中国电影产业的“二次改革”

【摘要】在当前中国电影产业化转型已经初步实现的情况下，遵循着推进国家治理体系和治理能力现代化的导向，有必要针对中国电影产业“一次改革”受制于现实局限而未能有效解决的那些关系到当代中国电影产业可持续发展的深层次矛盾与问题，进一步协调好电影市场经济与政府管理之间的相互适应性。提出以“二次改革”概念为核心，观照当前电影体制改革与政策变迁，尝试建立起“电影体制”“电影政策”“电影产业”“电影法律体系”融合为一体的深度关切电影艺术创造与电影宣传监管的系统性、综合性和前瞻性的现代化治理模式。

【关键词】中国电影产业 国家治理现代化 二次改革

一、问题的提出

电影产业不仅是文化产业的核心内容，也是民族文化特征的重要载体。在欧美发达资本主义国家，政府很少直接对本国的电影业进行管理，而是大多通过电影立法、实施电影分级制、颁布相应的财税及融资政策、授权行业协会等手段进行电影管理。欧美国家的学术界和政界人士，包括法律界人士，都对本国的电影产业政策发展进行过相应的研究，对电影产业政策的研究也是国外电影产业研究的一大板块。但是对电影产业政策进行系统性整体研究的则比较少，国外学者对电影产业政策的研究多从商业和市场功能着眼，主要结论散见于电影产业的商业模式与市场营销领域的研究。而从政府管理的角度研究电影政策的较少，代表性成果有美国学者利特曼所著的《大电影产业》，论述了美国电影审查政策与产业发展的关系。

国内关于电影政策的研究多散见于文化产业政策研究及电影产业研究当中。这其中，对于中国电影产业的市场动态研究较多，但是对于电影产业政府管理政策的系统研究还基本属于空白。清华大学尹鸿在他的年度《中国电影产业备忘》系列文章中，多次提到了电影政策的作用及其与电影产业的关系，如发行政策对电影发行的影响等。此外，还有一些国内学者对于国外电影产业政策的研究，也散见于文化产业研究或是国外电影体制研究中，如毕佳、龙志超编著的《英国文化产业》一书的第四章“英国电影产业”，论述了英国电影政策和行业组织。还有朱玉卿的《国外电影管理体制和管理手段综合研究》简要论述了俄罗斯、英国、法国、美国通过电影法或电影法规保持电影的良性发展以及“普通法”体系下的电影分级制度。

由于目前我国电影立法的法律文件效力层级较低，狭义的法律层面立法文件仅有《电影产业促进法》，电影宏观管理主要还是依靠行政调控的手段。这些政策文件中数量最多的是行政规章、部门规章和行政规范性文件。这些文件既属于政策又属于法律的外延。因此关于此类行政性立法文件的研究可参考电影政策研究的已有成果，例如《中国电影产业与政策发展研究》（何春耕， 2012）聚焦我国电影产业与政策发展的演变过程、特点与规律，对我国电影产业与政策进行了深入地分析，并针对其中可能存在的一些问题提出了建议。《中国影视政策创新研究》（李继东， 2014）基于政治、历史和文化视角，剖析了全球化、全球传播、媒介融合、公共利益和公共服务变化及其对传媒政策的影响，进而对21世纪十多年来中国影视宏观政策及问题进行了深入分析，聚焦在产业政策、公共服务政策和媒介融合政策三个层面，重点解读了电影、电视剧和网络视听等影视微观政策变迁及其问题。胡惠林教授的《我国文化产业政策文献研究综述1999—2009》对近十年来我国提出的一系列文化产业政策及其研究文献进行梳理，其中的电影产业政策分析采用数据可视化直观的呈现了1999年至2009年的电影产业政策及电影产业发展的总体概况。

在当前电影法律法规梳理及传媒法研究领域，相关论著主要分两个方向：一是对电影业各个环节的法律法规的梳理，例如《文化产业法学通论》（赵玉忠， 2009）梳理了电影领域包括制片、审查、市场管理等方面的法律法规；《电影与法律：现状、规范、理论》（宋杰， 1993）介绍了截至1993年为止的现行有效的各种涉及电影的法律条款、行政法规和规章，并探讨我国电影立法的许多理论和实践问题；二是结合电影及传媒的属性对电影的行政管理体制及相关法律规范的介绍，例如《影视法导论———电影电视节目制作人须知》（魏永征，李丹林， 2005）从电影制作的层面来介绍有关业务活动需要遵循的跨各个部门的法律、行政法规、规章等法律文件；《大众传播法学》（魏永征，张鸿霞， 2007）则更进一步在借鉴西方媒体法的成功经验的基础上，系统介绍了大众传播法的基本理论知识和不同媒介的具体法律制度。

随着社会经济体制改革的深入，我国电影的行政管理也发生了比较大的变化。电影主管部门不再是电影业的直接管理者，而成了运用经济、行政、法律和科技等手段对电影产业进行综合管理的幕后协调者，由以前的单一化的行政管理逐步走上法制化管理的道路。国内学者对于电影产业管理的研究，除了系统地分析电影产业管理体制外，大多从政府的行政管理、法制管理、经济管理等不同角度展开。对电影产业管理进行专门研究的论文主要有朱玉卿的《我国电影管理体制研究》，其中详细研究了我国电影管理体制的发展历史，各阶段政府管理的部门设置，以及各发展阶段存在的弊端。张居凤的《中国早期商业电影管理思想初探》，从20世纪20年代电影产业的发展史入手，探讨了早期商业电影的特点和政府管理思想与行为。对于我们现在的电影产业管理有借鉴意义。于中宁的论文《中国电影体制改革的方法和基础》，归纳出中国电影管理体制的特点，并指出了当前电影管理体制方面存在的问题。沈怡君的论文《改革开放以来我国立法研究》对改革开放以来电影业发展的历史划分三个阶段，分阶段总结这一时期电影业的重要变化，并对重要的立法文件进行解读，其中重点分析了《电影产业促进法》。此外，杨丽娅等人发表的论文《中国电影业立法完善的法律思考》，从法律的视角，通过对当时国内现行《电影管理条例》及相关政策法规的研究，结合中国电影业的现状，阐述了建构、完善电影业立法对保障、推动电影业发展的必要性和重要性，指出目前电影法制建设中存在的盲区和误区，并针对电影业法律制度创新问题提出了建设性意见。

当代中国电影历经从“意识形态管制”到“适度放松管制”，从“单一文宣事业”到“承认多元属性”，从“市场化改革”到“产业化转型”的若干重大阶段性改革之后，在国家改革开放40多年后，在当前致力于国家治理体系与治理能力现代化的时代背景下，作为当代中国最重要最活跃最开放的文化产业核心层的电影产业依然面临如何能够持续有效地把产业政策、产业制度、产业品牌等生产力要素进一步推向电影产业改革纵深处的问题。

如果说“适度放松管制”“承认多元属性”与“产业化转型”是改革开放以来当代中国电影文化事业与文化产业完成的“第一次改革”，那么在此次改革过程中已经逐步触碰到而又拘囿于改革推进过程中错综复杂的历史与现实原因而被迫浅尝辄止或暂时悬置的那些更为深层次的难点重点就必然要在“二次改革”过程中继续深化改革，破解老大难问题，进一步解决好困扰中国电影产业可持续发展的政策壁垒、制度弊病与产业顽疾，从而提出一个以“依法管理”为核心诉求的“二次改革”核心目标，以期能够在进一步激发中国电影产业的文化创意活力，从而进一步打破垄断、明晰产权，促进市场自由竞争等方面有更大作为。

中国电影文化产业生产力与竞争力的提升对于国家整体文化产业战略实践的特殊意义，从“管制”到“放松管制”再到“依法管理”，从“一次改革”到“二次改革”，当代中国电影产业作为国家文化产业“先行先试”的示范领域，必须在国家治理体系与治理能力现代化视野下为国家主导下的文化艺术管理提供充分的实践经验、体制保障与智力支持。作为全球第二大电影市场，中国电影文化的产业经济价值与核心竞争力不仅关乎全球化时代中国电影文化生产力的更生创新，也关系到国家文化产业战略的全球竞争力。

二、“一次改革”：从放松管制到产业化转型

当代中国电影的发展史也是一个“电影事业”与“电影产业”反复对话、妥协与平衡的历史动态过程。电影领域很长时期都是国家意识形态的主战场之一，我们信奉“在所有的艺术中，电影对我们是最重要的”。从电影艺术的群众性、电影艺术的宣传效果普遍性、国家电影体制模式形成的历史背景和社会现实发展等方面，都可见当代中国电影意识形态性的积极意义。作为党和国家最重要的文化宣传事业的一部分，当代中国电影在每一个发展阶段都与国家发展的历史进程密切相关。在很长一段计划经济时期，为更充分高效地发挥电影事业的意识形态功用，当代中国电影的生产与传播被纳入到一个高度集中，讲究题材规划与主题先行的计划流程中，在获得了政治教育与文化宣传成效的同时，电影业的创造积极性、生产自主性与流通市场性也被相应遮蔽。以至于改革开放政策实施以来，这种高度集中统一的电影事业体系与重启电影市场机制之间的矛盾也日益显著并日趋加剧。

（一）从电影观念之争到承认电影的多元属性

当代中国电影在改革开放时期的“一次改革”是从“改善党对文艺的领导，把文艺事业搞活”的讨论中开始起步的。执政党和国家重新评估了对文艺政策的掌握水平和落实程度，重新贯彻在“二为”方向前提下的“双百”方针，对包括电影事业在内的文艺工作指导思想与总体规划进行调整，从而进一步解放了文艺生产力。

20世纪80年代以来，随着国家电影创作生产的重回正轨，电影与生俱来的“商业性”也在商品经济的时代大潮中逐步地苏醒并快速地进入当代中国电影的新一轮发展高潮中。80年代中期就曾经集中出现过当时称之为“娱乐片”的创作热潮。当时的中国电影创作在经历了最初的“拨乱反正”之后，客观上出现了两种趋势。一种趋势是伴随着艺术生产力在一定程度上的解放，中国电影无论是在创作题材的多样化，还是艺术风格的多元化，或是在电影语言的探索方面都展现出了从未有过的力度和热情，这些都极大地推动了中国电影以积极的姿态融入国际电影界；而另一种趋势则是在“艺术为政治服务”不再作为电影创作的权威信条的同时，中国电影在追寻和探索的热潮中日益把“艺术性”作为了衡量电影创作价值的唯一参照。这种趋势由于当时的创作界、理论界对于“电影语言现代化”以及“中国电影走向国际”的空前热情而日益强化，遂导致了其时大多数电影创作者对于电影观念普遍持“艺术至上”的态度。这实际上是电影创作观念从一个极端走向了另一个极端。而这种对电影“艺术性”的集体无意识的强化，客观上表现为观众对于相当一部分主流电影创作产生了接受心理上的隔阂，而另一些所谓的商业娱乐电影则赢得了不少观众的认同。电影创作界、理论界的有识之士意识到了这种现象背后所潜藏着的对于电影观念理解上的片面和模糊。因此，对于中国电影的“事业”与“产业”的新一轮辨析就从对电影观念的辨析开始了。

1984年电影导演谢飞在“电影导演艺术学术讨论会”上有一个关于电影观念的发言，他引用法国电影理论家马赛尔·马尔丹在《电影语言》一书的序言中的话：“电影是一项企业，又是一门艺术；是一门艺术，又是一种语言。”谢飞认为，“以现代科学技术为基础产生的电影，比其他任何艺术形式都依附于企业生产和商品交换，承认电影的这一个商品属性，研究电影的商业性与娱乐性，研究观众心理学及电影市场信息，才能保证电影事业的健康发展。”据此，谢飞提出了“三个改变”，“首先，应该在电影事业的指导思想与总体规划上来一个变化。”“其次，我们电影创作人员和理论、评论界的观众也应该改变一下，要全面地认识电影。”“第三，也是最关键的一点是在电影创作、制片、发行中要真正建立社会主义的经济体制，改变大锅饭的现状。”[1]应该说，谢飞提出的“三个改变”已经涉及到要从政策、创作、观众、市场等各个层面重新全面地认识电影，不要一味推崇艺术性，更不要盲目轻视电影的娱乐性和商业性。这种电影观念上的转变，说明人们已经开始意识到了电影作为大工业时代的独特艺术类型所具有的多重属性和多元功能，片面强调任何一个环节都会把电影艺术的发展引向死胡同。于是，为了再一次对电影进行“拨乱反正”，“娱乐片”大讨论适逢其时，并且成为电影产业性质讨论的前奏。

如果说20世纪80年代对于电影产业性质的讨论还主要是集中在理念探讨方面的话，那么随着90年代整个社会经济环境的根本变迁，以市场为导向的电影生产制作已经成了中国电影必须进行的最根本的战略抉择。观影人数的急剧减少、国产电影市场的大幅度萎缩把曾经还处于遮蔽状态下的中国电影孱弱的工业体系和营销能力彻底暴露在了世人的眼前。关于中国电影产业研究的一些关键概念，如受众、票房、发行营销、目标市场、投资体制等都开始成为考察中国电影的一个重要的理论向度。但是， 90年代伴随着已经启动的电影机制改革，围绕电影观念问题的讨论依然非常热烈。就在世界电影百年诞辰之际，中国电影理论界又展开了一场“电影是什么？”的大讨论。1995年，电影理论家邵牧君在当年的《世界电影》第1期上发表文章《电影万岁》说：“电影首先是一门工业，其次才是一门艺术。‘首先’和‘其次’这个次序至关重要，因为电影既然首先是一件工业产品，这就决定了它的商品属性是根本的，是第一性的，搞电影首先是一种商业行为也就理所当然了。电影既然其次才是一门艺术，电影艺术的需要就必然要服从商业的需要，即为数巨大的消费群体的需要，而不是什么非世俗化的、‘属而和者仅数十人’的艺术。质言之，电影的艺术是为商业服务的艺术，是使一件工业产品更乐于为群众所接受的艺术。电影与商业的关系一旦被切断，电影便无法生存，也就不存在什么艺术了。”这篇文章的鲜明立场与观点，引发了笃信“艺术性”的中国电影理论界的震动。尹鸿在1996年第2期《电影艺术》杂志上发表《商品拜物教与电影观念辨析》一文，他肯定“电影首先是一门艺术”，他说：“当把电影的工业本位、商品本位作为一种理论、一种观念提出，并试图利用电影商业化进程占领电影理论的话语霸权地位，甚至嘲笑和否定电影的艺术本位观、用利润指标凌驾于电影的艺术指标之上，最终用电影商业观来取代电影艺术观、用电影商品性来支配电影艺术性时，这种观念对中国电影和电影理论的消极影响却不能不被估计到。”

这些观点的鲜明对立所折射出的无疑还是电影观念的分歧。不同于20世纪80年代的是，对电影的多维审视已经不成问题，而接下来的问题似乎更具根本性，即在电影的多元属性中，电影“首先是什么”和电影“其次是什么”的问题。为什么在这个时期会出现这样的提问方式？最根本的一点还是有一种强烈的意识，即电影观念决定电影实践，也决定着对于电影艺术的价值评判。“电影首先是什么”的问题直接决定了我们对中国电影的定位问题。这个问题既简单又复杂。简单说，电影就是娱乐品。电影从西方一诞生，她就是作为娱乐品而出现的。中国电影由于曾经把电影的宣传功能放大到了极致，导致了电影功能发生异变，由娱乐品变成了宣传品。电影娱乐片承载了太多的政治功能，一些作品走上了图解时代政治甚至政策的道路。而其娱乐本性常常被忽视，国产片失去了大量观众。由此， 20世纪90年代中后期以来的中国电影作为一个行业整体在外片的不断冲击下，渐入低谷。“电影首先是什么”流露出的是当时的中国电影理论界急于解决电影的定位问题，从而为处于低迷状态中的中国电影业寻找到一个新的发展起点的急迫而焦灼的情绪。而要发展电影产业，就必须承认电影的娱乐属性和商业属性，这无疑对当代中国电影的发展定位问题进行了一次及时的正本清源。

从政策、创作、观众、市场等各个层面重新全面地认识电影，不一味推崇思想性、艺术性，更不盲目轻视电影的娱乐性和商业性。这种电影观念上的转变，说明人们已经开始意识到了电影作为大工业时代的独特艺术类型所具有的多重属性和多元功能。

（二）从适度放松管制到全面产业化转型

进入21世纪的当代中国电影面对着一个“WTO之后”的现实语境。加入“WTO”客观上加速了中国电影市场化的进程，当代中国电影的产业化转型战略加快了步伐。2003年是中国电影产业转型的重要一年。2002年开始的电影制片、发行、放映行业的改革，在2003年不仅得到全面的延续，并且迈上了一个新的台阶。制度经济学通常认为，“从制度变迁的主体和诱因的角度，可以把制度变迁分为强制性制度变迁和需求诱致性制度变迁。需求诱致性制度变迁是指微观主体为追求潜在利润而自下而上、自发形成的制度变更；强制性制度变迁则是指政府为实现租金最大化和产出最大化而通过政策法令实现的制度更替。”[2]事实上， 2003年以来国家电影主管部门充分借助于这种“政府强制力”，在不同场合都表明了电影持续走产业化道路的坚定立场。

自此，一些本该属于市场的权力开始充分下放到市场当中，许多非国有资产单位拥有了以前不敢企及的权力。为了更好地适应发展需要，给电影深化改革提供良好的政策环境，突出解决妨碍电影产业化发展的某些关键性问题。2003年，广电总局相继推出了《电影剧本（梗概）立项、电影审查暂行规定》《中外合作摄制电影片管理规定》《电影制片、发行、放映经营资格准入暂行规定》《外商投资电影院暂行规定》，试图降低电影制片、发行、放映领域资格准入门槛，吸纳一切有实力的社会力量参与电影产业；拓宽电影融资渠道，调整并完善电影融资政策；搞活电影流通领域，促进国产影片发行放映；减少政府审批程序，促进产业快速发展；鼓励电影产品创新，让电影产品更好地面向群众、面向市场。这些改革举措都彰显了电影主管部门立志将电影从事业走向产业的决心。而随后出台的《关于加快电影产业发展的若干意见》，从改革和发展的高度，更是对未来一个时期电影产业的发展提出了宏观的目标和要求。

同时，当代中国电影的艺术发展历程也表明中国电影的主流始终是以深切的人文关怀为基本价值取向，在电影题材的选择上注重表现现实生活，艺术上体现本民族的情感方式和对本民族艺术传统的开掘，以本民族的审美心理为支点，寻求异域文化与本土文化的交融，逐渐确立了中国电影独有的美学范畴、审美方式、美感构成和审美价值取向。这种交织在“现实主义”与“文化本位主义”主流话语中的当代中国电影其内在的呼应“全球化”的表达冲动与积极塑造自身国家文化形象的自觉担当都使得国家电影事业亟需在一个并不平衡的文化传播场域中尽快寻觅到自身的定位与影响力来源。而电影工业的产业经济原则对于电影艺术的个性塑造与电影文化的品格彰显，都发挥着越来越深刻而广泛的影响。纵观中外电影历史经验可以看出，电影首先是作为一种经济现象而存在的。电影作为艺术现象的存在，也是以经济条件为前提的。正是在这个前提基础上，当代中国电影才真正成为人民群众最喜闻乐见的大众文化产品。

因此，作为“一次改革”的重要成果，中国电影体制改革的目标就是重新实现产业化。电影业作为文化产业的核心产业层，已经成为当代中国文化产业实践过程中资本活跃度高，创意集中度高，人才密集度高，产品精细化度高的重要领域，一直承载着传承现代性与民族性的新文化，集聚经济成长新动力，打造经济发展新模式，塑造国际交往新形象的重要使命。

三、“二次改革”：电影市场经济的依法管理

中国电影产业的“二次改革”是在已经启动并依然在进行中的中国电影产业化改革的历史进程与现实趋势的基础上进行的，中国电影产业已经经历了针对原有计划经济体制下的电影事业的“精兵简政”“权力下放”与“产业化转型”的改革，其改革主线是国有电影体制的市场转轨，目标是与建立社会主义市场经济体制要求相匹配的电影文化产业机制，从而进一步提升中国电影产业规模以及更有成效地释放中国电影产业的经济效能。“世界各国对媒介产业的规制主要有两种主导模式，一是市场化模式，二是国家垄断。虽然欧洲与我国等许多国家当前采用的是兼具市场调节和政府监管的双轨制，但从媒介产业的发展趋势来看，市场化模式更具主流性。”[3]因此“二次改革”就是从当前到未来某个时期，以初具规模的中国电影产业的发展方式与管理方式的改革转型为主线，在完成“一次改革”后，在当前电影产业化转型已经初步实现的情况下，遵循推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，进一步解决好协调好电影市场经济与政府管理之间的不适应性，从而促进中国电影产业真正形成激发创意、打破垄断、明晰产权和自由竞争的新发展态势。

（一）当前电影业的内部压力与外部挑战

当代中国电影历经从“意识形态管制”到“适度放松管制”，从“单一文宣事业”到“承认多元属性”，从“市场化改革”到“产业化转型”的若干重大阶段性改革之后，在改革开放40年后，在当前致力于国家治理体系与治理能力现代化的时代背景下，作为当代中国最重要最活跃最开放的文化产业核心层的电影文化产业将如何持续有效地把产业政策制定、产业制度建设、产业品牌经营等方面的改革进一步推向纵深，是发展中的中国电影产业应对内部压力与外部挑战的必然反应。

例如，近年来某些电影制片企业的急功近利行为所导致的“阴阳合同”与“偷漏税”等问题屡见不鲜，而随着互联网企业纷纷介入电影产业的制作端，以“明星高片酬”和“滥用特效技术”为代表的无限度提高电影制片业“门槛”的现实问题已经几乎让中小规模的常规电影生产制作难以立足，而传统意义上的“编剧”也大有不断被所谓的“IP炒作热”替代的趋势。

再如，近年来在电影业的发行放映领域，“赢家通吃”的“保底发行”逻辑甚嚣尘上，似乎只要资金充裕，就可以抢到任何占有优势的发行资源。而实际上这些“通吃”的“赢家”在发行市场上又总是服务不到位。它们凭借资金实力，不断在市场上推行所谓“低价票补”的发行策略，严重误导了电影消费者，更严重伤害了老老实实做发行的利益，也使得电影制片方的利润空间不得不被变相压缩。2016年虽然出台了《电影产业促进法》，但是放映单位的“偷漏瞒报票房”事件却似乎有增无减。加之电影放映领域以“金钱头脑”取代“经济头脑”的追逐利益的短视行为造成了电影产品在“供给侧”出现严重的结构性问题，出现了“唯节假日”和“唯档期”的排片现状，而在有限的排片时间段里，“只唯大片”的现象比比皆是，放映空间严重失衡，很多影片不能享有基本的上映周期，严重违背了市场经济原则，也从根本上无视电影是文化艺术产品的基本艺术规律。

又如，在当前中国电影产业内部，对“内容”与“服务”作为电影产业“软实力”的认识观念依旧落后。虽然在体制变革与市场经济转型过程中电影业实现了一定程度的市场扩容并提升了一定程度的商业竞争意识，但依旧面临电影产品内容开发的创意枯竭和服务机制缺位的尴尬局面。而造成内容不足的原因主要是由于现行电影业的制片领域对于内容创意保护与开发不力。

这些当下中国电影产业“大环境”的结构性失衡与“短板效应”已经充分表明产业内部以“电影企业”为主体的日益剧烈的竞争行为，“说明市场结构和产业绩效之间的关系正在弱化，而相互竞争的企业之间的相互作用则更显重要。因此，在进行产业分析时，不仅要考虑企业行为对产业结构的影响，同时还要考虑企业和产业绩效对企业行为和产业结构的影响。”[4]

从这个意义上讲，建立在“一次改革”基础上的“二次改革”其核心理念之一就是要进一步解决“创意”与“管理”之间的生产力矛盾，是“实现渐进的、持续进行的变革”，而这种变革“要求放松和控制相结合的管理模式”，“放松首先意味着接受其他人发生变化，接受他人对现存政策和体制的挑战，即使表面上这些政策和体制暂时仍能很好地运作。其次，放松意味着授权资源和责任，允许别人开发其他不一样的替代方案。控制，是指监控和调整企业中不同团队、个人和部门的联合方式和关系，向系统重新注入多样性，或者把外围的团队重新整合到系统中。管理者不是引导变革，而是为变革提供大环境。”[5]

而在当前中国电影产业外部，互联网娱乐业的资本、技术与用户习惯的持续冲击以及域外好莱坞电影商品的市场竞争，国内电影文化环境与文化产业格局的营造与升级等，也都使电影产业充满不确定的产业结构失衡的挑战。由此可见，“如果不能在国家文化管理目的、政府文化管理职能、公共文化管理和文化产业管理之间建立起科学边界，在文化建设与文化发展道路等根本理论问题上取得文化管理理论的突破，不能为我国全面的文化体制改革和制度创新建立全新的合法性依据，文化体制变革因此会很难达到预期的目的。”[6]

（二）依法管理是夯实电影产业基础保障的核心诉求

近十几年来，国内电影业的飞速发展已经使电影业的整体法律意识获得了明显强化。伴随《电影产业促进法》的颁布实施，我国电影产业从单一的政策法规与行政指令的管制方式向有法可依有法必依的依法管理迈出重要步伐。在国家治理体系与治理能力现代化的背景下，电影文化产业的管理还必须继续推进健全法治体系，建立有中国特色的电影文化艺术与产业管理的法治体系。《电影产业促进法》以放权形式，解开了电影审查的权限，使得行业规范与国家强制力相结合，保证电影产业的健康发展。

作为国内文化产业的“第一部法律”，《电影产业促进法》亟需补充完善更加具有可操作性的实施细则。因为从文化和经济的双重角度出发，国内电影产业发展作为整个国家文化产业的核心与前沿，依法保障电影行业改革发展的成果与利益，具有极强的法制意义。其次，在现实国情背景下，不断探寻电影产业的相关法律条文所隐含的深层的中国模式与中国经验，是新时代中国电影产业“二次改革”的一个亮点，从而有力地对电影行业发展存在的问题提出更加实事求是的展望和对策。

在很长一段时期里，国内电影产业主要依靠行政法规和部门规章为依据的管理模式普遍存在层级低，缺乏管理的规范性、权威性和稳定性。同时，由于管理部门之间的部门利益导致的多头管理和矛盾推诿等，也造成了电影产业管理缺乏协调性和系统性。随着时间的推移和社会经济体制改革的深入，我国电影的行政管理也发生了比较大的变化。电影主管部门不再是电影业的直接管理者，而成了运用经济、行政、法律和科技等手段对电影产业进行综合管理的幕后协调者，由以前的行政管理逐步走上法制化管理的道路。因此，“二次改革”保障电影产业有序高效发展，亟需建立依法管理的基础与体系。市场经济的高级形态必然是法治经济，电影产业走市场化道路，法治是核心价值。因此，在中国电影产业深化改革的历史进程中，在“行业自律”与“有效干预”之间，就必须做到立法先行，有法可依，依法管理，承认并保障文艺创作与传播过程中的人的基本价值，以人为本，解放人性，激发创造力，保障电影行业的自由平等竞争，并进一步明晰产权，实现包括电影在内的国家文化艺术事业与产业的科学发展，从而有效配合国家治理体系与治理能力现代化的宏观战略。

美国、日本、韩国都是当今世界文化产业发达国家，无论是“好莱坞电影工业”，还是以“Netflix”为代表的美国新媒体大数据制作，以及日韩影视剧与动漫产业等，都已经积累了丰富的构建影视文化产业法律支撑体系的实践经验。“美国的司法系统也对广播影视媒体发挥着重要的司法规制作用，联邦法院、州法院与联邦通信委员会、政府监管部门之间也形成了相互制约的关系。”[7]实际上，美国电影工业之所以能够成功衍生出“银幕之外”的多元化的可持续的盈利模式，在一定程度上正是“法治经济”保障下的“电影版权”交易的高效、增值与多样性的结果。当前，全球“电影产业将继续对政府监管与审查、国际盗版和不断涌现的新技术变革等相关议题进行关注”。[8]因此，来自发达国家的电影产业的某些全球治理经验在中国电影产业实施“二次改革”的过程中也是值得我们充分思考并加以借鉴的。

注释

[1]谢飞.电影观念我见[J] / /丁亚平.百年电影理论文选[A]北京：文化艺术出版社， 2002： 78.

[2]虞海侠.中国电影产业投融资机制研究[M]北京：经济管理出版社， 2012： 165.

[3]李本乾等.媒介经济与中国经济[M]上海：上海交通大学出版社， 2010： 165.

[4]高红岩.中国电影企业发展战略研究[M]北京：北京大学出版社， 2007： 37.

[5] （英）克里斯·比尔顿.创意与管理：从创意产业到创意管理[M]北京：新世界出版社， 2010： 170-171.

[6]胡惠林.文化产业发展与中国新文化变革[M]上海：上海人民出版社， 2009： 180.

[7]国家广播电影电视总局发展研究中心.国外广播影视体制比较研究[M]北京：中国国际广播出版社， 2007： 16.

[8] （美）安澜·B·艾尔布兰.传媒经济学：市场、产业与观念[ M]北京：中国传媒大学出版社， 2009： 140.