无缝隙视角下海事机构网上行政审批“全程网办”改革研究

许正路，王 洁（扬州市交通运输综合行政执法支队，江苏 扬州 225009）

“互联网+政务服务”是顺应时代发展和人民需求的创新举措，更是社会进步而倒逼政府进行的自我革命。如何让网上行政审批像“网购”一样便捷是摆在各级政府面前的一道时代考题。随着政府改革逐渐深入、互联网技术的飞速发展，海事系统的网上行政审批工作也出现突飞猛进的发展，实现行政审批“全程网办”将有助于破除目前海事行政审批存在的组织分割、数据壁垒、流程不畅等诸多问题，可为进一步推动网上行政审批工作提供行动指南，对构建无缝隙的政府部门提供操作性参考。

一、有关概念

（一）全程网办。群众和机关工作人员通过融合使用各类网络平台，完成审批事项的全过程网上流转。包括两个层面的含义：第一个层面就是办事的主体，它包括行政相对人和行政机关工作人员；第二个层面就是“网络”的类型，不仅包括政务服务网以及移动终端，还包括各类海事业务专网，通过网络的融合使用来实现“全程网办”。

（二）无缝隙政府理论。拉塞尔·M·林登提出了“无缝隙组织”这一概念性理论，它是行政管理的重要理论。无缝隙政府理论为研究提供了核心价值，它强调顾客导向、竞争导向、结果导向，这也正是网上行政审批所追求的价值理念；无缝隙政府理论为问题分析提供了框架，运用无缝隙政府理论七个维度的管理工具，通过对扬州地方海事网上行政审批与无缝隙的网上行政审批进行对比，归纳、分析存在的主要问题以及背后的根本性原因；无缝隙理论为网上行政审批的再造提供了行动指南和基本方法。

二、扬州地方海事行政审批“全程网办”改革情况

扬州市地方海事局目前所有行政审批事项均进驻扬州市政务服务中心，共有船舶检验、水上水下活动审批、船舶登记等各类行政审批和服务事项21项，窗口工作人员6人，年均办件量达4 200件，受市交通运输局和市政务服务办公室双重领导。

1．探索阶段：物理融入“一张网”。2017年4月，按照“三级四同”（省市县三级权力名称、类型、依据、编码相统一），完成所有权力事项的上网公示，做到了“应上尽上”。但由于种种原因，海事窗口2017年8月份网上办件量21件，占比6．9%，总体推进效果不佳。

2．深化阶段：“运动式”推进“不见面”。2017年8月，全面梳理公布“不见面审批”事项清单，截至2017年11月底，所有审批事项全部达到“不见面”办理条件，按照上级部门的硬性考核，通过推进减材料、EMS免费取送等举措，2018年不见面办件量达960件，占比36．5%。

3．稳定阶段：网上大厅与实体大厅并行。因为操作繁琐、工作量大，遭到了行政相对人和窗口工作人员的抵触。特别是海事协同平台等各类系统平台一直未能与江苏政务服务网进行有效对接和融合，海事窗口2019年与2020年的网上办件量逐年减少。

（二）双向嵌入模式下的“网上”与“网下”互动过程

网上行政审批并不是一个自我循序渐进的发展过程，网上行政审批的发展基本上是嵌入在传统的政务大厅办理的情境中，正是因为这两种“相反”模式的相互交融，导致目前网上行政审批的推进充满挑战和阻力。

1．网上：“一网通办”向“全程网办”的过渡。江苏省政务服务部门将“一网一门一端一号”作为建设的总目标，将各条口自建的系统进行整合。但海事业务系统存在“两张皮”的现象，只能通过多平台的融合使用，实现事项的部分环节网上办理，而窗口工作人员就是两个平台之间的桥梁和纽带，在不同系统间进行手动切换，满足了理论层面上“全程网办”。

2．网下：“一门受理”向“一站办结”的过渡。为了提高“不见面”审批事项和“全程网办”的办件比例，2018年对窗口的流程进行了优化，实现了11件审批事项“事在窗口办、字在窗口签、章在窗口盖”，但窗口仍有10项事项需要后台业务科室审查。

1.2 方法 70例吸烟哮喘患者分为两组：35例继续吸烟，35例自愿戒烟。所有患者均吸入布地奈德福莫特罗4.5μg-160μg，每次1吸，每日2次，持续用药2个月，酶联免疫吸附法检测两组患者治疗前后血清中细胞因子IL-4，IL-6，IL-8的浓度。

3．网上网下：“虚实一体”深度融合。鉴于目前在硬件、软件、机制等方面存在问题，全面的网上行政审批无法实现，全部的窗口受理也与时代主流不符。目前，海事窗口采用线上线下、虚实一体的运作模式来适应网上行政审批浪潮的发展，网上办理所有事项在政务大厅均有对应的落脚点，所有线下的事项都能通过网上辅助运行。

三、存在问题及原因分析

（一）存在问题

判断扬州地方海事网上行政审批在“全程网办”中能否满足理想化的无缝隙组织架构，其核心要件就是将“无缝隙政府理论”中七个维度的管理工具按照流程次序实施一遍，验证能否形成完整的闭环，即工作→测评→技术→组织→时间敏感度→角色→产品或服务质量。

1． 工作层面缝隙。一是分岗设权，流程中断，无法提供“一次性供给和服务”，共有13件事项需要进行现场勘验、检查、检验或者考试，不能满足网上办理和不见面的要求，线上线下脱钩。二是工作量的指数级增长，导致工作人员疲于应付。工作人员完成形式审查之后，仍需对应进行下载和打印，以满足档案管理要求。

2． 测评层面缝隙。一是考核指标不科学，刻意追求网上办件数量。上级部门过度关注网上办件的数量，而忽视行政相对人的成本和时间消耗、行政成本的增加。二是刻意追求进驻政务中心数量，不便于相对人申请和工作人员受理。如船舶载运危险货物进出港口审批、危险货物港口作业审批等部分审批项目与一线执法工作联系紧密，进驻中心将额外增加流程。

3． 技术层面缝隙。一是数据的二次录入较为频繁，海事系统未能与江苏政务服务网无缝衔接，网上行政审批时需要工作人员将数据录入到专业系统。二是无专业的业务系统，无法实现无纸化。水上水下活动审批等4项业务无专业系统，需要采取最传统的纸质版或者微信小程序进行内部的审批和流转。三是业务系统尚不成熟，重要的电子功能缺失。电子证书、印章等技术尚未成熟，除核准船名、签发船舶最低安全配员证书2项事项，其余的行政审批事项均不能生成电子证书。

4． 组织层面缝隙。主要内部部门分割多，循环流程多。各科室内部还需要办初审、复核、终审等，内部专业分割导致壁垒多、流程多，组织内部形成重重壁垒。

5． 时间层面缝隙。一是3套相同流程的重复运行导致时间成本增加。审批过程通常需要运行政务服务网、海事业务专网和线下纸质等3套并行的流程，消耗了工作人员大量的精力。二是审批环节中无效益的流程导致审批时间增加。有的事项需要移交科室后台进行审批，有的事项可在业务系统内提交至窗口经办人员，这种不一致的操作模式导致错乱。三是部分环节的特殊要求导致办件时间出现不确定性。部分行政许可需要检验、检测、专家评审，但具体时间未进行明确和量化，导致具体审批的实际时间具有不确定性。

6． 角色层面缝隙。一是部分岗位专业性强，单一窗口无法承办。少数审批项目如水上水下活动等因专业性强等因素，行政相对人在申请前期就需要对接业务科室或窗口人员。二是档案整理主体不统一，存在错误与漏洞。窗口和后台科室办理审批事项的档案管理，分别由窗口工作人员或业务科室整理，常常出现档案丢失或错误。

7． 服务层面缝隙。一是行政相对人申请材料要件多、网上录入量大。审批事项要件多、页数多，导致录入政务服务网工作量大，容易出错，增加了申请人的工作量。二是额外要求行政相对人重复提交纸质申请材料。因需要提供证书或者相关材料、政务网下载麻烦等原因，需要申请人再次提交纸质文件，耽误了时间、增加了流程。三是需要行政相对人赴窗口确认，如船舶登记业务等，因标的物金额较大，要求申请人进行现场确认和签名。

（二）原因分析

1． 制度性原因：制度的支撑性弱、粘滞性强导致约束过多、流程不畅。一是上位政策存在空白，制度的支撑力不足，电子印章、电子档案、电子证照等方面尚无完备的法规体系予以保证，全靠行政命令来推动网上行政审批缺乏合法性。二是内部规定过细过多，导致制度的粘滞性过强，顶层设计上缺少对底层的有效照应，对各地各部门原有制度的惯性和粘性考虑不足，底层往往在条件不成熟的情况下就开展改革。三是网上行政审批流程再造未实质性启动、审批要素未有效减少，一方面没有进行流程再造就先期启动信息化改造，导致无效益的流程较多；另一方面，审批需要提供的要件方面并未实质性减少。

2． 组织性原因：传统的科层制架构竖起了坚固壁垒。一是海事系统内部纵向上自成体系未能促成“一杆到底”，各项审批的要求和规范均由条上的省级或者国家海事管理机构垂直管理，未树立部跨部门、跨层级、跨业务的整体性思维。二是海事系统与外部各部门在横向上壁垒重重，各部门不能也不愿意交流和共享信息，线上仍然存在“信息壁垒”，导致线下协调难、审批慢。三是对“内部顾客”关注不足，改革不用心、不尽责，参与感不强；未能加强对窗口工作人员的针对性培训，缺少通才型工作人员。

3． 技术性原因：信息孤岛导致无法源头一次性获取数据。一是专业平台与政务平台互联互通不畅，因为编码规则、业务流程定义等方面标准不统一，导致海事系统无法与政务服务网进行“化学融合”。二是政务平台的适用性和体验感较差，平台设计存在“技术导向”的倾向，背离“以人民为中心”的原则，忽视了对不同人群、不同年龄、不同文化、不同生活环境的公众的政务需求。

四、网上行政审批“全程网办”的优化路径

（一）以结果为导向，先再造、后自动化

1． 构建整体政府，优化内部组织架构。首先在顶层设计方面，要自上而下建立起统一的发展框架和标准，同时要在总的框架之下，赋予各部门在具体实践中一定的自主权。其次，在行政管理体制改革方面，要按照“集中高效审批、分类监管服务”的原则，对交叉管理、多头管理的职能进行重组改造。最后，在部门协同方面，要打破各部门之间的壁垒，实现交互式、协同化办公，实现纵向扁平化、横向协同化的网上行政审批整体性运转体系和机制。

2． 优化工作流程，协同推进“大串联”与“大并联”。“大串联”就是确保主要序列的流动性，要借鉴“一件事”“全链通”改革的模式，规范和重构网上行政审批中的运行流程，精简行政审批的无效程序和环节。“大并联”就是几个过程并举代替顺序操作，构建“流程驱动型”组织，依托互联网可同时向多点发散的特征，对审批环节可推动由受理环节同时发散到初审、复核、终审环节，形成横向到边、纵向到底的多部门并联审批方式。

3． 推动政策法规“立改废”，构建配套的法律制度体系。首先推动“立”，国家或省级层面要抓紧制定电子证照、电子签名、电子印章、电子档案以及数据安全方面的法律法规，行业层面要制定相关操作细则或者操作规范手册。其次开展“改”，对不适应当前网上行政审批发展的规范进行优化调整。最后实施“废”，及时进行后评估，与上位法相抵触的或者阻碍“全程网办”良性发展的坚决废止。

4． 源头一次性捕捉信息，打通数据壁垒。一是加快构建一体化在线平台，海事平台要与国家和省级政务服务平台对接，实现无缝隙的互联互通。二是加强数据的归集与共享。加强海事基础数据的交换，打通“数据壁垒”和“数据烟囱”阻隔，真正意义上实现跨部门、跨层级、跨时空、跨地域的互联互通、共建共享。

（二）以顾客为导向，增强平台体验感和政府对外回应力

1． 外部顾客：推动网上办理便捷化人性化。一是推动审批过程简便化。对审批的材料进行精简，进一步清理无意义的证明材料；对流程进行再造，进一步优化简化行政审批申请、受理、审查、决定、发证等主要流程及附属环节。二是推动政务平台的便捷化。建立统一入口、方便操作、简洁实用清爽的海事平台界面，增强用户黏性。三是推动审批服务的精准化。精准推送“私人订制”的一键式、个性化审批服务，实现“千人千网”的目标。四是加强与群众的回应和互动，充分发挥“好差评”系统的作用，有针对性地进行优化完善和跟踪回访。

2． 内部顾客：实现网上审批电子化和工作绩效化。一是降低行政审批的工作量。通过技术赋能建立电子档案系统，建立“一键归档、一套保存、一网查询”的模式；此外，同步实现电子文件的电子印章认证、数字签名认证、身份认证的一体推进。二是建立正向的绩效评估和培训提升机制。加强工作人员系统化、制度化培训，建立完善科学、民主的正向激励和约束追责机制。

（三）以竞争为导向，推进协同治理和多元化服务

1． 加强与专业技术企业合作。一方面，可通过PPP模式或者“外包”模式，将非涉密的项目交由专业的第三方互联网企业进行开发、运行和管理，定期对外包服务进行评估，以此形成竞争模式。另一方面，要与微信、支付宝等第三方平台全方位对接，提供在线支付、互动交流等移动化、便捷化服务，整体形成优势互补、良性竞争的发展机制。

2． 规范中介行为。一方面发挥中介机构代办租用，优化政务服务平台中介超市功能，对中介机构事前实施无门槛进入，事中事后进行信用等级考核。另一方面，探索政府无偿“帮办代办”制，代办员跟踪审批全过程，解决相对人“门不清、路不熟、反复跑”的难题，真正推动“企业办”转为“政府办”。

五、结语

历史的车轮滚滚向前，时代的潮流浩浩荡荡。作为网上行政审批工作的参与者、受益者，见证了它的蓬勃发展，也感受到了它的种种弊端。未来已来，将至已至。海事机构网上行政审批应该朝哪个方向发展我们还不得而知。在未来的研究中，我们需要将海事机构网上行政审批工作围绕政府治理、行政审批改革以及当前热门的区块链、人工智能等角度展开，为新发展阶段、新发展理念、新发展格局下的“互联网+政务服务”提供实践支撑。