关于土地储备经营机制对房地产市场发展的调控影响

张 晶

(东营市土地矿产发展服务中心，山东 东营 257091)

1 前言

经过多年的发展，我国的房地产市场迅速扩大，在市场持续火热高烧不退的环境下，我国各地的房价居高不下，经济泡沫化在不断地放大，一旦刺破，将会危及民生，更会对我国的经济造成重创。国家也从税收政策、利率政策和货币政策等房地产市场宏观调控手段进行价格的打压，但是在持续火爆的大背景下，房产的价格是节节攀升，而问题出现的根本原因是在土地资产效益的利益驱使下城市存量土地供应处在一个自发、无序、混乱的多头供应状态，土地供应和需求之间的矛盾越来越显现，在土地供应缺乏背景下导致地价持续升高，开发商拿地价格高，囤地行为普遍，持续高昂的房价根本下不来。房地产本身有极强的区域性特点，如果完全依赖中央政府的宏观调控，地方城市政府中观调控行为就发挥不了，而地价决定房价，忽视了城市土地调控政策功能，而完全依赖金融调控政策，其本身的方向就错了。但是从土地储备和房地产关系方面的研究来看，国内学者从不同的角度出发，但是得到的观点基本大同小异，黄若愚等认为土地储备制度对房地产市场的影响，造成房地产市场的改变；毛中根等认为土地储备制度推出后采取土地招拍挂出让制度后土地的价格确实上涨了，但他的结论认为高昂的高房价并不完全是高地价造成的；李志明等认为土地储备制度的确立解决了房地产市场中存在的许多问题，为房地产市场发展扫除了一切障碍。因此针对当前居高不下的房价，文章将基于土地储备经营机制角度探究对房地产市场发展的调控影响。

2 土地储备制度的概述

土地储备是市、县人民政府自然资源和规划主管部门依法取得土地，并对土地资源进行前期开发和储存，当市场需要土地时完成供应，从而达到对土地市场宏观调控、土地资源的合理配置。土地储备制度是一种用以调节土地市场建筑用地需要的土地管理机制。具体过程是政府委托设立的土地管理机构，按照土地总体规划与城市规划，并依据市场机制和法律条款完成征用、收购、换地、转制与到期回收等形式，当获得土地使用权后，政府或政府委托的机构完成土地开发，房屋拆迁、土地平整等前期开发工作后，再通过城市土地出让年度计划将所储备的土地有计划地投放市场，确保了土地在有制度保障下运作。

3 土地储备经营机制对房地产市场发展的调控影响

(1)房地产供给结构受到土地储备经营规划影响。土地储备经营制度作为政府部门的宏观调控机制，对房地产供给结构也有直接影响。房地产供给结构主要包含各种物业类型的供给,如住宅、商业、写字楼和工业等类型、各个区域的供给、各个档次的供给。因此房地产供给结构又被细分为房地产供给的区位结构、房地产供给的物业结构。土地储备经营对房地产供给的区位结构主要表现在城市土地利用的规划布局方面，假设城市发展规划着重向新兴区域发展，那么该区域的房地产供给量会增多，例如，山东省东营市将高新区作为城市的发展方向，那么该地区就会出现大量的土地出让，房地产的供应量也因此变大。假设城市发展力度主要集中在中心城区，政府委托设立的土地管理机构就会通过收购、拆迁、平整等程序前期开发工作后，再通过城市土地出让年度计划将所储备的土地有计划地投放市场，给房地产开发企业进行开发，中心城区的房地产供给量就会增加。另外，就是城市的发展规划对房地产供给的物业结构影响。当城市对功能分区用地面积确定后房地产供给的物业结构也就形成了。例如商业区是以商铺、写字楼为主，工业区是以厂房、仓库为主，居住区是以住宅为主，不同的功能区域所涉及的物业形态是不一样的。管理的物业级别是有差异的。例如住宅分为高档住宅、普通住宅。普通住宅小区物业管理公司不会提供过多服务，高档住宅物业管理公司能为业主提供全方位服务，而且能针对每个业主提供个性化的特约服务，满足业主的需求，如代办服务、中介服务等有关服务。当前，我国城市普遍存在物业结构供应不均衡问题。例如工业用地比例过大，住宅用地面积比例过小，高档住宅、大户型住宅供给量过大，严重影响了城市的均衡发展，城市政府可以减小过大的物业结构土地出让，控制其开发供应量。

(2)土地储备经营规划对房地产供给总量的调控。土地储备经营制度不但能实现对房地产供给结构的调整，还能控制房地产供给总量。土地储备经营制度的建立决定了土地的买卖只有政府储备机构才能执行，通过征、购、换、转和收把土地集中起来，按土地供应计划或储备或开发出让和出租土地，城市政府完全实现了土地一级市场的垄断，根除了灰色土地一级市场，例如经营性用地有以个人行为进行“寻租”方式，破坏了交易的公平性、公正性，利用城市土地储备经营制度进行招标、拍卖、挂牌出让和出租等方式就能有效地避免这一行为。城市土地储备经营制度的实施不但让城市政府掌握了一定量的储备土地，还能从源头把控房地产开发的土地资源，因此城市政府控制土地出让总量，实现对房地产市场房地产供应总量的调控。因此，土地储备经营制度下土地出让量和房地产供应量有着非常密切的联系。也就是说在一定时间段内土地出让得越多，房地产供给量就会越大，两者之间表现出正相关性，而它们之间的具体关联性还受到城市土地上可以建设房产总建筑面积与地块面积之比影响，即容积率大小影响。这时，可以用G表述房地产供应量，GL表述土地出让量,r表述容积率，公式有 G=rGL。当r不变时，房地产供应量和土地出让量以线性正相关。房地产供应量和土地出让量如图1所示。容积率体现出土地出让量对房地产供应量的影响大小，即容积率大，单位土地面积上可修建更大面积的建筑物，土地出让量影响着房地产供应量。

图1 房地产供应量和土地出让量

因此自然资源和规划主管部门按照土地所处的区域情况以及城市发展布局、街道情况、城市环境等要素确定容积率范围，房地产开发商就应根据容积率范围进行建筑物的修建。

(3)土地储备经营制度对房地产价格的调控。近年来，我国房地产增量市场是非常活跃的，房产商对土地的需求也是与日俱增，土地就成为房产商获得利润、推高房价的手段。市场经济下房地产价格会受到房地产供给与需求影响，供给大，需求小，房产就会降价，相反房产就会涨价。房地产市场因为正反馈机制的作用影响，假设外来力量的干扰小或者没有，房地产价格会因土地成本的上升和投机性需求的推动不断涨价，这会助推经济的虚高，其后果十分严重，一旦泡沫破灭，经济就会进入大萧条时期。房价持续走高会带来几大破坏性影响。一是收入与房价不成比例，远大于人们实际的承受能力，生活在城市的居民居住水平长期保持一个低位运行；二是带动土地价格上涨，土地囤积的行为就会增加，土地资源的闲置与浪费普遍；三是投机性需求增加，低买高卖，变相地推动房价持续上涨，房价不断偏离市场基础的真实价值，导致房产泡沫不断增大，愈演愈烈。房产泡沫一旦出现就会引发金融危机，给国民经济造成毁灭性破坏。政府部门作为市场经济宏观调控的有力机构，应发挥“有形之手”调控房地产价格。引起房价持续上涨的根本性原因是土地价格的上涨，房地产市场的供小于求，使得投机性需求有了空间。因此，要缓解房价上涨的压力，就需要规范土地开发机制，适当提升住宅用地的出让量，杜绝土地囤积闲置现象发生。

4 土地储备经营制度在房地产市场调控中存在的弊端和对策

土地储备制度在调控房地产市场的过程存在着一定的弊端，具体表现为以下三个方面：一是调控的目标发生偏离。一般来说，由政府垄断土地一级市场进行土地储备可以实现对当地房地产市场的规范及调控，但是进行土地储备耗资巨大，需要向银行大量借贷，这就迫使地方政府着力追求土地增值的最大化，加之当前地方政府的事权在加大，而财权却不断缩小，为缓解地方预算资金的缺口，地方政府需要探索税收之外的财政收入。根据分税制改革的相关规定，地方享有大部分的土地出让金，这就促使急寻财政收入的地方政府通过土地出让的方式获取大量的财政收入，以更好地用以经营城市。土地储备制度用以调控房地产市场的实践时，地方政府为获取更多的土地收益往往会积极地投入市场的博弈中，而忽略了其实现公共利益的最初目标，使土地储备制度的调控目标发生了偏离。二是土地供应的方式仍有瓶颈。当前城市的储备土地主要通过招标、拍卖和挂牌三个方式进行土地供应，这些方式大多遵循的是“价高者得”的原则，这样的方式往往导致土地的出让价格远远高于收购价格及其前期的开发成本，使土地的使用权价格持续攀升，大大提高了商品房的开发成本，进而引发高房价。三是住宅土地的供应结构亟待优化。土地出让能给地方政府带来巨大的经济利益，这就使得一些地方政府在进行土地储备的过程中，将实现经济利益最大化作为第一要务，所供应的住宅土地以高档商品住宅用地为主，而相对惠民的中低档住宅、保障性住房方面土地供应却不足，这就造成城市商品房开发成本的不断攀升，引发商品房价格的上涨。

土地储备经营制度在调控房地产市场的过程存在的弊端不利于其作用的有效发挥，因此需要采取相应的措施，以充分发挥其调控房地产市场的作用。首先，需要进一步明确其调控的目标。通过改革并完善现行的土地储备制度，准确定位土地储备机构的职能，进一步明确土地储备制度的目标，即用以社会公共利益的目标，使这一目标得以法制化、规范化，充分发挥其调控地价的作用，实现宏观调控之效。通过进一步合理划分各级政府的职能，着力平衡地方政府的事权和财权，并进一步优化地方税体系，拓展地方税源，增加对地方政府的财力补助，减轻地方政府的财政压力，以减弱其利用土地实现收益最大化的动机，使土地储备制度真正回到其调控的原目标，体现出其调控工具的原有价值。其次，针对我国土地供应的招拍挂方式以价高者得的问题，应更多使用综合评标方式将单一的土地价格目标向投标房产企业的财务、资质和业绩等多元目标转变，不但能够使得房地产市场处于一个开放的竞争环境，还能实现对房地产市场的科学有序引导。最后，针对当前我国部分城市已出现地价、房价大幅上涨的情况还需要优化住宅土地供应结构。从商品房市场的土地供应结构来看，住宅土地以高档商品住宅用地为主，而相对惠民的中低档住宅、保障性住房方面土地供应却不足，其根本原因是房产商利益驱使下的结果，土地储备经营制度不但要发挥控制市场的实际需求，掌握土地的实际投放量，还要做好各种用途的土地储备量和供应量的调整，一方面加强对高档商品房用地的审批工作，提高其各种附加条件，减小过大的物业结构土地出让；另一方面为满足广大普通居民的住房需求，应增加保障性住房用地的供应。让广大居民可以根据自己的需求购买住房，这样就不会盲目地助推房价无序上涨。

5 结语

房地产行业作为老百姓的民生行业，其真正的属性是住，如果背离了住的属性，将会对我国的经济发展产生不利的影响。多年来，政府相关部门也加强了宏观调控，推行了土地储备制度，形成了一套越来越成熟的作用机制，为我国的房地产市场的发展注入了稳定剂。当前，我国土地储备制度还存在很多问题需要进一步完善。文章在详细探究土地储备经营机制对房地产市场发展调控影响的同时，也对我国土地储备经营机制存在的弊端进行探讨，并提出应对策略，让房价在市场经济发展的大背景下平稳运行，成为老百姓都买得起的生活物品。