“案-件比”对刑事司法的规制*

● 江苏省扬州市宝应县人民检察院课题组/文

*江苏省人民检察院检察理论研究课题“以‘案-件比’为核心的办案质量指标体系研究——厘清‘案-件比’对刑事司法规制的核心功能”（SJ202123）的研究成果。

**课题组负责人：茆小松，江苏省扬州市宝应县人民检察院党组书记、检察长、四级高级检察官［225800］课题组成员：刘金龙，江苏省扬州市宝应县人民检察院第四检察部副主任、四级高级检察官助理［225800］苗红环，国家检察官学院编审［102206］郭秀梅，天津公安警官职业学院法学系副教授［300382］

一、对“案-件比”为核心的办案质量指标体系的认识

（一）建立指标体系的背景及意义

党的十八大以来，习近平总书记多次强调以人民为中心的发展思想。检察机关必须顺应时代对法治的要求，人民对司法的需求，不断推进检察监督体系和司法能力现代化，努力创造更加优质的检察产品。［1］参见赵沂河、赵雪圯：《关于优化刑事检察“案-件比”的若干思考》，《中国检察官》2020 年第23 期。建立以”案-件比”为核心的办案质量指标体系是时代的呼唤、人民的期盼，更是检察机关落实习近平总书记关于全面推进依法治国新理念新思想新战略要求。最高检党组指出：“抓检察事业、谋检察工作，要把注意力集中在履职办案上。离开办案，法律监督、检察监督、司法监督都是空的。”［2］董桂文：《〈检察机关案件质量主要评价指标〉解读》，“检察日报正义网”微信公众号https://mp.weixin.qq.com/s/hrIrDsVeNq3XuYlDk5Pnvg，2020 年4 月。2020 年1 月，最高检印发以“案-件比”为核心的《检察机关案件质量主要评价指标》（以下简称《评价指标》），并于2021 年10月首次进行修订。

建立以“案-件比”为核心的办案质量指标体系对检察机关加强自我监督管理，提高检察办案规范化水平意义重大：一是有效规制刑事检察司法活动。倒逼办案行为更规范，队伍士气更高涨，作风本领更优良。二是促进“四大检察”协调发展。引导检察官践行“为民司法”基本理念，以求极致的态度积极充分履行各项检察职能。三是有助提高司法资源利用率。助推检察官转变司法理念，更加注重“三效”统一，增强办案质效，减少赘余诉讼环节，提升人民司法评价，真正落实以人民为中心的发展思想。［3］参见沈澄、张函骞、许芸华：《以案-件比为核心的案件质量评价指标体系研究》,《检察工作》2021 年第3 期。

（二）指标体系中刑事检察模块的构成

新指标体系将“案-件比”作为核心设置于首位。刑事检察模块按照“捕诉一体或直诉案件”“刑事诉讼监督案件”“刑事执行检察案件”“人民检察院直接受理侦查的案件”划分，共计33 项主要评价指标，占体系（“案-件比”指标除外）的55.9%。涵盖对审查逮捕、审查起诉、法庭审理、诉讼监督、执行监督、直接侦查等环节评价，反映刑事检察具体环节办案质态，体现“案-件比”指标的核心要义是质量优先。［4］参见崔国红：《“案-件比”指标应用的实践与思考》，《中国检察官》2021 年第19 期。如第14 和15 项，“判处免予刑事处罚率”“撤回起诉和无罪判决率”均属于负面评价指标，比率越高，说明办案质量越低，间接反映检察办案求极致态度和实际效果。在实际业绩考评中，要作实质判断，根据是否因出现新证据、新情况或法律规定变更造成区别对待，客观评价。

二、“案-件比”为核心的办案质量指标体系对刑事司法的规制功能及实践运行问题

（一）对常规办案活动的规制

2020 年，全国检察机关刑事检察案件中的“件”同比下降0.44，压减了41.2 万个非必要办案环节，办案质效明显提升。如江苏省扬州市宝应县检察院围绕“五好”基层检察院标准，创设以“案-件比”为主导的29 项刑事检察业务评价指标，实现对刑事检察办案活动的有效规制。该院刑事检察“案-件比”由2019 年的1∶1.4 压降至1∶1.09,刑事案件办理质效显著提升。

1.对“延长审查起诉期限”的规制。延长通常因办案效率低或借用办案时限造成。［5］同前注［1］。实践中，常见的延长情形：（1）办案节奏把握不科学。（2）发现案件证据问题迟缓。（3）办案时限统筹协调不充分，主要是在办理刑事附带民事公益诉讼案件中发生，因刑、民程序差异造成。利用“案-件比”值开展实质评价，将不必要的延长次数作为多余的“件”，倒逼办案效率提升，遏止借时办案苗头。

2.对“退回补充侦查”的规制。退回补充侦查是以往检察官为获取充足的时间常用方式，如果是单纯为了借时间导致一次退查甚至二次退查，给当事人诉讼权利造成严重侵害，损害司法公信力。通过利用“案-件比”严控退查率，将不必要的退查次数作为多余的“件”倒逼检察官积极充分履行刑事检察职能，切实保证程序公正。对于因需作存疑不诉引起的必要退查，可不纳入考评范围。

3.对“不批捕、不起诉的复议复核”的规制。该指标反映检察机关办理不批捕、不起诉案件可能存在质量问题且释法说理工作无效，增加了司法程序，对当事人不利，也说明办案工作未做到极致。将复议复核作为产生的多余“件”评价检察官办案质量，促进检察官增强业务本领，提升释法说理和协调沟通能力，及时化解矛盾纠纷，避免不必要的程序启动，防止司法程序空转。

4.对“撤回起诉”“无罪判决”的规制。撤回起诉原因有：不构成犯罪、证据不足或人未到案，撤回起诉势必产生多余的诉讼程序。各地检察机关将撤回起诉作为严重案件质量问题，甚至启动检视问责程序。通过设置该指标，倒逼检察官加强业务学习，运用好检察官联席会议、检察委员会，避免带病起诉。但对于无过错的撤回不宜作为多余“件”考核。无罪判决比撤回起诉更严重。不管何原因，均说明审查不到位，产生系列多余环节。但因检、法认识分歧，上级检察机关也认可，则不作负面评价。

（二）指标体系实践运行中的问题

1.检察官对指标体系意义认识不到位。受传统办案理念影响，部分检察官对程序正义的追求缺乏足够认知，不能全面理解建立以“案-件比”为核心的办案质量指标体系的作用和意义。也未弄清指标体系与人民群众在民主、法治、公平、正义方面需求间的关系，对指标体系的建立关心度和重视度不高。多数检察官仍然沿袭传统做法，重实体轻程序现象普遍存在，指标体系“风向标”作用并未得到充分彰显。更多追求“漂亮”的数值，而忽视人民群众对刑事检察程序公正的真实感受。

2.检察官业务素质不能适应指标体系的评价要求。司法责任制改革后，员额检察官独立办案自负其责，终身追责成为制度特点，对个人业务能力素质提出更高要求。指标体系中刑事检察指标从不同角度反映办案质效和办案能力。如“不诉率”与“不诉复议、复核改变率”之间的权衡，要求检察官在坚持“少捕慎诉”的同时，精准作出不诉决定，避免错误“不诉”，造成公众对检察公信的怀疑。因部分检察官的综合业务素能不足，导致指标体系综合评价功能无法充分体现。

3.部分地区综合运用指标体系能力不够。虽然指标体系以“案-件比”为核心，但并不能仅以该单个指标论高低，必须充分协调综合运用多元指标开展评价。部分地区未能立足实际，科学创设指标固强补弱。各办案环节不能均衡发展，甚至在评价时只作简单的数据对比，未作实质判断。指标体系是固定的，但评价项目、方法不能固化。要有动态思维，随着司法实践发展，适时补充、调整具体指标，以适应综合评价需要。然而照搬指标体系、机械运用评价指标的现象依然存在，综合灵活运用指标体系能力还远远不够。

4.指标体系运行保障措施较弱。指标体系的核心是“案-件比”，这是宏观指标，与其他指标综合反映办案质效。指标体系通过各指标数值量化，能够反映检察官某时期办案质态。实践中，缺乏具有严厉惩戒性且能够有效保障指标体系高效运行的制度措施，各地也制定了相应责任追究制度，但操作性、可行性不强，对检察官的震慑力不够，效果不容乐观。

三、充分发挥指标体系功能的建议

（一）更新办案理念，充分发挥指标体系评价功能

依托并发挥指标体系功能，进一步厘清刑事检察“案-件比”与其他刑事检察业务指标关系，结合地方实际在新指标体系基础上，优化刑事检察业务重要指标评价模式，固强补弱，让弱项变强，让强项更强，突出办案质量、效率、效果的有机融合。坚持案件质量优先的核心要义，对照刑事诉讼法、《人民检察院刑事诉讼规则》等程序规定，完善指标设置，适时动态调整指标，促进检察官更新办案理念，将每个办案环节做到极致，坚守刑事司法公正，践行好以人民为中心的发展思想。

（二）强化内部案件监督管理

加强对刑事捕诉、刑事执行、刑事诉讼监督、直接受理刑事侦查等案件质量监管，加大案件质量评查力度，统一内部评查标准，坚持全面评查与专项评查相结合，围绕办案程序规范、办案时长、启动办案程序的必要性开展评查。针对多余程序，要求检察官说明情况，根据情况将产生的多余“件”作为质量瑕疵记入司法档案。加强常态化系统跟踪监督，案管、检务督察部门通过流程监管精准掌握刑检办案动态，抽取分析案件，及时提醒检察官把握办案节奏，控制办案程序，为刑检办案提供警示提醒服务，推动刑检业务质态稳步提升。

（三）建立健全“案-件比”核心评价惩罚机制

将“案-件比”对刑事案件的质量评价与检察官业务绩效考评相结合。根据案件疑难复杂程度、数量规模等综合确定地方“案-件比”界限标准。尊重司法规律，不苛求1∶1 的理想状态，设置最高界限标准。如检察官“案-件比”长期高于界限标准，需作出说明，无法作出说明或说明不合理，应启动相应惩罚程序，如作检视说明、取消评先评优资格、暂停办案活动或暂时调离办案岗位等，对可能涉嫌违纪违法办案的依法移送有关部门处理。让检察官引起足够重视，认真细致办案，坚守程序规范，注重质效兼顾，维护好司法公正。

（四）加强刑事检察队伍素能建设

检察队伍是案件质量的重要保证，各地检察机关已完成内设机构改革，配齐了刑事检察办案队伍，为充分履行刑事检察职能提供了基础保障。新时代对检察官的素能要求非常高，给刑事检察官带来严峻挑战。通过在指标体系中设置对检察队伍素能性评价指标，促进各地加大刑检人才素能培养力度，提升刑事检察官综合素能，更好地发挥检察机关诉讼监督引导作用，确保检察环节刑事司法的公平正义。