公共卫生单位内部控制体系优化探究

2022-12-30於淙淙

时代商家 2022年32期

於淙淙

（扬州市急救中心，江苏扬州 225000）

现代内部控制理念框架起源于西方，目前广泛应用于各行各业。随着财政部2012印发、2014年施行《行政事业单位内部控制规范（试行）》，拉开公共卫生单位内控控制的序幕。2015年，由财政部出台的针对事业单位内控建设的《指导意见》则让公共卫生单位的内部控制发展进入加速阶段。次年，财政部就考察事业单位实施内控后的效果，出台了相关开展内控工作评价的通知，体现量化指标为导向搭建“以评促建”机制，进一步推动公共卫生单位内部控制体系向纵深发展。2017年制定印发的有关内控报告的制度，具体规范编制内部控制报告的注意事项，快速提升了公共卫生单位内部控制信息质量。至此，公共卫生单位内部控制体系已初具雏形。

一、公共卫生单位内部控制体系优化的必要性

公共卫生单位作为全民健康工作具体实施的主力部门，在国家社会经济发展步入新时代的关键阶段，由时代赋予的战略职能愈发显现。如何确保公共卫生单位在国家新一轮医改中提高医疗卫生服务能力，事关国计民生，而内部控制体系的完善及发展在公共卫生单位战略目标实现过程中又发挥着举足轻重的作用。

（一）外部环境

公共卫生单位在时代的召唤下步入提质增效的新时代，国家层面“没有全民健康，就没有全面小康”口号的提出，进一步明晰公共卫生单位疾病预防、应急救治、采供血、基层健康养老服务体系建设等方面服务供给的重要性，对新时代公共卫生事业管理者指明高质量发展路径。为推进公共服务能力，织密公共卫生服务网络，致力“健康中国行动”，要求管理者建立和实施内部控制体系以提升单位软实力，促进战略职能实现。

（二）内部需求

公共卫生单位为合理保证履职的合法合规、经管的国有资产安全、合理化使用、报送财政的财务报告及相关信息真实完整、同时又能有效控制舞弊和腐败事件，提高公共卫生服务的效率和效果，实现公共卫生事业高质量发展，需要建立一套贯穿单位业务全过程，覆盖内部全体人员、适应自身发展的内部控制体制机制。

二、公共卫生单位内部控制现状

（一）参与内部控制管理活动主动性欠缺

纵观内部控制体系在行政事业单位落地实施的历程不难发现，众多公共事业单位的管理者是被国家层面体制机制建设的步伐推动向前，没有积极主动从管理者的角度出发，认识内部控制理念赋予管理工作的无限可能性，以及对单位整体目标实现的强大驱动力。仅以制度执行者的姿态落实上级政策，造成单位内部控制体系的不完善，内部控制结果的差强人意，事业发展过程中的风险高启，公共服务质态不佳，群众健康服务诉求得不到满足。

（二）风险管理理念缺乏

众所周知内部控制与风险管理是一对双生双伴的孪生兄弟，随着经济体制改革的不断深化，公共卫生单位面临的各项风险挑战愈发增多，公共卫生领域“灰犀牛”、“黑天鹅”事件时有发生，给单位带来诸多负面影响。公共卫生单位的管理者没能从关注业务、技术发展的瓶颈中跳脱出来，站在更高层次全面认识单位的整体运营及各大重点业务环节易发生问题的风险节点，采取必要内控措施，而是让风险敞口大开，采取完全承受的态度，造成单位无法承受的经济后果和社会影响。

（三）内部控制活动没有实现全覆盖

当前大多数公共卫生单位的内部控制范围仅聚焦在财务部门局限于部分业务如单位支出业务，关注重点紧跟检查重点，上级部门检查什么，单位内控完善什么，内部控制制度呈现散状分布，互不关联，没有贯穿经济活动监督全过程的完整制度体系，也未能覆盖经济活动涉及的各部门及事项，单位整体履职水平低下。

（四）各岗位制衡性没有落实

内部控制实施的一个重要原则就是要实现不相容岗位相分离，以此降低舞弊行为发生概率，杜绝岗位设置环节的风险发生。而现状是公共卫生单位总体规模较小，单位编制人数少，岗位间互相混合，权责不清，责任不明，一人多岗的现象较为普遍，为舞弊发生创造了土壤，为内部控制的有效实施增添了障碍。

（五）内部控制机制不健全

掣肘于历史发展进程滞后、管理理念落后等不利因素，公共卫生单位的内控控制机制不健全。从组织框架到制度建立，从控制活动到信息传递，从内部监督到控制评价均存在不少缺项，未能形成统一的控制体系，参与单位的各环节运行，促进单位履职。

（六）内部控制方法单一

现行各公共卫生单位实施内部控制仍以财务部门和手工控制为主，在处理部门之间的问题时权威性不足，说服力不强，沟通不畅。特别是处理和自己有上下级关系的部门问题时，控制力更弱效果无从谈起。另外，手工控制不可避免出现“人情味”，控制弹性无形间放大，准确性和严肃性都存在风险。

（七）从业人员综合管理能力欠缺

公共卫生单位内部控制相关从业人员大部分由单位财务人员兼任，没有经过系统的培训，对单位的整体工作没有全局的认识，尤其对业务工作开展的流程不熟悉，能控制的方面还停留在财务票据的合格性及资金支出的合法性方面，仅涉及单位内部控制工作冰山一角，在执行动因上就让单位内部控制工作发展大打折扣。

（八）内部审计监督缺位

各公共卫生单位开展内控工作由于机构、人员设置不合理，导致内部审计监督工作也不能正常推进。内部审计仍由财务部门主抓，审计流程局限于事后阶段，各业务层面工作在事前、事中各环节都没有审计人员的参与，历经多层防控体系失守后，最后流转至财务部门可监督的工作所剩无几，监督职能几近缺失。

三、公共卫生单位内部控制体系的优化思路

（一）强化风险管理意识

风险管理作为目前公共卫生单位内部控制建设的重要内容，是支撑公共卫生服务职能实现，完善单位治理体系的重要环节，作为管理者要认清以下三方面问题，树立风险管理理念。首先，随着国家层面关于公共卫生事业改革走入深水区，公共卫生单位面临的内外部风险挑战逐日加剧，单位管理者只有树立强烈的风险意识才能不断完善应对措施，及时化解事业发展过程中不确定因素，为提供高质量的公共卫生服务产品提供保障。其次，风险管理通过对内外部环境动态性、灵活性分析，为单位领导层优化内部控制相关举措提供有力抓手，更好应对风险因素。最后，风险管理的技术如概率分析法、非概率分析法及应对措施拓展了内部控制的外延和内涵，促进单位整体管理水平的提升，促成高质量公共卫生服务产品供给。

（二）搭建内部治理环境

单位治理环境作为内部控制建设的五要素之首，必须得到公共卫生单位管理者的重视，科学合理的内部治理结构必然对单位风险管理和内部控制产生正面影响。

1.治理结构

单位应根据事业单位法人章程，有序搭建治理结构合法、议事规则合规的管理环境，尤其重视决策、执行、监督三环节中领导班子、中层管理人员职责权限的设置，形成权责分明、制衡有效的内部工作机制。

2.内设机构

单位根据编制管理部门下达的“三定”方案，参考内部控制管理需要统筹安排内部机构设置工作、明确各内设机构权限，将各业务部门的权利和责任落在实处。

3.内部审计

单位应形成独立的内部审计机制，审计机构及审计人员由领导班子垂直管理，确保工作的独立性。

4.人才管理

单位人事部门应本着单位可持续发展理念，录用各岗位所需人才，同时建立合理的录用、培养、辞退机制。人员均纳入绩效管理体系，对重要岗位人员录用坚持德才兼备录用方针，通过开展常态化人员培训工作，着力化解当前人员整体素质不高的矛盾。

5.文化引领

打造符合公共卫生单位特色的文化氛围，以新时代卫生职业精神为导向，培育：“医者仁心、无私奉献”的人文氛围，在履职尽责中彰显公共卫生单位特色。

（三）启动风险评估机制

现代内部控制理念强调以风险为导向的内部控制整合，二者密不可分。运行风险评估机制需要：①设定目标。单位分析与自身职能相对应的、所需实现的各类目标。②风险识别。识别在目标实现过程中可能出现的内外部风险因素和风险事项，考虑各因素的重要性。③风险分析。对风险间的关联性、发生概率及对目标实现的影响程度进行分析。④风险应对。从单位整体角度考虑各类应对方案，作出将剩余风险控制在可承受范围内的应对方案。⑤风险监控、信息沟通和报告。设置预警监控体系发现问题及时上报，在单位内部及时反馈风险管理各环节的相关信息并形成相关风险报告。⑥风险管理考核评价。单位根据风险管理职责设置考核指标，纳入绩效管理，实施相应奖惩，保证风险管理活动有效性。公共卫生单位的管理者通过建立“一把手”为组长的风险评估工作小组，实施风险评估机制，识别公共服务提供过程中的风险，有的放矢的提出内部控制措施，掌握风险于合理范围内，以保障公共卫生服务的有效输出，政府赋予职能的正确履行。

（四）设计完善的制度体系

1.单位层面制度建设

（1）组织架构构筑。设立由“一把手”任组长，单位中层管理人员为成员的内部控制工作小组，建立各部门间的沟通协调制度，及时协调解决各控制环节的问题、矛盾。

（2）健全单位议事决策机制。分析单位重大事项范围，明确领导班子集体决策事项，针对复杂业务增加专家论证及技术咨询环节如基建项目、政府采购业务等，形成单位重大经济事项内部决策制度，保证大额开支的合规性、科学性。

（3）突出关键岗位责任制建设。内部控制关键岗位包括：预算业务岗位、收支业务岗位、资产管理岗位等，对关键岗位的设置应确保不相容岗位相分离形成制衡。明确岗位分工，落实岗位责任制，制定强制休假制度、岗位定期轮换制度，严格控制岗位舞弊行为发生。

（4）完善职工教育培养制度。注重对制度的执行者——职工的全面培养，人力资源部门制定关键岗位人员职业道德教育计划，业务培训制度，全面提升人的素养，将职工个人学习与发展与绩效考评挂钩，将人的驱动因素不断强化。

（5）完善会计系统制度。按会计法要求在会计机构、会计人员、会计岗位责任制方面建设合法、合规，科学分工，岗位间相互制约得以体现。财务管理系列制度全面有效，会计基础工作规范性得到保证、财务信息真实、完整。

2.业务层面制度建设

公共卫生单位经济业务层面内部控制主要包括预算业务、收支业务、政府采购、固定资产管理和合同管理。（1）预算业务控制制度。建立从编制、审批、执行等与预算相关的内部管理制度，在岗位设置时，体现各岗位间的制衡性，明确岗位权限。

（2）收支业务控制制度。建立收入业务由财务部门统一管理制度，严守“收支两条线”制度底线，有效运用收入分析和对账制度，严格票据管理制度。关于支出业务，首先要明确各类事项开支范围和开支标准，不断完善授权审批制度，加强事前申请、支出审批、审核控制，强化资金支付和会计核算控制制度，加强支出业务分析制度，及时发现支出异常，采取的有效控制措施。

（3）政府采购控制制度。按照“先预算、后计划、再采购”的工作原则，制定单位政府采购管理制度，规范采购管理全流程，保证采购活动合规、合法。

（4）固定资产管理控制制度。单位应当对固定资产实施分类管理，按“谁使用、谁负责”的原则，由资产管理部门牵头，各使用部门为第一责任人，完善部门固定资产台账制度，依据财政固定资产信息化系统，实现统计、分析工作动态化。

（5）合同管理控制制度。强化完善合同管理制度，将合同管理归集于单一部门，需从合同订立、履行、登记、纠纷等各环节加以控制管理，财务部门需要与合同管理部门建立工作协调机制，实现合同与预算、收支相融合。