政府投资建设项目存在的控制缺陷及对策建议

马靖

近年来政府投资审计工作不断加强，有效提高了政府投资建设项目的管理水平，避免了财政资金的损失浪费，但从审计的情况看，政府投资建设项目管理还存在许多问题，应引起重视。

笔者通过这些年来对管辖范围政府投资建设项目竣工决算进行审计发现，清单工程量不清，掉项、漏项、重复计项，清单描述不正确，合同条款存在歧义，综合组价不合理，定额套项错误，擅自签订补充协议，重复签证、虚假签证等问题在一些项目中都有不同程度地存在。究其原因，笔者认为主要还是相关环节存在控制缺陷所致。

一、招投标环节存在控制缺陷

主要表现在以下两个方面：

1.一些建设项目在没有可靠的地质勘探资料、没有施工设计图纸或设计图纸较粗糙的情况下进行招投标，从而出现工程量清单的分部分项工程量不准和掉项、漏项的问题，以至于在项目建设过程中出现“两多”的问题，即合同外增加项目的现场签证多，设计变更多。审计发现，有的项目几乎变更到全部改变了原设计方案。概算超估算，预算超概算，决算超预算的问题十分严重，招投标最终只是流于形式！

2.有的项目只就主体工程进行招投标，附属工程不进行招投标，在施工过程中，由建设单位（项目业主）与施工企业签订补充协议，从而扩大了施工企业与建设单位（项目业主）讨价还价的空间，同时也容易产生建设单位与施式企业恶意串通损害政府利益的问题。

由于这一环节的工作存在控制缺陷，致使政府投资建设项目的招投标几乎流于形式。

二、建设单位（业主）的管理存在控制缺陷

主要表现在以下三个方面：

1.签订合同存在不规范，不严格的问题。如：固定价格合同不固定，包干合同包而不死，违背经招标签订的合同的实质内容再行订立协议，使政府控制价（政府为避免出现“围标”“抬标”“串标”问题，按照合理低价原则编制的投资概算作为投标单位报价的最高限价）控制不住。如我们审计某建设项目发现，2002年9月19日经过招投标签订为“总价包干合同”，同年11月18日项目业主又擅自与施工企业签订协议，将“总价包干”改为“据实结算”，为承包商低价中标高价结算大开绿灯。

2.现场签证存在重复、虚假问题。从笔者审计掌握的情况来看，所有建设项目基本上都不同程度地存在重复签证问题，个别项目还存在虚假签证的问题。特别是涉及到隐蔽工程方面的重复签证、“补充签证”（实际为虚假签证），甚至无签证的问题尤其突出。

3.违法进行“二次招标”。如笔者审计过的某项目，其综合楼（建安和装饰）、进场道路和厂区道路工程由某建工（集团）有限公司某分公司中标，中标价格为1086000.00元（其中：综合楼装饰工程中标价140000.00元），在施工过程中，该项目业主对综合楼内部装饰项目又自行进行了“二次招标”，某房地产有限公司中标，其“二次招标”造价为245400元，仅此一举增加工程造价105000多元。而最终结算价则高达493446.42元，超出原招标价353446.42元。

三、对中介机构的管理存在控制缺陷

审计发现，个别中介机构一方面既给招标单位编制标书，同时又给所有投标单位编制标书（包括工程量清单和施工合同等），给“围标”行为大开方便之门。另一方面，有意掉项、漏项或少计算工程量。这样做的目的，一是为了满足建设单位的要求。即：达到建设单位控制投资概算，规避招投标的目的；二是为了满足施工企业的需要。既然标书和施工合同都由一家中价机构编制，施工企业就必然与其串通，中介机构为了其自身既得利益，则按照施工企业的意图，以所谓“不平衡报价”策略，将报价高的项目在工程量清单中少计算或有意掉、漏项，以造成施工过程中出现大量合同外增加项目和工程量，这些项目必然按投标报价计算，其结果是施工企业多得了工程款。同时，合同条款又对合同外增加项目和工程量的结算价格约定为按定额计算或不予明确，这样，就给施工企业留下了足够的高价结算空间。

四、解决办法与对策建议

针对上述问题，笔者提出以下对策建议：

1.进一步加强招投标环节的控制与管理

（1）必须进一步加大《招标投标法》的执行力度，不断规范和加强招标投标工作，将《招标投标法》真正落到实处。

（2）必须进一步加大对招投标环节的监督力度，防止或避免出现不规范，不合法的问题。

（3）必须进一步加大跟踪监督力度。任何建设项目，不能只是经过了招投标这个形式和环节就了事，相关职能部门还必须进行跟踪监督，通过跟踪监督，发现、纠正和查处违反《招标投标法》的问题。

（4）必须对投标单位的“合理低价”“不平衡报价”予以准确把握，避免投标单位以低于成本价恶意竞标，给工程质量带来隐患，同时应杜绝为低价中标高价结算埋下伏笔的问题。

2.进一步加强对中介机构的控制与管理

相关职能部门要督促造价咨询、招标代理、工程监理等中介机构进一步增强责任感和使命感，严格恪守职业道德，不断提升社会公信力。对违背职业操守，给不法承包商进行“围标”“串标”大开方便之门的中介机构，有关职能部门应依法进行严厉查处和打击。

3.进一步加强工程施工阶段的内部控制与管理

在施工阶段除了加强合同管理、工程结算管理外，重点是建设单位必须加强工程施工现场管理。

（1）建设单位要加强对现场施工管理人员素质及道德教育，使之养成公道正派，忠于职守，实事求是的良好作风，积极协助、配合并督促监理工程师做好工程质量、工期和安全方面的监督。

（2）严禁建设单位擅自通过设计变更扩大建设规模，提高设计标准，增加建设内容。除非不变更会影响项目功能的正常发挥，或使项目无法继续进行下去，一般情况下不得允许设计变更。凡必须发生设计变更的，对于涉及到费用增减的设计变更，必须按照程序要求经设计单位代表、业主方现场代表、总监理工程师共同签字并报政府及财政部门审查批准方为有效。另外，在较大额度隐蔽工程的施工过程中，建设单位应当约请审计部门安排审计人员到现场。

（3）严格现场签证管理。要做到“随做随签”，还应该做到：① 签证必须达到量化要求，工程签证单上的每一个字、每一个字母都必须清晰，避免因字迹错误而导致套错定额子目；② 签证内容必须与实际相符；③ 签证的内容不能超过应签证的范围。

总之，建设项目的控制与管理是一个动态的过程。因此，对建设项目的控制与管理始终应贯穿于项目建设的全过程。在项目建设的各个阶段，相关部门要在政府的统一领导下，全力配合，摒弃部门利益，共同组织，形成合力，在抓规范的同时，综合运用法律、经济、行政和舆论等多种手段，把处理事与处理人结合起来、行政处罚与刑事惩罚结合起来、内部通报与公开曝光结合起来，坚决打击和惩治违法乱纪行为，把严肃财经纪律的要求落到实处，促进规范建设市场，有效控制工程造价，减少或避免建设资金的流失，提高投资效益。