基于AHP和BSC的农村水环境治理的政府绩效评价体系研究——以淮安市清江浦区为例

范仓海，卢佳盈

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

近年来农村经济获得快速发展，农村水环境也日益受到污染与破坏，如何治理农村水环境已经成为社会各界关注的重点与焦点。所谓农村水环境，指分布在广大农村的河流、湖沼、沟渠、池塘、水库等地表水体、土壤水和地下水体的总称［1］，是农村居民赖以生存的基础生态环境。而农村水环境的管理事关农村人居环境、居民身心健康以及国家粮食安全。国家为治理农村水环境出台了一系列政策，在抓好大江大河流域治理和中小河流区域治理的同时，开始关注农村水系连通和水美乡村建设，如2021年6月，水利部、财政部印发《关于开展2021年水系连通及水美乡村建设试点的通知》，其中江苏省淮安市清江浦区作为江苏省第二批唯一的水系连通及水美乡村建设试点。水环境治理实践推动了农村水环境改善，但也存在部分河道堵塞严重、政府治理绩效评估不到位等情况。如何提升农村水环境政府治理效果成为关键，为此需要对既有的政府治理农村水环境的行为进行评估，这对推动农村水环境治理模式，助力水美乡村建设具有创新意义。本研究选取淮安市清江浦区作为研究样本，借助平衡计分卡（BSC），从客户、财务、内部流程、学习与成长4个维度，构建科学有效的农村水环境治理政府绩效评价指标体系，并利用层次分析法（AHP）确定相应指标的权重，旨在为当地水利行政部门水环境治理提供政策参考。

1 农村水环境治理绩效评价的必要性

1.1 清江浦区建设水美乡村的背景

清江浦区位于江苏省淮安市主城区，总面积309.62 km2。境内河湖交错，水网纵横，古黄河、里运河、大运河、淮河四水穿城，有“南船北马”“九省通衢”之称［2］。清江浦区于2021年6月被列入2021年水系连通及水美乡村建设试点县名单。

自2020年起，水利部和财政部贯彻落实“绿水青山便是金山银山”“山水林田湖草沙共同体”理念，并开展了首批国家水系连通及水美乡村综合整治试点，江苏省南京市高淳区、苏州市吴江区、宿迁市泗阳县3个试点县（区），总投资20.1亿元，致力于恢复河湖功能，改善人居环境，打造水美乡村，提升百姓的幸福感、获得感和安全感，并取得了优异的成绩。

在江苏三大县（区）水美乡村示范下，清江浦区政府结合河长制，投资3.6亿元构建了“一廊八片多网”项目。“一廊”指二河生态廊道，“八片”指8个水美乡村片区，“多网”指由柴米河、永济河为主线，35条县乡河道为支线构成的多个水系连通及生态河道网格。在此背景下，对淮安市清江浦区农村水环境治理进行绩效评估具有重大意义［3］。

1.2 农村水环境治理不彻底

近年来，由于农村生产生活方式的粗放、居民环境保护意识的落后、农村基础处理设施的欠缺等，水污染程度在不断加剧，农村水环境也在持续恶化。清江浦区被列为水系连通及水美乡村建设试点县将有助于改善相关情况。

1.2.1 水污染现状 目前，农村水环境污染源主要为3个方面：点源、面源和内源。一是点源污染。点源指从固定排放口以点状式向外排放水体，具有一定季节性和随机性，包括生活污水和工业废水。为了改造老城区，清江浦区引入大量产业，受企业规模、污水处理技术等限制，大量工业废水未经处理直接排向河流沟渠，既污染了周边地区的水环境，也对地表水和地下水产生二次污染。二是面源污染。作为农村水环境最普遍的污染源，面源指以面积形式弥散水体，发生位置难以确定，来源包括农村居民生活、水产畜禽养殖、农田地表径流、水稻田地下渗漏以及村镇地表径流。三是内源污染。内源指江河湖库水体内部由于长期外源污染积累产生的污染再排放，如农村围湖拦网养殖带来的水体富养化和蓝藻现象、河道淤积和水体发臭等。据调查，实际生活中的水环境污染往往是牺牲环境发展经济的产物，而且以上3种污染源并不是独立存在的，而是复合的、相互叠加的，这就使得污水治理的形势更加严峻。

1.2.2 河道淤积和河岸侵占“流水不腐，户枢不蠹”，清江浦区的河道存在流水不畅、河道淤积等情况。近年来，内源污染在农村水环境管理中愈发重要，农村河流自然淤积以及水体的富营养化给河道的水质以及周边的环境带来严重的影响，水体淤塞严重，黑臭并发。此外，水美乡村建设还要求对因水环境保护红线后退引起的河岸侵占进行整治。随着城镇化的建设，人为“与河争地”直接导致了水环境保护红线的后退，河道面积日益萎缩，基本功能日渐衰退，生态环境逐渐恶化。

1.3 提升地方政府治理能力

2017年6月颁布的《中华人民共和国水污染防治法》第九条规定，县级以上各部门以及各流域水资源保护机构要在职责范围内对有关水污染防治实施监督管理。在农村水环境管理上，县级以上涉水部门和县级以下政府行使各自的管理职能，包括：一是制定农村水环境规划和保护方案；二是监督监测农村水污染排放和水环境状况；三是治理农村水污染；四是对农村河塘清淤进行综合治理；五是实施水环境保护的法律法规；六是加强对农民的水环境保护宣传教育。

以清江浦区为例，区水利行政主管部门是该区的河道主管机关，应承担河道治理的责任，而淮安市的水行政、国土资源、农业、渔业、建设、卫生等部门则需依法履行监督水污染治理的职责。因此对地方水利部门建立科学有效的农村水环境治理绩效评价体系，是积极响应农村水环境长效治理的必然要求，也是各地方政府提高自身治理能力的价值诉求。

2 农村水环境治理绩效评价的可行性

2.1 平衡计分卡的优势

平衡计分卡，简称BSC，是卡普兰和诺顿针对传统的以财务为中心的绩效评价模式弊端而提出的一种新的绩效评价方法［4］。此方法将组织的战略目标分为具体可实施的指标，具体包括财务、客户、内部流程以及学习与成长4个维度（图1）。

图1 平衡计分卡

平衡计分卡的特点和重点是“平衡”，即强调财务指标与非财务指标、短期目标与长期目标、内部群体与外部群体、过程管理与目标管理以及定性指标与定量指标平衡，协调战略目标下各方力量和利益。

2.2 平衡计分卡与水环境治理间的契合性

平衡计分卡首先应用于企业，从财务、客户、内部流程、学习与成长4个不同角度综合衡量企业的业绩，从而有效解决企业绩效评价和战略实施2个关键问题，后来逐步引入金融、教育、服务业等多个行业，包括公共部门［5］。例如美国夏洛特市政府［6］曾运用此方法将关键政绩指标与环境、社会等指标相结合，提高了公共部门战略执行的效能，其中客户指标被移至平衡计分卡最上层，体现了公共部门的公共性特征。

公共部门绩效评价包括目标管理、关键指标和平衡计分卡3个方面，其中平衡计分卡在价值理念和实践上与地方政府水环境治理更为契合。目标管理以组织整体目标作为基础，强调内部控制；关键绩效指标法能够对指标量化，但易忽视对组织绩效起关键作用以外的指标；平衡计分卡从战略层面出发，结合财务指标和非财务指标，通过定量与定性指标相互作用确定绩效状况，更有利于长期发展。纵观这几种绩效管理工具，可以发现：第一，各地方水利部门作为农村水环境治理的关键部门，绩效不仅体现在经济效益上，更多体现为社会服务，即非财务指标。第二，清江浦区水环境治理作为一项攻坚克难的长期性工程，平衡计分卡可以帮助其将长短期目标有效结合。第三，水环境治理中存在很多定性指标，如村民满意度、参与度等，平衡计分卡可以帮助定性指标定量化。第四，平衡计分卡可以将水美乡村战略目标放在核心位置，4个执行维度围绕其而制定，实现目标管理与过程管理的统一。第五，当地水利部门绩效评价涉及的利益主体较多，牵涉范围较广，平衡计分卡可以处理好内外部群体间的关系。综上所述，平衡计分卡是与农村水环境治理理念和实践相契合的绩效管理工具，是建设农村水环境治理绩效评价体系行之有效的方法。

在绩效评价体系构建中，平衡计分卡的4个维度围绕着水美乡村的治理目标而设计，其基本框架如图2所示。其财务维度是为实现治理目标，怎样衡量政府水环境治理的效能，使得财务成本最小化。其客户维度是为实现治理目标，如何发挥村民力量。其内部流程维度是为实现治理目标，当地水利部内部应该怎么做。其学习与成长维度是为实现治理目标，当地水利部必须实现怎样的学习与成长。

图2 基于平衡计分卡的农村水环境治理绩效评价体系基本框架

3 基于BSC的农村水环境治理战略地图和绩效评价指标体系设计

3.1 设计原则

在绘制战略地图和设计指标体系时，应充分考虑农村水环境管理原则和各指标间的内在逻辑性、考核独立性。为保证客观有效，应注意以下原则。

3.1.1 系统整体性原则 平衡计分卡涉及财务、客户、内部流程、学习与成长4个维度，是一个系统的绩效管理方法。清江浦区水环境治理作为一个整体，不仅包括水系连通、河道清淤，还涉及岸坡整治、河湖管护等多方面。在衡量政府治理水环境绩效时，要遵循系统整体性原则，建立一个全面、客观和系统的绩效评价体系。

3.1.2 科学评估原则 平衡计分卡是一种科学的绩效评估方法，强调定量与定性的平衡，既要有性质内容的描述，也要利用具体数据来量化指标。对于部分难以量化的指标，如清江浦区村民对水环境治理的了解、对水环境治理的满意程度等，可以通过设置问卷的方式对无法直接获取的数据进行科学量化，合理地融入绩效评价体系。

3.1.3 可操作性原则 绩效评价体系的设置应当考虑到理论与实践的结合，要有一定的可操作性。一方面要考虑到企业绩效管理方法运用到公共部门的改进之处。企业以经济利益为目标，故把财务指标放在首位，但公共部门以公共利益为目标，因此可将客户指标放在首位。另一方面也要考虑到水环境治理的地域性和持续性，允许地方政府在运用绩效评价体系时对其进行适当调整。

3.2 战略地图

如果说平衡计分卡是战略框架的初步制定，那么战略地图可谓是系统战略的具体执行［7］，有了战略地图的逻辑可视化，平衡计分卡的4个维度便具备了因果逻辑关系。在农村水环境治理战略地图中，通过地方水利行政部门的人力、信息和组织资本，创新和优化组织内部流程，达到政府治理水环境的效能，提高公众的幸福感、获得感和安全感，最后提高地方政府水环境治理能力，实现水系连通和水美乡村的战略愿景。农村水环境战略地图如图3所示。

图3 农村水环境治理战略地图

3.3 指标体系

基于上述原则和战略地图设计，考虑到清江浦区水环境治理现状，本研究利用平衡计分卡4个维度构建指标体系。其构建逻辑如下：首先建立以4个维度为主的准则层；接着根据每个维度设计指标，从资金投入、治理效能、村民和游客认同、治理机制、人力资本、信息资本和组织资本7个方面为农村水环境治理指明工作方向和重点；最后针对每个方面设计具体的指标或方案以衡量当地水利部门在水环境治理中的绩效。

财务层面分为政府资金的投入和治理效能。相比于企业所追求的经济增长，政府更关注治理效能这样的非经济指标。资金投入涉及的范围较广，小到当地水利部门的办公活动开支、人员培训经费，大到河道治理工程项目的保障资金等。此外，治理效能包括污水控制、河道清淤、河湖管护、水质检测等方面。其中水质检测是对以上治理效能的检验，郭小玲［8］研究也表明，政府应将水质监测列入水环境治理绩效评价指标中。

客户层面考虑到了内部和外部群体，并由此设置了解度、参与度和满意度指标，这里定性化指标可以使用李克特量表进行量化。

内部流程层面主要从政府内部的治理机制出发，既涉及到水环境治理的规划，也回应了村民对水美景美环境的诉求，还能体现政府治理能力的提高。

学习与成长层面包括人力、信息与组织资本。人力资本涉及到组织内部人员的培训交流和新鲜血液的注入；信息资本则是对公众知情权的合理回应；组织资本，除了组织内部机构设置，还应考虑到利益主体［9］。水环境治理绩效评价中利益相关者既涉及村民、游客、专家等公众，还包括志愿者、新闻媒体和致力于环境保护的NGO等合作机构。

4 基于AHP的农村水环境治理指标的权重确定

对于构建完善的指标体系，地方水利部可以利用层次分析法进一步确定农村水环境治理相关指标的权重，以便明确每项指标对地方政府绩效评价的重要性。利用层次分析法确定指标权重的操作步骤［10］如图4所示。

图4 层次分析法操作过程

4.1 建立层次结构模型

考虑到农村水环境治理的现实问题，既要涉及长期战略目标，也要体现短期过程管理，故利用层次分析法建立呈递阶层次结构的绩效评价指标体系，由左到右分别是目标层、准则层和指标层（表1）。

表1 指标体系的层次结构

4.2 构造两两判断矩阵

按照层次分析法操作过程，建立评价指标体系后，根据Saaty［11］提出的1～9标度法构造两两比较判断矩阵，如表2所示，确定每一层对上一层的影响程度。

表2 判断矩阵aij的Saaty比例标度

依上所知，判断矩阵中各要素的重要程度可以通过相互比较得出相应数值，邀请15位江苏省水利相关专家进行比较打分。构造出的准则层、指标层矩阵如表3至表7所示。

表3 准则层4个维度的判断矩阵

表7 学习与成长准则层下各指标层的判断矩阵

4.3 层次单排序及检验

层次单排序，指判断矩阵中同一层次各因素相对于上一层因素的权重。由于构造判断矩阵时存在偶然性，故需对其进行一致性检验，满足检验的矩阵才可以进一步分析，否则需要重新构造矩阵。检验的步骤如下。

1）使用算术平均法和归一法计算权重值W。

根据计算可得，财务、客户、内部流程和学习与成长的权重值分别为0.117 6、0.517 5、0.061 1和0.303 8。

2）计算最大特征根λ。

根据λA=AW，计算λ。其中A是由财务、客户、内部流程和学习与成长构成的矩阵，计算出λ=4.010 385 821≈4.010 4。

3）计算一致性指标CI。

4）确定随机性指标RI。

因为n=4，查看表8，确定相应的随机性指标RI=0.89。

表8 平均随机一致性指标RI

5）计算一致性指标CR。

6）一致性检验。

表4 财务准则层下各指标层的判断矩阵

表5 客户准则层下各指标层的判断矩阵

表6 内部流程准则层下各指标层的判断矩阵

当CR<0.1时，认为判断矩阵A具有满意的一致性，否则一直调整矩阵A，直到其达到满意的一致性或其不一致程度能被接受。据上所知，CR=0.003 9<0.1，说明矩阵A具有满意的一致性，其不一致程度可以被接受。进而得出关于农村水环境治理政府绩效评价的4个维度指标权重如表9所示。

表9 农村水环境治理政府绩效评价准则层指标权重

同理，按照上述步骤，计算出B1、B2、B3、B4所对应的CR，分别为0.092 9、0、0.002 2、0.003 9，均小于0.1，符合一致性检验。进而得出4个准则层下各指标层的指标权重，见表10至表13。

表10 财务准则层下各指标层的权重

表11 客户准则层下各指标层的权重

表12 内部流程准则层下各指标层的权重

表13 学习与成长准则层下各指标层的权重

4.4 层次总排序及检验

除了单排序及检验，还要进行层次总排序及检验。层次总排序指要确定某层所有因素对于总目标的相对重要性程度。通过计算，可以得出准则层18个指标的权重值，见表14。

表14 农村水环境治理指标权重

按权重对构建的综合评价指标进行总排序后，得出宣传教育机制所占比重最大。其他依次为村民投诉处理率、法律政策完善、行政处罚处理率、信息及时向公众公开、污水控制率、清淤整治率、水质检测、村民参与度、河湖管护建设、年度治理规划完成度、治理保障资金、工作人员培训频率、与第三方合作沟通、村民现状了解、人才引进周期、部门管理经费、村民满意度。最后对总排序结果进行一致性检验，CR<0.1，具备满意的一致性。

5 小结

农村水环境治理是贯彻落实乡村振兴战略和生态文明建设的重要抓手，能够满足人民日益增长的美好生活需要。本研究将BSC和AHP绩效评价方法运用到农村水环境治理政府绩效评价中，能够进一步提高地方水利部门的水环境治理效能，尽早实现江苏省淮安市清江浦区的水美乡村建设，对广大农村水环境治理的长效可持续发展具有重要意义。