做实行政检察工作的地方实践及思考

● 孙成毅 /文

*黑龙江省鸡西市人民检察院党组书记、检察长、二级高级检察官［158100］

党的二十大报告中指出，“社会主义法治国家建设深入推进，全面依法治国总体格局基本形成”［1］习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《 人民日报 》2022 年10月17 日 。。行政检察作为法治建设中的重要环节之一，发挥着“一手托两家”的作用，做实行政检察工作尤为重要。做实行政检察工作需要地方检察机关在司法实践中不断发展和完善新时代的行政检察工作。因此，以地方检察机关的司法实践为例，思考如果进一步做实行政检察工作，对坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，以及推进国家各方面工作法治化，具有重要意义。

一、当前地方行政检察的工作现状

为全面深化行政检察监督，鸡西市检察机关按照最高检的有关部署，结合本地实际情况，组织开展了一系列专项活动，始终坚持政治建设与业务建设深度融合的总要求，把行政争议实质性化解、行政违法行为检察监督这两项工作，作为当前行政检察工作的新的发力点。

（一）政治建设引领行政检察工作高质量发展

做实行政检察工作要坚持从党和国家的工作大局出发，充分发挥党建工作的引领、保障、激励和支撑作用，坚持党建工作与检察监督的深度融合，进一步用扎实有效的检察履职把党和国家的经济、社会政策转化为检察政策，指导好具体办案，有效推动行政检察工作有序开展，实现办案质效的提升。近年来，鸡西市检察机关坚持结合业务工作开展主题党日活动，把主题党日打造成夯实业务基础、提升专业素养的有效途径，通过邀请行政机关来检察机关座谈、走访行政机关、实地考察已办案件整改落实情况，以及深入乡村、企业、社区积极开展普法宣传活动等方式，积极征求群众和行政机关的意见，依法监督行政机关为民办实事。通过以党建促业务，以习近平法治思想引领行政检察工作高质量发展推动行政检察工作全面提质增效。同时，多举措落实从严治党治检的要求，以能动司法、积极履职不断满足人民群众对法治水平的更高要求，鸡西市检察机关持续开展“我为群众办实事”实践活动，用心用情办好民生实事，把党建的组织力转化为检察工作的执行力。在围绕中心、服务大局中充分发挥支部战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，把实事办进群众心坎，以检察为民增进民生福祉。如鸡西检察机关在法院设立“民事行政检察服务”窗口，畅通群众诉求表达和权益保障，拓宽检察机关服务人民群众、参与社会治理的渠道。开展耕地占用税专项监督活动，督促相关职能部门强化耕地占用税征收措施，堵塞税收漏洞，有效遏制国有财产的流失。坚持“强党建、筑基础、育产业”的思路，积极转变工作角色，埋下身子、倾情农村，深入走访帮扶户、宣传医疗、教育等各项扶贫政策、送温暖、送衣物、帮助困难户申请政府小额贷款贷资入企，助推扶贫工作取得实效。

（二）实质性化解行政争议解民忧

行政争议实质性化解对保障人民群众合法权益、减轻诉累、促进法治政府建设、合理配置司法资源具有重要意义。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）强调，检察机关“在履行法律监督职责过程中开展行政争议实质性化解，促进案结事了”。这既是对检察机关开展行政争议实质性化解工作的肯定，也为今后开展行政争议实质性化解提供了政策依据和新的要求。检察机关要以法治思维和法治方式推动发展、推进改革、解决矛盾，准确把握争议化解是促进案结事了政和的重要手段，探索构建诉前争议化解的新路径，使行政争议从终端裁决向源头防控延伸。化解行政争议正是践行以“我管”促“都管”的工作要求，立足检察职能，促进纠纷源头化解，常态化解民忧、纾民困、暖民心。

在司法实践中，检察机关与相关部门健全完善工作机制，规范检察机关参与诉源治理、调解行政争议工作流程，统筹各方力量和资源，形成参与诉源治理的合力。与法院建立行政审判与行政检察沟通衔接机制，加强检法协作配合，积极有效预防和及时妥善处理行政争议，促进职责明确、依法行政的政府治理体系建设，维护社会和谐稳定，服务社会发展大局。要做好矛盾化解工作就要以调查核实为重点,在审阅行政处罚卷宗、诉讼卷宗的基础上，瞄准争议发生症结，了解申请人的核心诉求，与相关部门主动沟通协调，凝聚化解争议合力，切实解开人民群众心结。近年来，鸡西检察机关办理了一批关于未成年人、农民工、民营企业等各类主体的行政诉讼监督案件，如在参与一起未成年人行政诉讼案件中，检察官前期调查了解案件情况，并召开听证会议，充分听取各方当事人的陈述，检察官充分释法说理，坚持保护未成年人的原则，沟通化解双方矛盾。当事人也检视自身违法行为，未成年人的法定代理人明确其作为监护人应尽的责任与义务，行政机关决定在法律规定裁量权的范围内酌情处理，促成双方达成和解。检察机关通过搭建矛盾化解平台，促使当事人与行政机关进行有效对话，通过释法说理与慰问关怀，完成行政争议实质性化解的“最后一公里”。

（三）积极稳妥开展行政违法行为检察监督

“四大检察”监督格局形成，行政检察成为依法治国的重要组成部分，探索开展行政违法行为检察监督，是贯彻落实全面依法治国的必然要求，是检察机关主动参与社会治理，依托监督权进行多方面的实践探索。检察机关开展行政违法行为检察监督，是促进社会公平正义的重要体现。《意见》中明确提出了“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”，该规定为检察机关进一步做好行政违法行为监督工作提供了政策依据。检察机关向行政机关制发检察建议是对行政机关依法履职的一种提醒，对可能存在的或者已经存在的违法违规行为依法进行纠正或者完善管理漏洞，消除风险隐患。

政府各部门职能不同，涵盖领域相对宽泛，肩负着社会各方面的公共利益。国家赋予检察机关对行政违法行为进行监督的职能，促进社会法治建设和规范管理，营造良好的执法环境。检察机关通过制发社会治理类检察建议，可以督促行政机关明晰岗位职责，纠正不规范行为，增强公共服务意识，促进社会管理规范化，协助行政机关解决社会管理的难点问题，提高依法行政能力，助力社会治理体系完善和治理能力现代化提升。同时，督促行政机关合理行使权力，使其更好地依法履职，进一步增强政府在人民群众中的威信。近期，各地相继出台关于行政违法行为监督的工作意见，在服务大局、司法为民等领域逐渐成为开展行政违法行为监督的工作重点，包括了税收管理、劳动保障、社会治安等。鸡西市检察机关地结合当地检察工作实际情况制定了不同领域的专项监督方案，并取得实际效果，赢得了地方党委、政府、人大的支持。如，鸡西地区先后开展了“农民工权益保障”“社会治安管理”“维护受家暴妇女权益”等专项活动，在依法履职的同时，检察机关通过与相关行政机关建立协作配合工作机制，促使行政机关完善工作制度，形成对特殊群体的保护合力，从不同角度全方位维护群众的合法权益。

二、当前做实行政检察工作中遇到的困境

虽然行政检察工作取得了一些经验成效，但是由于鸡西检察机关的行政检察工作本身起步较晚，而且由于很多关于行政检察的法律规定尚不明确，具体工作的开展还需要在实践中摸索前进。实践中，也遇到诸如人员知识匹配度不高、具体规定不明确、争议化解难度大等困难。

（一）程序空转问题仍然存在

实践中，一些行政检察监督案件虽然程序走完了，但当事人的实际诉求却没有得到实现，对监督结论的不理解，对不利后果难以接受。如果办案人员未将法理、事理、情理向当事人讲清楚，疏导当事人的情绪，当事人对司法预期值的偏差很容易引发矛盾的升级。特别是，面对群众反应强烈的行政争议问题，将矛盾化解贯穿于诉讼监督全过程，尤为重要。检察官在办理案件中要把查清事实作为化解行政争议、保障当事人合法权益的前提和基础，把握案件争议“脉络”，做好精准施策。

（二）行政检察部门人员配备不足

当前，从鸡西检察机关来看，行政检察队伍结构较为单薄，尤其是基层检察院与民事检察，甚至公益诉讼检察是同一办案队伍，因业务量的差别，较少的精力能放在行政检察。而且，行政方面的法律知识储备不足、经验欠缺导致行政检察队伍势单力薄，而化解行政争议需要投入大量的时间和精力，既要关注行政行为的合法合理性，也要积极回应当事人的关切，不能闭门办案，对于争议的化解需要检察机关与各部门加强沟通协作，多角度、全方位地纾解民心，以满足群众对多元化解矛盾纠纷的需求。

（三）相关法律法规尚待完善

2021 年修订的《人民检察院行政诉讼监督规则》进一步丰富了行政检察的监督范围、办案程序、调查核实手段等内容，为构建多元化行政检察监督格局提供了法律依据和保障。但是，当前开展行政违法行为监督工作中，暂时只有政策依据而没有具体的制度规范，工作中难免遇到阻碍，所以完善相关立法、出台相关指导意见十分必要。因行政检察涉及法律法规较多、专业性较强，缺乏具体的实践指导，也会使得工作开展的方向、质量、效果等方面存在一定程度限制。

（四）监督手段刚性不足

实务中，行政检察的主要监督手段是制发检察建议，要求被监督对象在法定回复期内予以整改纠正。如果遇到不配合、不采纳、不整改的问题，除了向其主管部门或者人大等反映情况，尚缺乏其他方式，使检察监督工作处于被动状态。

三、做实行政检察工作的对策建议

随着社会主要矛盾的变化，人民群众对美好生活的向往愈加强烈，包括环境、医疗、交通等各个领域，为保障人民的需求得以实现，检察机关如何正确行使行政检察监督权，需要在实践中不断探索和完善。发扬新时代“枫桥经验”，坚持源头治理与依法治理相结合，在“四大检察”充分协调发展的总体布局中，行政检察承担着推动司法公正和促进依法行政的“一手托两家”，做实行政检察，就是让人民群众感受到实实在在的获得感。最高检紧跟时代步伐，推出了行政检察与民同行系列典型案例，提炼归纳办案规则，指导具体办案，让人民群众在每一件行政检察案例中感受到公平正义就在身边。地方行政检察工作可以从以下几个方面进行完善。

（一）充分发挥一体化办案优势

行政争议案件往往案情复杂、涉案主体较多、历时比较长。在争议化解过程中，检察机关要发挥一体化办案优势，整合条线内部办案资源，构建上下一体、跨区域合作的工作格局，针对不同类型不同领域的案件，由上级院牵头组建新的办案团队，形成履职合力。坚持上下各有侧重，从审查卷宗、询问相关人员、调取证据材料、沟通协调有关部门等方面上下联动、通力配合，增强检察工作的整体效能和综合效果，促进办案规模和质效的提升，共同做好释法说理、息诉服判等工作，依法维护当事人的合法权益。通过多角度、深层次的融合，发挥一体化办案作用，提高办案效率。对于重大疑难复杂案件，采用院领导包案模式，由检察长亲自带头办案，确定化解矛盾方向，制定化解方案，围绕争议焦点，适时调整双方预期，引导当事人打开心结，促进案件的有效化解。

（二）推行以公开听证方式解决行政争议

通过公开听证、公开宣告等方式，邀请人大代表、政协委员、人民监督员等第三方人员全程参与检察监督过程中，搭建沟通桥梁，凝聚各方力量对争议焦点发表意见，纾解当事人的心头难题和抵触情绪，督促行政机关依法履职，提升检察监督的影响力和公众知晓度，将工作做实、做优，促进社会经济的和谐稳定发展。前移矛盾化解端口，如在行政复议阶段，检察机关受邀参与化解争议案件，通过阅卷、实地调查走访，对案件事实、证据与引发矛盾的深层次原因进行梳理总结，找准争议焦点，与司法部门工作人员研究解决方案，通过多方共同努力，促使双方达成调解协议，申请人自愿撤回复议申请,使得“潜在之诉”得到有效化解。此外，要充分用好司法救助机制，明确司法救助是保障民生、健全社会保障体系的重要途径，对通过行政诉讼难以获得有效赔偿、生活确实困难的当事人及其近亲属，可以协同给予适当的司法救助，或者联系相关行政机关给予生活补助，解决生活困难，实现行政检察办案环节“应救尽救”“应救即救”。

（三）探索建立内外联动机制

完善案件线索移送、联合检查、处理结果反馈等机制，实现行政检察监督全过程的有效衔接，注重在刑事、民事、公益诉讼案件中挖掘行政执法的漏洞依法开展行政检察监督工作，加强内部与外部的协作配合，形成共同促进依法行政、建设法治政府的工作合力。要找准行政检察监督与行政执法职能的切入点，紧盯群众关注的环境、医疗、住房、安全等重点领域，加大对行政执法和诉讼活动的监督力度，并探索将检察建议纳入行政机关年度考核评价中，增强检察建议的刚性。在监督中，注意严守检察权与行政权之间的边界，坚持监督与支持并重，尊重行政机关针对案件实际开展行政执法活动的自由裁量权，支持行政机关充分依法履行社会管理、公共服务等职责。

（四）注重行政检察队伍建设

充实行政检察部门的专业人才，以培育匠心精神，加大优秀年轻干部培养力度，锻造专业化办案团队，落实新时代行政检察办案“求极致”的工作要求，用新的司法理念引领行政检察工作开展，用实实在在的业绩赢得群众的理解与支持。要加强对行政检察监督工作的理论研究，促进行政检察监督理论水平和业务能力整体提升。强化行政检察人员业绩考核，将检察人员考核与行政检察业绩考评结合，促进行政检察工作质量效率、队伍素质能力和司法公信力提升，在全面依法治国进程中担负起检察使命，为统筹推进经济社会发展提供有力司法服务和保障。

检察机关要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，始终坚守司法为民的初心和决心，着眼人民群众“急难愁盼”、社会治理难点堵点、执法司法“病灶”，把社会治理环节中最突出、最紧迫的问题放在最重要位置，以“案案见担当”的能动履职，聚焦人民群众关心的热点、重点、难点问题，充分发挥行政检察监督职能，引导推动相关职能部门瞄准短板弱项、定向施策，在每一起民生小案中不断传递“检察为民办实事”的力度与温度，维护人民群众合法权益和社会安定。