向香港大型填海项目出口海砂的实践与分析

朱再召

（中交广州航道局有限公司，广东 广州 510290）

0 引言

中国香港地区地少人多，土地资源稀缺，填海造地是重要的土地供应来源，香港过往的填海土地约7000 hm2，占香港地区已发展土地面积的25%，容纳了约27%人口和70%商业活动。香港历来的填海工程主要采用海砂进行回填施工，海砂具有含泥量低、粒径均匀、密实效果良好等特点，是理想的填海材料[1]。近年来，香港地区陆续推出多个大型填海工程，国内和国际海砂出口政策趋于收紧，对工程建设的不可控性影响加大。承建商在项目前期策划时应充分考虑相关政策调整和变化对项目建设带来的影响，在海砂可获得性和数量逐渐压缩的环境下，承包商应拓宽多种填海材料的来源。文中的香港某大型填海工程填海面积超过600 hm2，回填砂量巨大，面对填海工程量大、工期紧张的特点，该工程承包商采用承包工程贸易方式出口海砂，解决了海砂供应量不足和供应效率低的问题，满足了工程进度需要，为国内工程企业在港澳地区实施类似大型填海工程提供了借鉴。

1 天然砂出口政策的变化趋势

天然砂是指从自然界开采的砂系，来源包括海滨砂、湖砂、河砂、海砂及山砂等。天然砂是经过风雨或水流冲刷滚磨岩石或卵石后，所形成的颗粒核心体，强度较高，很密实，物理与化学性质较稳定。特别是海砂，是价廉质优的填海、建筑材料和工业原料[2]。上世纪90年代，香港迪士尼填海工程和香港赤鱲角机场填海工程均采用了海砂进行回填施工，当时中国内地海砂出口政策相对宽松，中国内地海砂的大量出口保障了工程的顺利建成。

本世纪初，随着国内和国际需求旺盛，我国海砂国内需求量和出口量呈逐年增加之势。海砂属于不可再生资源，其在国民经济发展中的重要性日趋凸显。同时，海砂出口量的迅速增加和无序开采不仅影响海砂资源的可持续利用，也对海洋资源和环境造成巨大压力和破坏。为了保障国内海砂资源的可持续利用，国家对海砂开采和出口的监管措施趋于收紧。商务部、海关总署在2006年3月13日首次发布了禁止出口天然砂公告。但因考虑到港澳地区建筑业者的实际需要，希望为香港相关企业赢得充分时间建立新经营渠道而推迟公告施行。2006年12月商务部和海关总署再次发布第87 号公告，从2007年3月1日起恢复禁止天然砂出口管理措施，对港澳台地区出口天然砂则在内地天然砂资源许可的情况下，实行出口许可证管理制度，出口港澳地区天然砂不得转口至其他国家或地区[3]。商务部每年批准的港澳地区天然砂出口配额约260 万t（约合160 万m3），以一般贸易方式出口，出口的天然砂多为天然河砂，主要用于建筑施工。由于一般贸易方式允许的天然砂出口数量有限，仅可以满足香港部分建筑用砂，无法满足大型填海工程需要，承包商解决该难题的正确途径是采用承包工程贸易出口方式出口海砂[4]，突破一般贸易出口方式对天然砂出口额度的限制。

2 承包工程贸易方式出口海砂的主要特点

由于一般贸易形式出口天然砂的数量无法满足该大型填海工程的施工需要，惟有立足于改变出口贸易方式，实施专项出口许可，才可扩大海砂出口额度，满足施工需要。根据商务部与香港发展局达成的《内地与香港天然砂贸易合作机制2012》[5]，该机制新增重大工程项目海砂用砂指标，将海砂与河砂出口分项单列，这为实现承包工程贸易方式出口海砂提供了政策依据。

承包商经向商务部申请，以承包工程贸易方式实现了对工程项目的海砂专项出口供应。与一般贸易相比，承包工程贸易方式出口海砂具有“定项目、定砂源、定量、定时”的特点：

1） 定项目。海砂须专项供应至承包商承建的工程项目，不得挪作他用。承建项目须是国家重点建设项目，或是未列入国家重点建设项目，但对国民经济和社会发展有重大影响的，经香港特区政府上报国务院同意后被视同为国家重点建设项目的工程项目。

2） 定砂源。申请海砂出口配额时，承包商须有专项配套的砂源。砂源须具有合法的采矿权和海域使用权。

3） 定量。商务部根据项目建设每年用砂需求量和砂源采矿证允许的年度开采量批复年度的出口额度，每年海砂出口额度不得超过砂源采矿证允许的年度开采砂量，各年度海砂出口总量之和不得超过砂源采矿证允许的总开采砂量。

4） 定时。承包工程贸易方式出口海砂是一项目一申请，海砂出口时间以项目建设时间为周期，项目建设结束后，相应的海砂出口资质和配额便终止。

在承包工程贸易方式下，香港某大型填海工程已申请到相应的海砂出口配额，实现了大规模出口海砂，使得海砂成为该填海工程主要的填海材料之一，保证了填海施工的顺利进行。

3 承包工程贸易方式出口海砂的操作难点和解决途径

3.1 海砂采矿权和海域使用权的出让存在不衔接的问题

按照相关法规要求，承包商申请以承包工程贸易方式出口海砂时，专项配套的砂源须持有有效的采矿证和海域使用权证。2018年国务院机构进行改革前，采矿权和海域使用权分别由国土资源部和国家海洋局审批出让，没有实行“两权合一”审批出让，两权出让存在着不衔接的问题。在实践中，海砂砂源持有有效的海域使用权证，但因需要办理采矿证，采矿证办理周期长，待采矿证办理完毕后，海域使用权证书即将失效或已经失效，海砂砂源无法同时持有有效的采矿证和海域使用权证，进而影响向商务部申请海砂出口额度，难以在短时间内实现海砂的出口。

2018年国务院机构进行改革，组建自然资源部，不再保留国土资源部和国家海洋局，自然资源部作为国务院组成部门，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记[6]。承包商利用国家改革政策释放的红利，积极向自然资源部申请海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招标挂牌出让，在自然资源部的大力支持下，精简、优化海砂采矿权和海域使用权出让环节和办事流程，该填海工程专项配套砂源采用了“两权合一”招标挂牌出让，使得海砂砂源可以同时获批有效的采矿证和海域使用权证，有效地解决了海砂采矿权和海域使用权出让存在不衔接的问题，为顺利实现以承包工程贸易方式出口海砂奠定了基础。

3.2 海砂出口申报的关区限制

根据商务部海关总署公告2019年第66 号《公布出口许可证管理货物目录（2020年）》规定：天然砂（对台港澳地区）的出口通关口岸限定于企业所在省（自治区、直辖市）的海关。以一般贸易方式对港澳地区出口天然砂的企业均为广东省注册企业，均可在广东省的海关关区对天然砂进行申报出口。承包工程贸易方式出口海砂是由工程承包商向海关申请办理海砂出口手续，按照商务部、海关总署的上述公告，承包商的海砂出口企业注册地为北京，须在北京的海关申报海砂出口。该填海工程配套砂源位于华南某省区，如果运砂船在砂源地装载海砂后再航行至北京进行清关和查验，既不现实也不具有可行性。该政策实施后，承包商原有在广东省的海关报关运砂船无法正常清关出境，运砂船积压在报关口岸，一度影响项目的施工进度。

近年来，海关总署在全国推行通关一体化改革，货物通关时，企业面对的不是具体的某个海关，而是中国海关这个整体，同一企业在不同海关享受到的是统一通关便利待遇[7]。在此基础上，承包商灵活运用全国通关一体化的政策，向海关总署申请，通过“一次申报、分步处置”，在北京关区和广东关区分别进行申报和查验。第一步，承包商向北京关区申报货物出口，由北京关区具体负责审核单证；第二步，广东关区在现场实施查验，海砂经查验符合放行条件后予以放行；第三步，北京关区在海砂放行后对报关单、税收征管要素实施审核，实施放行后的验估、稽核等工作。通过北京关区和广东关区分别执行审核申报和现场查验放行的职能，实现了异地申报和查验放行的通关模式，有效消除了海砂无法在广东省口岸清关出境对工程项目建设的影响，保障了海砂的持续供应。

3.3 海砂出口实行跨部门监管，监管流程严格且手续繁多

海砂是国家管制出口物资，监管工作跨越中国内地和香港的多个监管部门。监控出口香港的海砂的流向和最终用途，避免海砂转运至非香港的其他国家和地区，是海砂出口监控的重点。珠三角地区经济发达，进出口贸易量大，出入境船舶多。按照一般贸易出口方式，每条运砂船需要在锚地停泊等待检验，停泊检验占用大量的时间，降低了海砂供应效率，增加了大量额外成本。因此，优化和简化监管流程，缩短办理出境手续时间，对提高运砂船的转运效率和项目经济效益至关重要。

1） 承包商对皮带运砂船按照“三固定”原则（固定船舶、固定船员、固定航线）向海关、边防、海事等监管部门进行备案，减少抽检频次，降低停泊等待查验时间，为提高海砂供应效率创造有利条件。

2） 主动对中国内地海关的海砂出口数据与香港监管部门土木工程拓展署的收砂监管数据进行校核对碰，确保海砂出口数量与香港收砂数量的相等，在监管单证上实现监管的闭合。

3.4 解决途径及建议

在项目投标阶段和实施过程中，通过与政府相关主管部门和合作单位的充分沟通，对比一般贸易方式出口天然砂，对以承包工程贸易方式向香港大型填海工程出口海砂，具体建议如下：

1） 全面系统的看待和推进海砂出口的每项工作，不可偏废其一。

以承包工程贸易方式出口海砂涉及砂源、开采、运输、出口配额申请、清关、外汇核销等多项工作，是一个系统工程，任何一项工作出现问题都会影响海砂的供应，进而影响到项目的施工进展。因此在工程项目策划和实施时，需要树立整体的思维，综合考虑海砂出口涉及的各项工作，合理规划和制定工作计划，按照计划有效落实各项工作。

2） 积极灵活运用国家改革政策，将其转化为项目建设的有利条件。

在海砂出口过程中，涉及自然资源部、商务部、海关、国家出入境管理局和香港土木工程拓展署等多个政府监管部门，多样和多变的监管政策会对海砂出口产生相应的影响。因此，承包商对国家宏观或具体政策要有较高的敏感度，灵活运用新政策，将新政策转化为项目建设的有利条件[8]。

4 结语

文章以香港某大型填海工程为例，针对一般贸易形式下天然砂出口额度有限情况，引入承包工程贸易方式出口海砂，积极利用改革政策释放的红利，克服了海砂采矿权和海域使用权出让存在不衔接、海砂出口申报的关区限制、监管流程严格和手续繁多等问题，实现了海砂规模化、可持续、高效率供应，满足了项目施工用砂需要，同时优化了项目填海材料组成结构，减少了对其他远端填海材料的依赖和需求，保障了项目施工进度，进而达到降本增效。通过海砂出口的实践，承建商在参建相关国际工程建设时，要真正领会国家改革政策的意图，要准确识变、科学应变、主动求变，通过进一步分析和加工，主动积极探索解决问题的办法，才能释放改革政策红利，解决工程建设的实际需要。