶技术检验以及配备适任驾驶人员方面重视程度不足等问题。同时，由于游艇无固定停靠水域、无明确航行区域、无有效正规管理等问题较为突出，造成较大的水上交通安全隐患。

三、国外小型游艇发展现状

据统计，发达国家的游艇人均拥有率为170∶1，而澳大利亚、挪威、瑞典等沿海发达国家比率高达8∶1，美国则为14∶1[2]。国外部分发达国家对于游艇整体安全监管制度以及相关配套设施建设方面较为成熟，有更多值得中国借鉴学习之处[3]。

美国国会于1971年颁布了《联邦游艇安全法》，在《联邦游艇安全法》中规定类似于游艇这种从事水上休闲娱乐的小型船舶要加强源头监管，提高船舶准入门槛。要求自2007年起所有的游艇厂商必须加入美国船舶制造商协会（NMMA）接受行业的统一监管，并实施强制保险制度[4]。美国海岸警卫队在2018年对美国上一年游艇事故造成的事故进行分析统计，统计结果表明，造成游艇事故中人为因素是主要原因，其他原因包括：机械故障、恶劣天气、浪损等。

西班牙学者指出欧盟各国在此类小型游艇的驾驶员资格许可方面尚未达成共识，部分国家驾驶员不需要获得执照，而一部分国家将船舶从长度、马力、离岸距离等方面进行分类，以区分驾驶人员应持有执照情况。

英国在检验方面将游艇按照等级进行划分，并按照长度、途径和载客人数对游艇类型进行划分；新加坡从严把握游艇操作人员资质管理；日本在保险制度方面将与游艇、动力小船相关的保险合并与一张保单，称为“游艇、动力小船综合保险”。

四、我国游艇安全管理目前存在的问题

我国先后颁布了《游艇安全管理规定》《游艇安全管理工作实施意见》《游艇建造规范2008》《游艇法定检验暂行规定（2013）》《关于加强进口游艇管理的公告》《中华人民共和国游艇驾驶员培训、考试和发证办法》等法律法规[5]，这些法律法规对游艇行业的约束作用已初现成效，但是从实际情况上看，我国小型游艇产业主要存在以下5个问题。

（一）游艇实际用途确认问题

交通运输部2008年颁布的《游艇安全管理规定》中明确规定“游艇是指仅限于游艇所有人自身用于游览观光、休闲娱乐等活动的具备机械推进动力装置的船舶”，从规定可以看出我国对游艇的认定有严格的界限。首先使用主体必须为游艇所有人，其次从使用性质上来看应从事游览观光、休闲娱乐等活动，最后从动力方面必须具备机械推进动力装置[6]。但是，目前有很多游艇所有人将所购买的游艇在海事局登记后，用于载乘钓鱼人员到海上进行休闲垂钓，或在船上安装起网机等设备到海上布设渔网进行海上捕捞等活动获利，造成此类船艇的使用模式明显超出了游艇的实际使用范畴。造成游艇实际用途难以确认，后续管理界限不清。

（二）船舶登记管理方面问题

《中华人民共和国海上交通安全法》第三十三条第一款规定船舶航行、停泊、作业，应当持有有效的船舶国籍证书及其他法定证书、文书，即船舶必须依法进行船舶登记，在取得国籍证书后，才具备在中国水域航行的权利。目前我国尚未颁布对游艇所有权、国籍登记的特殊法律法规，其登记管理参照商船的登记规程开展，对游艇实行严格的船舶登记管理，按照《中华人民共和国船舶登记办法》（交通运输部令2016年第85号）以及政务公开指南要求船艇的登记只要相对人提供相关材料即可在各级海事管理机构进行所有权登记。

而游艇在登记后经常会发生上述水上载客垂钓盈利、水产养殖、海上捕捞等行为，此类新兴产业的出现造成该行为监管主体的不够明确，同样给负有安全监管职责的各部门带来困扰。

（三）游艇停泊区域问题

《游艇安全管理规定》中要求游艇应当在符合游艇安全靠泊、避风以及便利人员安全登离的停泊点进行停泊。目前我国各沿海城市在海域的总体规划中并未对游艇的具体活动水域进行规划，且游艇停靠码头以及泊位的建设较为缓慢，符合相关标准要求的停泊水域、停靠码头数量极少，船舶停靠困难且秩序混乱。由于缺少公共游艇停靠码头，造成游艇无法低成本、高效率的停泊，严重制约休闲船艇的业态发展。同时24米以下小型游艇船长较小、运输方便、入水便利，经常会出现野滩偷偷入水的情况，且有可能存在船舶定线制水域、主航道、锚地、养殖区、渡口附近水域与过往商船、渔业船舶交叉航行等问题，存在较大的安全隐患，给水上安全监管造成一定困难。

（四）游艇定位识别问题

《游艇法定检验暂行规定（2013）》中24米以下游艇并没有强制要求在船艇上安装船舶自动识别系统（AIS）等自动识别和定位装置，以及采取等效替代手段，而此类游艇在海上目标较小且活动水域较为复杂，尤其是在大雾和暴雨时经常会出现“迷航”等情况，同时也容易与其他船舶形成紧迫局面。

（五）船舶进出港报告问题

《游艇安全管理规定》第十六条要求游艇应当按照《船舶签证管理规则》的规定，办理定期签证，但是由于《船舶签证管理规则》失效，办理为期12个月的定期签证已无法律依据。目前游艇应按照国内航行海船船舶进出港报告制度相关要求办理船舶进出港报告，海事管理机构通过船舶报告系统掌握辖区游艇进出港情况。游艇出海航行时应当向海事管理机构进行报告，并且要明确报告即将航行的水域，以备一旦发生紧急情况时相关救援部门可以第一时间赶至事发水域附近进行救援，但是目前游艇私自下水出海不进行报告的行为屡屡出现。

五、安全监管建议

（一）完善相关法律体系建设

加强海事法律法规顶层设计[7]，梳理分析针对游艇以及沿海旅游船艇各类规章、规定、制度，结合《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国安全生产法》，对《游艇安全管理规定》进行修改，形成具有适用性、符合性、可操作性的海事监管规章制度，减轻基层执法压力，做到监管、处罚有法可依。各地方政府应出台相关地方性规章制度，建立完善的游艇码头建设以及游艇合法化营运的监管措施，明确监管部门，厘清责任边界。

（二）提高游艇准入门槛

一是将全国游艇生产厂家进行统一规范化管理，每年对生产厂家资质进行评估认证，严格控制此类小型船艇的生产质量；二是游艇除满足游艇检验规定外，还应配备安装AIS等自动识别和定位装置，或采取等效替代手段；三是对此类小型船艇实施强制保险制度，以强化此类船艇所有人的民事责任，保障受害人因船艇发生意外而受损的权益。

（三）做好配套设施规划

游艇产业的大力发展，离不开相关配套设施的支持，包括公布游艇的专门停泊区域、组建游艇俱乐部、规划游艇游玩的景观水系等[8]。因此，为了能够更好的推动游艇经济发展，地方政府一是应加快配套设施的建设工作，提前做好海域规划布局，营造安全、有序的游艇水上活动区域；二是做好水上交通安全综合管理，本着“以岸管海、以港管船”的海上监管理念，由政府部门牵头，海事、农业农村、海警等涉海部门各司其职协同配合，搭建水上救助综合平台，积极推动游艇产业健康可持续发展。

（四）加强行业自律管理

应借鉴国外游艇产业发展的成功经验，鼓励和扶持社会资源成立游艇协会等机构组织，实现由个人管理向集约化专业管理的转型，最终形成行业自律。集约化管理可以整合区域资源，减少内部消耗，增强核心竞争力，是游艇经济初期快速发展的重要战略[9]。此外，不同区域的游艇协会之间，也可以跨区域搭建游艇信息管理平台，在游艇的维护保养、岸基支持、大型联合水上活动、旅游线路推广等方面实现资源共享和优势互补的合作圈，切实做到提高水上安全与防污染管理水平的同时，促进水上游艇经济模式的健康高质量发展。

（五）有效落实主体责任

除上述安全监管建议外，船舶所有人也应落实安全主体责任，尤其是在游艇驾驶员的配置、游艇的日常维护保养以及每次乘船出海的成员信息方面应予以加强。针对上述问题应从以下两个方面做好相关安全监管工作：一是建议对游艇持证驾驶员通过定期后续教育学习、实操评估的方式来替代目前每满5年仅需通过体检直接换证的模式，更好的保证驾驶人员保持良好的专业技能水平和应急处置能力；二是针对游艇的日常维护保养以及每次乘船出海的成员信息填报方面的监管建议，应参照目前非体系航运公司日常监督检查模式，制定相关的监督检查计划，定期对游艇俱乐部、游艇协会以及船舶所有人进行监督检查以确保游艇处于良好的技术状态，并且每次随船出海的乘客都能被准确的登记留档。