工商资本参与农地经营政策演进历程、特征与展望——基于政策文本的量化分析

杜兴端，杨晓荷

（1.四川省农业科学院农业信息与农村经济研究所，成都 610066；2.四川农业大学农学院，成都 611130）

当前，中国正处于由传统农业向现代农业转轨的关键时期，农业发展正逐步从资源农业向资本农业转变［1］。在农业转型过程中，具有资金和技术优势的工商资本下乡并参与农地经营有利于为农业领域注入先进生产要素［2］，促进小农生产和现代农业发 展 有 机 衔 接［3，4］，推 动 农 业 产 业 体 系 进 一 步 完善［5］，加快农业现代化进程，促进乡村全面振兴［6］。随着农村土地改革不断深化，土地流转持续加速，工商资本参与农地经营的范围和深度不断扩大。2020年，农村家庭承包耕地流转进入企业的面积达到了370.57万hm2，占家庭承包耕地流转面积比例的10.44%。但工商资本在参与农地经营过程中，也暴露出难以嵌入乡土社会［7］、耕地“非粮化”“非农化”经营［8］、与农争利［9］、盲目投资［10］、跑路烂尾［11］等诸多现实问题。农地经营问题在“三农”问题中特殊、重要而又复杂，国家在推进农村土地制度改革进程中，对于工商资本参与农地经营问题一直采取的是审慎推进的态度，通过相关法律法规和政策措施进行管制。

研究政策文本的演进过程与特征，对于政策制定者或政策受众来说都具有重要的理论和实践意义。在研究过程中，政策文本的量化分析方法相较于叙述性分析具有客观性和直观性的特征，在各研究领域都得到了充分应用［12-14］。目前学界对于工商资本参与农地经营的相关研究中，运用文本量化分析进行相关政策研究较少。政策是农业农村发展中最重要的制度变量，政策对工商资本参与农地经营的动机、行为和结果都具有重要影响，对于政策演进的梳理既是对于既往制度设计的总结，也是对后续制度设计和政策制定的指导。本研究通过典型政策文本分析，研究中国工商资本参与农地经营政策演进历程与特征，明晰其中暗含的逻辑理路，对于未来进一步优化中国工商资本参与农地经营政策、促进农业农村发展具有重要意义。

1 数据来源与研究方法

1.1 数据来源

通过搜索“工商资本”“新型经营主体”“粮食安全”“土地流转”等关键词，从国家公开政策平台上收集选取2004—2022年的18个中央一号文件和27个中共中央办公厅、国务院办公厅、国家农业行政主管部门出台的有关农村产权、农业产业化经营与乡村振兴的意见、通知决定，以及7个农业相关的规划、法规和办法，共52份具有代表性、能够体现工商资本参与农地经营相关政策演进的典型政策文本。

1.2 研究方法

本研究主要采用质性文本分析方法对政策文本进行量化分析。以Nvivo 12 Plus软件作为分析工具，探寻工商资本参与农地经营政策演进的逻辑理路。经过文件收集和初步筛选后，将文本导入Nvivo 12 Plus软件，在研究政策演进的历程时，通过词频搜索得出各阶段政策文本的高频词，同时比对各阶段出现的新词做进一步的剖析。在研究政策演进特征时，将各阶段的政策文本进行逐字编码，在剔除无效编码和较少编码后，将相关表述划分为5个维度，再通过分析比较自由节点的含义，将其归入到“目的性表述”“具体表述”“泛化表述”3个树状节点。通过对政策文本中有关政策的关键词进行编码，统计不同时期的关键词词性及其出现频数（表1），可以看出随着工商资本参与农地经营政策的不断成熟，具体政策手段也愈加丰富。

表1 不同时期关键词频数

2 政策演进历程

依据政策文本内容，将政策演进主要分为3个阶段。划分依据为：2004年，中国出台了新世纪第一个指导农业发展的中央一号文件，自此连续发布19个以“三农”为主题的中央一号文件，对研究农业政策演进具有标志性意义；2013年，中央一号文件首次提出要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度，终止了工商资本参与农地经营的“野蛮生长”；2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过修改《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）的决定，将对工商企业等社会资本参与农地经营进行政府管制明确写入了法律，标志着工商资本参与农地经营的相关政策措施进入了新的阶段。

2.1 第一阶段（2004—2012年）

2004—2012年，工商资本参与农地经营都未明确出现在政策语言中，但还是可以从相关政策中窥见该阶段中国对于此现象的态度。此阶段有关工商资本参与农地经营的典型政策文本高频关键词如表2所示。

表2 2004—2012年相关关键词及词频

进入21世纪，农村劳动力不断涌入城市，人地分离的现象进一步推动了农业转型，大量农村土地的闲置以及农业规模化发展需要使工商资本参与农地经营的现象愈加频繁。2002年《农村土地承包法》正式颁布，农村土地经营权自此可在不同主体之间流转。在这期间，国家强调要大力扶持农业龙头企业的发展，支持企业建立规模化生产基地，为工商资本参与农地经营提供了有利的政策环境。

在这个阶段中，诸如“承包”“产业化”“龙头企业”“支持”等词语的出现频率较高，说明在第一阶段政府对于工商资本参与农地经营总体态度是较为支持的。在该阶段，政府出于“政治逻辑”和“治理逻辑”的考虑［15］，明确鼓励农业产业化经营，然而资本下乡在为农业注入新要素的同时，也对农业经营秩序带来了“去小农化”的风险［16］，这也为政策发展的第二阶段埋下伏笔。

2.2 第二阶段（2013—2018年）

随着农村土地制度改革的持续推进，农业不断向集约化、规模化的趋势发展。为了推动农业产业化的发展，促进农业产业结构调整，多个政策文件都提及了要引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业，发展农业产业化经营联合体。从土地流转到土地入股，一方面，农民在企业和合作社中的股份让他们拥有了话语权和有望升值的土地资本，也赋予了他们想和企业一起经营好农地的动力，另一方面，这让与乡村格格不入的工商资本以一种“结盟”的姿态嵌入了乡土社会，资本下乡经营农地有望获得经验丰富的农民的助力。

与此同时，工商资本凭借其资本实力不断挤压普通农户的生存空间，但却没有实现所谓的规模经济，土地资源利用的不科学以及不断攀升的土地租赁成本和劳动力成本使众多工商企业处于入不敷出的情形中，导致一些企业跑路、烂尾［11］。由于资本的逐利性所在，工商资本参与农地经营，具有较为明显的耕地利用“非农化”“非粮化”倾向。这必将对国家粮食安全和农业农村发展带来不利影响。针对这些问题，国家提出探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度，工商资本参与农地经营的政策有了明显的收紧。

在该阶段的政策文本中，出现了“入股”“风险”“规范”及“监管”等新词，且“制度”“监管”等词汇出现频率明显增高，具体如表3所示。这体现出该阶段的工商资本参与农地经营相关政策的特点，一方面是继续鼓励工商资本下乡，并探索农民与工商资本利益协调的有效方式，另一方面是在鼓励的同时逐渐对工商资本参与农地经营进行管制与规范。

表3 2013—2018年相关关键词及词频

2.3 第三阶段（2019年至今）

2018年12月29日修改的《农村土地承包法》新增了第四十五条，专门对工商企业等社会资本流转土地进行了规定，标志着对工商资本参与农地经营进行政府管制明确写入了法律。随后，2021年3月1日开始实施的《农村土地经营权流转管理办法》对工商资本参与农地经营进行政府管制进行了更明确的规定。2020年，脱贫攻坚战取得伟大胜利，中国全面建成小康社会，“三农”工作重心发生历史性转移，要全面实施乡村振兴战略。工商资本因其具有资本、技术、管理等优势，可以为乡村振兴注入强大动力。为了推进乡村振兴，国家对于资本下乡依然是处于积极推动的态势，出台政策有序引导工商资本下乡，以期解答新的历史命题。

在这一阶段，“耕地”“粮食”等关键词词频在该阶段政策中有明显提升，具体如表4所示。特别是近年来，逆全球化对粮食安全的冲击不断加大，而2020年新冠疫情的暴发更是加深了粮食和耕地安全问题的紧迫性。国家对农地利用的“非农化”、耕地利用的“非粮化”愈加重视，也必然在工商资本参与农地经营的相关政策中有所体现。

表4 2019年至今相关关键词及词频

3 政策演进特征

3.1 双线并行坚持维护农民利益的原则

虽然工商资本参与农地经营的有关政策一直在不断更替变革，但其维护农民利益的原则始终没有改变。工商资本具有天生的逐利性，再加上其资金、规模、技术优势，故而很容易在市场竞争中形成工商资本与小农户争利、挤出小农户的问题。作为“看得见的手”，政府对维护农户利益具有责任。自第一阶段开始，政策就奉行“两条腿走路”，分别从管制农地租赁和推动农户与资本结合发展农业产业化的两个方面维护和促进农民利益。在维护农民利益基本原则下，相关政策的关注点从单纯促进农户经济利益的增长逐步转移为发展农户个人素质与职业素养，用工商资本的资金与技术、规模优势来促进农户的内生性脱贫，促进农民的可持续发展，这是实现乡村振兴的一大抓手。

3.2 从支持规模化经营到寻求规模化与小农经济的结合

通过将政策文本中的表述根据语义进行编码，并总结为“管制农地租赁”和“推动农业+资本”2个树状节点，统计各阶段关键词出现的频数可以得出表5。在第一阶段中，支持农业与资本结合，进行产业化发展的表述相较于管制农地租赁的表述出现频率更高。由于将土地规模化经营视为推动农业转型的重要手段，资本下乡受到了地方政府的鼓励和推动，大规模的农地流转持续进行，而由于资本所给出的土地流转价格远高于一般农户，乡村中自发的农地流转被逐渐挤出，在这个阶段，“去小农化”的趋势是明显的。然而在农地大规模流转后，为了获得连片的优质耕地，资本要以更高的价格向农户租赁土地，土地租金不断攀升的同时，劳动力价格也在不断升高。农业本身的回报率较低，资本的高投入和低回报带来了2个结果，一是资本经营农地向“非粮化”“非农化”发展，二是企业跑路、烂尾频发。近年来，在对中国农业转型的反思中，“再小农化”概念提出，相关现象产生［16］。小农经营在中国有着悠久的历史，有其长期存在的原因和价值［17］，小农户迄今为止仍然是中国农业经营的基本面［18］，农业转型不代表“去小农化”。在这个背景下，政策管制明显收紧，中国不断探索着规模化经营和小农经营之间的微妙平衡。反映在政策上，就是在第二阶段“入股”“规范”及“监管”等新词的出现，“农业+资本”的表述与“管制农地租赁”的表述同步增多，出现频率基本一致。在第三阶段“农业+资本”相关表述仍然频繁，但出现频率已经少于“管制农地租赁”的相关表述。

表5 关键词出现在政策文件中频数

3.3 工商资本参与农地经营管制方式不断丰富细化

2013年中央一号文件首次提出探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度，这只是一个开端，具体的耕地准入和监管制度措施在其后的实践中不断具象化。2013年《关于加强国家现代农业示范区农业改革与建设试点工作的指导意见》提出了管制制度的3条原则，即确保不损害农民权益、不改变土地农业用途、不破坏农业综合生产能力；2014年陆续提出了建立工商企业流转农业用地风险保障金制度和承包地按面积实行分级备案制度；2015年明确表述了以工商资本租赁农地实行分级备案、建立健全资格审查、项目审核制度及风险保障金制度为着力点的事前、事中、事后全面覆盖的工商资本租赁农地管制制度，这个表述在2015年后的多个政策文件中屡次提及。

由于工商资本具有天生的逐利性，在租赁农地之后相对于收益率较低的粮食耕种，工商资本更倾向于选择回报率更高的经济作物、花卉业，甚至是与种植业无关的旅游业和服务业，使得近年来农地利用“非农化”、耕地利用“非粮化”问题日趋严重。为了遏制该现象，2020年《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》提出，通过运用卫星遥感技术对中国耕地种粮情况进行实时监测，并及时更新电子地图和数据库，先进科学技术的介入无疑大大提高了管制农地“非粮化”“非农化”的可操作性和技术性。

4 政策展望

任何制度的设计都不是一成不变的，都必须与一定的制度环境相适应。当前中国正在为实现第二个百年目标而努力奋斗。在农业农村领域，深入实施乡村振兴战略，推进农业农村现代化，是重要的战略任务。与此同时，国内外发展环境也在发生深刻变化。对于制度环境出现的新变化，呈现出的新特点，国家关于工商资本参与农地经营的相关政策也必须与时俱进，与之相适应。

4.1 实施乡村振兴战略进程中鼓励工商资本下乡的同时进行合理管制

在乡村振兴视阈下，工商资本的资金、技术、人才、管理等一系列优势对于乡村具有极大的拉动作用。国家也出台了多个政策文件积极引导工商资本下乡发展乡村富民产业。乡村产业的范畴显然大于农业，工商资本下乡可以有多种方式，参与农地经营只是其中一种。引导、支持、鼓励与管制并非对立关系，既要引导、激励、支持工商资本下乡发展乡村产业，又要对其参与农地经营进行合理有效管制，实现多目标协同。如何更好地始终如一地坚持保护农民利益原则也需要持续关注。鼓励农民以经营权、技术、劳动等入股，形成农户+合作社+公司的利益共同体，不仅让农民分享更多产业链增值收益，也让有限的土地资源在更高的技术水平和管理水平下实现最大产值。探索更多农民入股工商资本的方式，创新农业新型主体建立方式。在鼓励农民入股工商资本的同时，加强对农民保障制度的完善，督促工商资本加强对流转土地农民的优先雇佣与培训，提升农民增收制富能力，促进共同富裕的实现。

4.2 确保工商资本参与农地经营相关政策措施的落地落实

耕地压力持续趋紧，粮食安全容不得懈怠，工商资本参与农地经营中的“非粮化”“非农化”相对于家庭农场、合作社这类主体来说更加严重。解决“非粮化”“非农化”问题，建立和完善工商资本参与农地经营的系列管制制度十分重要。但目前县一级建立工商资本参与农地经营监管的具体制度覆盖度还较低，且在实施中受能力限制，往往难以开展［19］。这对中国各地如何制定具体措施确保相关政策落地落实提出了非常急迫的要求。

4.3 以合理的政策措施解决好跑路烂尾等遗留问题

农业是弱质性产业，具有回报周期长、回报率较低、脆弱性高的特点，具有较高的投资风险。部分工商资本跟风下乡，缺乏经营农业的能力，最终跑路、烂尾，并遗留系列问题。对此，一方面要努力降低工商资本投资的盲目性［20］，另一方面要通过有效的制度设计来防范风险。国家提出，要建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的风险防范制度。风险防范制度中，风险保障金制度屡被提及。目前风险保障金制度在实践中存在增加资金压力、缺乏合意保管主体等问题，且一时难以解决，履约保险制度是一个值得进一步探索和推广的做法。但履约保险运行中，政府的补贴起到了主导作用。如何正确处理好政府和市场的边界，建设服务型政府，在管制中做到补位不缺位，到位不越位，这也是下一步政策措施需要予以关注的问题。