行政公益诉讼听证价值辨析和模式优化

● 王 辉 朱 虹 于素懿/文

*江苏省徐州市人民检察院第七检察部主任、四级高级检察官［221006］

** 江苏省徐州市人民检察院第七检察部五级检察官助理［221006］

*** 北京工业大学文法学部法律系学生［100000］

听证在检察办案中的运用日益普遍，行政公益诉讼听证在全部检察听证案件中始终占据较高比重。［1］参见《这份检察改革“答卷”书写了什么》，最高人民检察院微信公众号https://mp.weixin.qq.com/s/zEgQPSxFBCOUWpQ1ukTKwA，最后访问日期：2022 年9 月1 日。但是，“我国的公益诉讼检察并非纯粹的真正意义上的诉讼制度，其制度特点和制度成效恰恰体现在诉前程序非诉讼程序机制的制度设计中。”［2］胡卫列、王菁、裴铭光：《公益诉讼检察在诉源治理中具有独特的制度价值》，《人民检察》2022 年第8 期。因此，行政公益诉讼案件对听证具有更加特殊的价值需求，但当前听证在程序设计及运用中仍然存在一定的问题，需要进一步优化，以更好地实现听证在行政公益诉讼案件中的功能价值。

一、行政公益诉讼对听证的价值需求

从世界范围看，检察机关提起行政公益诉讼是我国独创的制度，与传统诉讼有着较大区别，主要体现在监督对象特殊性、保护对象复杂性、判断标准模糊性、办案过程封闭性等四个方面。基于此，听证应当充分满足行政公益诉讼的个性化需求，借助第三方力量，以实现公益保护效果最大化。

（一）辅助办案功能

行政公益诉讼案件需要把握的核心问题就是公益是否得到有效保护。首先，合法性是判断一个行为是否侵害公益的前提条件，而合法与否需要根据法律规范文件来衡量。仅生态环境一个领域，就涉及山水林田湖草等众多保护对象，包括自然资源、生态环境、农业农村、水利等多个主管部门，相关法律规范数量庞杂、政策性强，有的问题还存在多个部门职能交叉、政策打架的情况，必须借助相关领域的专家学者给出专业判断。其次，在事实判断层面，很多公益损害以及整改方案的切实可行等问题，都需要通过专业技术手段进行检测鉴定，需要具备专业知识的听证员进行评估论证。

（二）增进公益保护功能

在听证的场景下，借助听证员的“第三双眼睛”，对行政行为进行公开审查，能够让行政机关直观感受到社会公众对涉案问题的关切和压力，从而及时采取公益保护措施。从公益诉讼制度的运行实际看，绝大多数案件在诉前通过非诉讼机制得到了解决，行政机关的诉前整改率始终保持在95%以上［3］同前注［2］。，其中不乏听证的推动作用。

（三）协同执法功能

检察机关与行政机关都是公益保护机关，但由于立场和角度的不同，双方难以在每一个案件中达到无缝衔接、密切协作的理想状态。而对行政公益诉讼案件举行听证，通过听证员的介入，以中立第三方的身份进行释法说理、分析论证，可以有效弥合分歧、统一步调，促成各方互相配合、协同履职。

（四）强化监督功能

2013 年出台的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》首次明确规定了听证程序，将其作为案件的审查方式之一［4］《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第57 条：“人民检察院审查民事诉讼监督案件，认为确有必要的，可以组织有关当事人听证。”，主动接受社会监督，协助检察机关客观公正办理案件。因此，检察机关听取听证员意见后作出判断，是规范检察权运行和提高办案质量的重要途径，与检察机关依法独立行使职权并不冲突，反而有利于增强行政公益诉讼的公信力。

二、行政公益诉讼听证实践问题分析

（一）听证主题过于笼统造成评判模糊

《人民检察院公益诉讼办案听证工作指引》第4 条规定的9 种可以听证的具体情形仅指明何种情况下可以进行公开听证［5］《人民检察院公益诉讼办案听证工作指引》第4 条：“公益诉讼案件符合下列情形之一的，可以组织召开听证会：（一）国家利益或者社会公共利益是否受到侵害，或者受到侵害的程度存在争议的；（二）被监督行政机关难以确定或者行政机关是否负有监督管理职责存在争议的；（三）行政机关是否依法全面履职存在争议的；（四）整改方案是否科学合理、切实可行难以判断的；（五）整改工作需要多个行政主体合力解决的；（六）整改效果是否有效维护国家利益和社会公共利益需要评估的；（七）适用法律法规需要进行释法说理的；（八）民事公益诉讼案件调解和解的；（九）属于涉众型、新类型，或者有社会影响的案件，召开听证可以起到“办理一件、警示一片、教育影响社会面”的良好办案效果的；（十）人民检察院认为其他需要召开听证会的情形。”，不能直接搬用，否则会过于空洞和泛化。如，在某居民生活污水直排污染水体案中，主管部门采取建设污水收集管网的措施进行整改，检察机关将社会公共利益是否得到有效保护作为听证主题。但公共利益是一个比较抽象和泛化的概念，理论上没有明确的定义，其外延亦十分宽泛，是否得到有效保护更是缺乏清晰明确的判断标准。所以，把一个不够确定的概念作为听证的主题，让听证员进行评判，其所提出的听证意见只能是泛泛而谈，难以实现听证本来的目的。

（二）听证员选任不规范降低司法办案公信力

首先，在选任主体方面，公开听证的听证员一般由办案单位自行选择，其他听证参加人和之外的其他方没有参与选任听证员的渠道。其次，在选任对象方面，惯常做法是在人大代表、政协委员中具备一定涉案专业知识的人员中进行初步筛选，其他专门机关的专业人员难以进入选任范围。再次，在选任程序方面，一般由办案单位直接与候选人员进行联系确定，事先既没有征求其他听证参加人的意见，确定后亦没有告知听证员名单和申请回避的权利。

（三）听证程序存在疏漏制约价值目标实现

听证是典型的司法活动，实践中一般参照《人民检察院公益诉讼办案听证工作指引》［6］《人民检察院公益诉讼办案听证工作指引》第20 条：“听证会一般按照下列步骤进行：（一）主持人宣布听证开始，宣布听证参加人名单，告知当事人听证权利、义务；（二）承办案件的检察官介绍案件基本情况和需要听证的问题；（三）当事人、其他听证参加人就需要听证的问题分别说明情况；（四）听证员向当事人或其他听证参加人提问；（五）主持人宣布休会，听证员就听证事项进行讨论；（六）主持人宣布复会，根据案件情况，可以由听证员或者听证员代表发表意见；（七）主持人可以根据需要安排当事人发表最后陈述意见；（八）主持人对听证会进行总结。”第二十条规定的8 项步骤进行，但与庭审诉讼相比，还存在三个方面的不足。一是欠缺举证环节。如在对某公司围湖建厂案召开公开听证时，检察机关仅口头陈述案件事实，而不对生态环境破坏、公共利益受损等方面进行举证，不利于听证员做出合理判断。二是检察机关与行政机关没有形成互动质辩，导致问题阐述不深不透，难以让听证员全面掌握案件情况。三是程序设计中仅有听证员对行政机关提问的环节，与听证员应有的中立公正的立场不符。

（四）听证员意见在办案中的作用不够明确

举行听证的主要目的，即为了获取听证员的意见，并以此作为案件处理的参考依据。但从现有规定来看，听证员的意见在办案中的属性地位和具体作用如何，检察机关如何对听证员的意见进行审查、以及采纳与否，行政机关是否有权对听证员的意见提出异议等方面均无明确规定。

三、行政公益诉讼听证的模式优化

（一）精准确定听证主题

听证主题对听证的走向和最终形成的听证意见具有决定性作用，必须结合行政公益诉讼案件的立案要件以及案件的具体情况予以确定。其一，可以根据案件具体情况来提炼听证主题。如上述生活污水直排案例中的听证主体即可确定为整改后的水质是否符合国家规定的标准。其二，一个案件的听证主题并非只能有一个。仍以上述案件为例说明，听证主题可以根据具体案情和逻辑层次分解为三个方面：一是整改后的水质是否符合国家标准；二是如果仍不符合标准，主管部门的履职行为是否达到“依法充分”的要求；三是如果履职行为不符合要求，主管部门还应采取哪些整改措施。通过层层递进的主题确定方式，可以更加深入充分地查明行政机关履职及公益保护情况，有利于检察机关作出科学合理的判断。其三，类似民事行政诉讼中争议焦点的确定时一般会征询原被告双方的意见，在明确行政公益诉讼听证主题时，也应充分听取行政机关和听证员的意见。

（二）科学合理设置听证程序

其一，可以增设举证质证程序。听证需要查明的问题应当依据客观证据作出相应判断，需要通过查看现场或提供检测数据进行证明，也需要相关单位发表各自意见，并视情由检察机关和行政机关进行互动讨论。其二，可以探索建立听证复议制度。听证制度吸纳外部监督的目的就在于制约检察机关的实质处断权，而行政机关异议权的保障救济则是完善外部监督、推动公开听证规范化运行的有力保障。对此，可以借鉴行政复议制度，如行政机关对经由公开听证作出的检察处理决定不服，赋予其向上级检察机关申请复议的权利。

（三）客观公正选任听证员

其一，要突出听证员的专业性。在选任听证员时，应当以是否具备相关专业知识为前提条件，尽可能地选择行政执法专业人员、第三方专业机构或专家学者担任听证员。其二，要规范听证员的选任程序。可以参照人民监督员、人民陪审员的选任规则，由人大常委会或司法行政机关等第三方机构，根据具体案件的需要，来选择确定听证员，确保其与案件没有利害关系。其三，建议由听证员担任听证主持人。目前，听证一般由承办案件的检察官或者办案组的主办检察官主持，［7］《人民检察院公益诉讼办案听证工作指引》第12 条第1 款：“听证会一般由承办案件的检察官或者办案组的主办检察官主持。”检察官由于亲身经历了办案活动，可能存在先入为主的情况，不利于作出客观公正的处理。因此，对于案件争议或者社会影响较大的案件，可以由听证员以中立第三方的身份主持，通过外部力量的参与，规范听证运行，保障听证客观公正。

（四）明确听证员意见的法律效力和采用规则

其一，要明确听证员意见的性质和效力。根据民事诉讼法司法解释的有关规定，笔者建议，可以把听证员的意见视为有专门知识的人发表的意见，从而作为证据的一种，既可以供检察机关在诉前程序中用于参考，也可以在随后可能出现的诉讼中作为证据提交法庭。其二，对听证员的意见采纳与否，应当作出必要限制。检察机关如果根据听证员意见作出处理决定，应当向行政机关释明采纳的理由，并在法律文书中载明，以体现决定过程和结论的客观公正。如果不采纳听证员的意见，应当有其他相反证据充分证明听证员的意见不成立，而不能仅由检察官自由裁量，必要时可以再行组织相关人员进行充分论证。