检察机关落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的若干思考

● 杨世林/文

* 内蒙古自治区鄂尔多斯市人民检察院党组书记、检察长、一级高级检察官［017200］

2021 年4 月，中央全面依法治国委员会将贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策列入年度工作要点。这项刑事司法政策是党中央与时俱进作出的推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略安排。本文以内蒙古自治区鄂尔多斯市检察机关2019 年以来少捕慎诉慎押刑事司法政策落实情况［1］文中办案数据来自全国检察业务应用系统统计子系统、AJ2013 检察统计系统。为样本进行实证分析，提出完善司法实践的意见建议。

一、鄂尔多斯市检察机关贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的实践探索

（一）贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策呈现的实践特点

检察机关全面落实少捕慎诉慎押刑事司法政策有着深刻的时代背景和实践基础。改革开放特别是近10年来，社会长期稳定，刑事犯罪的发案态势与比例结构都发生重大变化，直接侵害人身权利的严重暴力犯罪比例大幅下降，非暴力或过失犯罪等轻罪比例不断上升。通过大数据技术的普及应用，公安司法机关对未羁押的犯罪嫌疑人、被告人的监控能力大大提升，过去只有“关起来”才能“管起来”的犯罪嫌疑人，采取取保候审等非羁押强制措施也可保证到案［2］参见苗生明 ：《解读“少捕慎诉慎押”刑事司法政策》，《人民检察》2021 年第 15 期。。在这样的背景下，鄂尔多斯市检察机关贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策呈现出四个鲜明特点。

1.少捕慎诉慎押适用力度不断加大。近年来，随着少捕慎诉慎押刑事司法政策理念引领及认罪认罚从宽、逮捕社会危险性实质审查、羁押必要性审查等机制全面实施，诉前羁押率、不捕率、不诉率呈现出“一降两升”的明显态势。2019 年至2021 年，全市诉前羁押率年均下降6.65个百分点，不捕率年均增长5.21个百分点，不起诉率年均增长5.54 个百分点，情节轻微不起诉占不起诉总人数的63.21%。检察机关积极适应庭审实质化对指控犯罪的更高要求，全面强化逮捕起诉的证据审查，因证据不足不捕不诉的人数每年均有一定幅度上升。

2.不捕不诉案件涉及罪名集中且较为稳定。在不捕案件中，盗窃罪、诈骗罪、寻衅滋事罪不捕人数占不捕总人数的三分之一。在情节轻微不起诉案件中，危险驾驶罪、盗窃罪、非法占用农用地罪的不诉人数占全部不诉人数的二分之一。非暴力犯罪以及危险驾驶等过失犯罪占据不捕不诉罪名的主流，且每年数量排名前5 位的罪名基本稳定，说明检察机关对不捕不诉案件的类型掌握基本稳定，对于轻微刑事案件坚决贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策，对危害国家安全、涉黑涉恶、严重暴力犯罪、涉众经济犯罪等重罪案件及量刑虽轻，但社会影响恶劣、拒不认罪的案件则应捕即捕、严格依法追诉，始终保持高压态势。

3.检察机关适用少捕慎诉慎押刑事司法政策的重点突出。少捕慎诉慎押刑事司法政策的适用范围主要是以下三类案件：一是罪行较轻的被告人认罪认罚案件。如可能判处三年有期徒刑以下刑罚且为过失犯罪，共同犯罪中的从犯、胁从犯等主观恶性较小的案件。因民间纠纷、邻里矛盾引起的当事人已达成和解的轻伤害、侵财案件。二是涉营商环境犯罪案件，特别是涉及企业的法人、负责人、专业技术骨干等主体的犯罪案件。三是犯罪主体为未成年人、在校学生、75 周岁以上老年人的案件。

4.公检法三机关统一司法尺度、形成协作合力。贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策是贯通刑事诉讼全流程的系统工程，需政法机关共同落实。公安机关在侦查环节就对一些轻罪案件适用取保候审，从源头上降低了诉前羁押率。检察机关发挥主导作用，采取提前介入引导侦查、联席会议、定期向公安机关通报办案质量等措施，将审判证据标准及时传导到侦查机关，引导侦查机关转变执法理念、强化证据意识，同时增强法律文书的说理性，公安机关对不批捕、不起诉决定复议率有所下降。取保候审的犯罪嫌疑人由检察机关提起公诉、法院审理后判实刑的占到审结案件总数的六分之一，强制措施逐步回归保证诉讼顺利进行的功能定位。

（二）贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策的实践探索

鄂尔多斯市检察机关积极适应刑事犯罪结构的重大变化，主动转变司法理念和办案方式，坚持把落实少捕慎诉慎押刑事司法政策与化解矛盾纠纷、预防犯罪、维护稳定、促进社会和谐有机结合，开展了一系列实践探索。

1.建立配套工作机制促进理念转变。一是紧紧围绕案件质量评价指标，针对不捕率、不诉率、诉前羁押率、不捕不诉复议复核改变率和捕后不诉、无罪判决率等指标定期分析研判，持续传导谦抑审慎文明，落实少捕慎诉慎押刑事司法政策。二是科学调整检察人员考核体系，量化标准评价不捕不诉案件。三是营造相对宽松的办案环境，如制定《全市检察机关落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的意见》，为不捕不诉案件提供规范化流程指引，精简不捕不诉案件汇报和接受检查次数，减少办案顾虑。

2.通过办案促进诉源治理。特别是对于因恋爱婚姻、家庭邻里不和等民间纠纷引发的轻罪案件，在适用强制措施、审查起诉时更加慎重，充分考虑事理人情，通过释法说理、公开听证、司法救助等举措积极化解矛盾，促成当事人双方先行和解。对达成和解的当事人一般不捕不诉。与其他部门联动共同开展人民调解，以调解促刑事和解。针对醉驾案件数量居高不下的司法实际，一方面深入分析发案原因提出完善社会治理的意见建议；另一方面，根据上级规范性文件主导适度放宽对醉驾案件不起诉、建议免予刑事处罚、适用缓刑的条件。

3.依法审慎办理涉营商环境案件。出台护商暖企十项机制，严格执行涉民营企业案件执法司法标准，审慎界定企业违规与个人犯罪、经济纠纷与经济犯罪的法律政策界限。进行繁简分流，对轻微刑事案件简案快办、依法“能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的提出适用缓刑建议”。全面推开涉案企业合规改革，建立第三方监督评估机制管理委员会对涉案企业合规承诺整改进行监督评估。遵循依法“能用尽用”原则办理涉案企业合规案件，真正把“打击保护并重”落到实处，体现当严则严、当宽则宽。

4.强化涉罪未成年人特殊司法保护。对于主观恶性较小、积极悔罪且社会危害性小、犯罪情节轻微的未成年人，尽可能适用不捕不诉或附条件不起诉。针对侵害未成年人犯罪“熟人作案隐蔽性强、发现难发现晚”等问题，推动性侵违法犯罪入职查询、侵害未成年人案件强制报告等机制落地见效。检察官担任学校法治副校长实现全覆盖，建成未成年人法治体验中心，持续完善社会力量参与未成年人司法保护的综合体系。

5.做好少捕慎诉慎押的“后半篇文章”。一是被不起诉人需给予行政处罚、处分的，检察机关发出检察意见，督促相关行政主管机关执行到位，有效预防犯罪。如针对危险驾驶行为制发吊销驾照、强化交通法规学习的检察意见。二是总结类案问题制发检察建议积极参与社会治理。如总结全市非法狩猎办案情况，在充分调研的基础上向有关单位提出科学调整禁猎期、禁猎区规定，积极推动野生动物致害经济补偿的检察建议。三是建立生态修复补偿金制度。将恢复性司法理念引入生态环境保护实践，依法作出从宽处理的同时，督促当事人履行恢复生态的法定义务；制定《生态损害赔偿金保证金管理办法》，当事人缴纳保证金，用于有关单位恢复植被；协调有关单位划定检察公益林，用于案件当事人和单位履行补植复绿义务。四是在醉驾型危险驾驶案件中引入公益服务机制。对拟相对不起诉的危险驾驶罪行为人，根据犯罪情节、认罪认罚态度、社会危险性等因素，确定行为人到社区参加一定时长的公益服务并对其服务效果进行考察评估，检察机关把考察评估结果作为是否提起公诉的重要参考依据，“相对不起诉+社区公益服务评价机制”，既检验认罪认罚的真实性自愿性，又对广大群众开展了直观法治教育。

二、深入贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策存在的问题

近年来，检察机关积极贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策取得一定成效，但实践中也存在一些亟待解决和探索推进的问题。

（一）司法理念的传导还不够到位

主要表现在重打击轻保护、重实体轻程序、以捕促侦的传统观念仍然存在。逮捕强制措施在故意伤害、交通肇事等特定类型案件中扮演着促成赔偿和解的重要角色。关键言辞证据缺席的情况下，侦查人员会沟通承办人，希望通过逮捕强制措施突破犯罪嫌疑人心理防线获得如实供述。一些矛盾纠纷未化解的轻罪案件，为避免引起被害人上访申诉或舆情风险，承办人往往倾向于提起公诉。不起诉案件是各类评查监督的重点，承办人出于趋利避害的考虑容易出现“构罪即诉，一诉了之”的情况。

（二）适用非羁押措施的配套机制不完善

一是刑事诉讼法虽然对逮捕的社会危险性列举了五种情形但仍难以适应纷繁复杂的社会现实，一线办案人员反映逮捕社会危险性判断标准不够明确细化，可操作性有待增强。二是取保候审适用标准较为笼统、适用监视居住司法成本过高等因素制约了非羁押措施的适用。对于构罪的犯罪嫌疑人，有的承办人担心不批捕可能影响侦查取证或造成当事人无法到案，为求稳妥还是倾向于批准逮捕。三是涉罪外来人员的非羁押强制措施适用也是司法实践中的难点，取保候审的外地犯罪嫌疑人诉讼期间在逃的情况时有发生并呈明显上升趋势，这与取保候审保证方式约束力差、违反取保候审规定惩戒力度不足、在逃后追逃不力都有一定关系，因此涉罪外来人员非羁押强制措施适用率远低于本地人员， “一押到底”的情况较为普遍，检察机关仅在审查起诉阶段有权直接决定释放或者变更强制措施，通过羁押必要性审查变更强制措施的案件也为数不多。

（三）公检证据标准不一致

侦查机关为了打击犯罪、促进侦查，对逮捕起诉条件从宽把握。检察机关立足于指控犯罪、证明犯罪，对逮捕起诉条件从严把握。二者之间缺乏有效的沟通联结是证据标准不一致的重要原因。审查逮捕工作中，对社会危险性、逮捕必要性、羁押必要性的证据标准缺乏深入研究。如报捕时，在承办人面前呈现的证据往往是围绕涉案人员是否构成犯罪，很少见到专门用于证明是否具有社会危险性的证据。在共同犯罪案件中，侦查人员往往“打包”报捕起诉，经过承办检察官对涉案人员在犯罪链条中的地位作用及认罪悔罪、退赃退赔等情况进行分流再做出不同处理，目前做不到区分不同罪名，细化案件证据标准、取证要求，因此界定个案“证据不足”“犯罪情节轻微”产生意见分歧在所难免。

（四）认识误区依然存在

由于过去重打击司法惯性的影响和普法工作的深度广度不够，社会公众对不批准逮捕、不起诉决定还存在一定误解。有些群众往往把捕与不捕、诉与不诉等同于有罪无罪，认为不捕不诉就是 “坏人逍遥法外”，特别是有些犯罪嫌疑人被不起诉后言行失当，致使受害人一方受到情感伤害、舆论压力，引发受害人或家属申诉信访甚至发酵为负面舆情，给案件办理和检察机关形象都造成一定负面影响。

三、深化落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的具体路径

为最大限度减少社会对立面，促进社会内生稳定，深化落实少捕慎诉慎押刑事司法政策应从以下几个方面着手。

（一）持续转变司法理念

坚持打击犯罪与保障人权并重，坚持惩治犯罪与减少社会对抗并重，坚持无罪推定与宽严相济并重。注重观念纠偏的同时，检察机关也要从办案风险防控、正确界定司法责任、科学设定考核等方面为承办人松绑，既要鼓励在办案中依法、充分、准确适用少捕慎诉慎押，也要避免为追求不捕率、不诉率一味从宽，确保案件经得起历史和法律的检验。

（二）完善配套工作机制

一是加快“非羁码”或电子手环的推广应用，对取保候审人员、办案人员同步安装“非羁码”app 或佩戴电子手环，利用外出提醒、违规预警等功能，对取保候审人员实时监管，通过运用科技手段监管有望减少对外来人员的逮捕羁押，从而有效降低诉前羁押率。［3］参见谢添、李洋：《刑事诉讼非羁押人员数字监控的实践与探索 ——以浙江省杭州市西湖区“非羁码”使用为视角》，《中国检察官》2021 年第7 期。二是探索建立“赔偿保证金预存制度”，对于轻伤害案件、交通肇事案件所遇到的少数被害人“漫天要价”及缠访闹访等严重影响审查逮捕、审查起诉工作的情况，引导犯罪嫌疑人缴存适当的赔偿保证金视为认罪认罚真实意愿的表示，不影响对其适用相对从宽的处理决定。

（三）建立规范统一的证据标准体系

少捕慎诉慎押贯穿于刑事诉讼全过程，有赖于公检法司分工协作、一体推进。需进一步明确逮捕的社会危险性评估细则，细化侦查取证要求和案件证据标准，探索建立操作性强、客观明确的统一证据标准体系。［4］参见万毅：《解读逮捕制度三个关键词 — “社会危险性”“逮捕必要性” 与 “羁押必要性”》，《中国刑事法杂志》2021年第4 期。定期就“情节轻微不起诉”的认定标准与公安、法院进行会商，规范“情节轻微”的审查判断标准，就部分常见罪名的相对不起诉的必要条件和酌定考虑因素进行细化制作清单予以公开，不断增强不捕不诉的可操作性。

（四）认真做好“后半篇文章”

不捕不诉不代表“一放了之”，更不代表行为人的违法犯罪行为无需付出代价。检察机关积极延伸办案效果，帮助各方解决案件中反映出的社会问题。一是将释法说理、化解矛盾纠纷贯彻始终。积极融合认罪认罚从宽制度、涉案企业合规改革、检察公开听证、刑事和解、司法救助等政策机制，多元机制相互作用化解矛盾纠纷。二是在办案中运用检察建议等多种方式发挥社会治理作用，填补相对不起诉与行政处罚之间的真空地带，从根本上预防减少犯罪；对具体行为人也不能 “不诉了之”，可推广轻微刑事案件社会公益服务评价机制，对犯罪嫌疑人作出相对不起诉前，根据罪名、情节设定一定时长的社会公益服务，社区对服务情况进行评价、检察官对服务情况进行考察回访，根据犯罪嫌疑人表现做出是否起诉的决定。三是注重面向群众的法治宣传，普及“不捕不诉不代表违法犯罪不用付出代价，情节轻微不起诉不是放纵犯罪”的理念，通过综合施策，真正发挥出少捕慎诉慎押刑事司法政策在深化诉源治理、减少社会对立、促进社会稳定中的积极作用。