陕西省政策性农业保险效率研究

汪 湧，陈绪敖，王雨欣，杨玉淇

（安康学院陕南生态经济研究中心，陕西 安康 725000）

中国农业综合生产能力从改革开放以来不断提高，中国粮食生产的规模也在不断扩大，农民收入增长，但是农业生产方面的风险依旧很高。自然灾难的频发性、受灾面积大、破坏严重，是中国农业生产和发展的最大阻碍。每年因灾害造成数千亿元的损失，农业的可持续发展受到了此类问题的严重阻扰。农业保险作为分散转移农业风险，助力乡村振兴的有效金融手段，一直以来是世界各国研究的热点话题［1］。为了让农业保险在农业发展中发挥更好的作用，需要政府的参与并进行市场调节。实施政策性农业保险后，农民只需交纳一小部分保险费就能享受到农业保险的风险保障，这会激发农民积极参与农业生产的意愿。灾后农业恢复的主要资金来源于农业保险，2004年起中国开展农业保险试点工作，陕西省随之积极响应，从2007年开始先后制定相关计划，同时明确规定了陕西省政策性农业保险的发展原则、试点险种、担保责任、补偿标准和组织推广。虽然陕西省农业保险覆盖率逐步提升，但农业保险还存在许多内外制约因素，导致陕西省农业保险发展仍不成熟，保险支持体系并未完全建立。正如相关研究指出，尽管农业保险的实践有了巨大的发展，但作为农业保险政府干预与财政补贴的基础理论研究却并不完善［2］。

目前，在农业保险效率研究方面，黄渊基等［3］采用DEA-Tobit面板模型分析了农业保险补贴扶贫效率影响因素；张祖荣［4］通过建立保费补贴资金转化为农户收入的效率指标，运用2007—2017年农业保险相关统计数据对中国保费补贴资金的利用效率进行了实证分析；王颖冰等［5］采用DEA模型对山东省17地市农业保险的稳产效率进行研究，表明该省13个地市全要素生产率仍未达到有效状态，其中规模效率和技术进步是影响各地市全要素生产率的主要因素。相关研究表明，中国大部分地区的政策性农业保险模式主要为“保费低、保障低”，而且由于不同地区的支持体系建立不完善，因此政策性农业保险在对农民收入和社会效益的影响方面仍然受到限制。但是，农业保险的作用是减少农业风险带来的损失，是农业生产过程中不可缺少的一部分，本研究也把农业保险的投入作为不可缺少的一项指标。产出指标为农业总产值，投入指标中包含农业保险投入（以政府对农业保险保费补贴来反映投入），并根据投入和产出评估农业保险的有效性提出建议，以促进农业经济的发展。

1 陕西省政策性农业保险的基本现状

1.1 经营主体

陕西省经营农业保险的公司从起初的中国人民保险集团股份有限公司陕西分公司发展至6家保险公司。陕西省农业保险有更多的经营主体加入，经营主体越多，经营保险范围就越大，保险规模就越大，农业保险覆盖率随之上升。

1.2 财政补贴品种和规模

面对变幻无常的天气情况，近年来中国农业保险补贴品种的数量在逐年增加，也从多层级积极鼓励和引导农户、农业生产经营组织投保农业保险，增强抗风险能力。

1）传统品种。中央进行财政补贴的险种由2018年的10个增加 到2019年的11个，该 类险种包括种植业：小麦、马铃薯、油菜、制种（水稻、玉米、小麦）、玉米、水稻、棉花；养殖业：能繁母猪、奶牛、育肥猪；还有森林（公益林、商品林）等，这些品种的规模覆盖率都在上升。陕西省财政补贴的险种则由2018年的9个增加到2019年的10个，其中种植业有苹果、猕猴桃、大枣、花椒、核桃、设施蔬菜，养殖业有仔猪、种公猪、奶山羊，还有农房保险等，2019年的保险规模都在前一年的基础上有所提升。

2）创新品种。陕西省政府为推出农业保险创新型险种，与保险公司、银行、信托机构等展开合作，推出了农业大灾保险、“银保富”、价格指数保险、种养产业综合保险、保险+期货、农产品气象指数等，这些新型保险试点的同时引入更多主体参与，使农业保险的发展更加多元化、多层次，以稳定农业经济和农业生产发展。

1.3 保险费和保障金额

2019年陕西省政策性农业保险工作实施方案中明确指出，坚持传统险种和创新险种统筹推进，围绕“3+X”特色产业、区域扶贫产业，以及新型经营主体和农户需求，创新补贴政策，优化补贴结构，注重绩效考评，鼓励支持保险机构开发创新保险品种，提升服务水平，增强农业保险内在吸引力，构建农业风险保障体系，实施方案中要求遵循成本最低、收益托底和统一费率的原则。将极度贫困县的农业保险保费降低20%，具体内容如表1所示。

表1 2019年陕西省各保险品种保费保额

1.4 财政补贴比例

1）中央财政补贴比例。种植业补贴比例为40%；养殖业、公益林补贴比例为50%；商品林补贴比例为30%。

2）省级财政补贴比例。省级财政补贴比率调整为25%，去除了国有省属单位的专项补贴；把存在风险的品种（包括创新品种）的省级财政补贴调整为

45%。

3）市县财政补贴比例。中部省所有保险险种的市县补贴率不低于15%，且市级补贴率至少10%；极度贫困县县级财政补贴的资金由省、市财政提供50%；省属国有单位的市县财政补贴部分由省林业局承担。

2 陕西省政策性农业保险的制约因素

2.1 内部制约因素

1）关于农业保险的发展，必须首先解决预算不足的问题，增加补贴额度。例如，延安市的苹果保险费由省级主管部门补贴每公顷35元，地方主管部门补贴每公顷5元，农民自缴40元。按照中国政策性农业保险的相关规定，农户缴纳的比例通常控制在20%以内，而根据陕西省的苹果险实际农户要自筹资金为50%。由于农业保险实际上是兜底保险，其主要目的是降低成本并补偿受灾害影响的农民，又因为近几年物价上涨，导致生产成本高，所以农民希望可以增加补偿额度。从农业保险推广的实践层面分析，政府、农户、保险公司三方各自目标和期望不一致，是当前农业保险难以广泛推广的主要因素之一。

2）农业保险缺乏独立的创新。以往农业保险中创新型保险的申报、批准和推广过程比较漫长。农业管理部门不能及时地评估农业保险创新品种，也并未把这些品种产生的新风险列入预算，所以推广起来不便利，现需要设立全省农业保险发展创新基金。

2.2 外部制约因素

1）市县财政配套难。农业保险实施方面存在的问题是市县财政配套难。当前农业保险补贴政策规定了必须对市、县进行配套补贴，但是由于传统的农业县区都处于资金贫困状态，如果扩大保险覆盖面，这些地区就要承担更大的资金负担，这样会导致市县政府不愿意继续开展农业保险。

2）宣传工作不到位。现在农业保险政策的宣传主要是通过电视、报纸等主流媒体进行的，这些媒体深入农村，很少向农民面对面宣传，所以农民对农业保险不陌生，但缺乏全面深入了解。大部分农民是通过农村政府宣传了解农业保险，部分通过保险公司的广告以及亲戚和朋友介绍来了解农业保险，很少有农民习惯通过电视和报纸了解相关信息。他们大多数只知道该保险不用支付昂贵保费，但是完全不知道政府还会给予补贴，也不清楚保费比例、赔偿标准和索赔程序。这说明农业保险政策的宣传没有达到期望的效果，特别是理赔政策宣传不广泛，导致许多农民不清楚理赔的法律程序和补偿标准，当理赔额和农民家庭的期望值相差过大时，就会影响农民再次加入的积极性，也误导了其他农民参保的热情，会对农业保险产生消极影响。

3）散户参保积极性不高。农村龙头企业和合作社对农业风险防范的意识较高，参加农业保险的热情也很高，但大多数家庭经营的农户参加保险的积极性较低。其原因是，首先，个人投资者的农业产值只占家庭收入的一小部分，他们在主观上并不重视农业生产。其次，个人投资者有一个根深蒂固的想法，即“靠天吃饭”，粗犷的农业管理，不愿投入太多资金，而且缺乏风险补偿意识，还有的人认为他们有丰富的耕作经验，可以合理地安排生产来避免损失。

3 研究方法与数据来源

3.1 模型设定

数据包络分析（Data envelopment analysis，DEA）方法是将具有可比性的多个指标进行一系列相关处理，并与生产前沿面进行比较，在处理多投入多产出的有效性评价方面较为突出。

现如今数据包络分析法在效率研究方面得到了广泛应用，数据包络分析法最早使用的模型是CCR模型，该模型假定规模报酬不变，并在此条件下计算出DMU的总效率（技术效率）。之后又出现了BCC模型，BCC模型是用来测算规模效率可变的情况下DMU的效率，而该情况下的技术效率（TE）被分为规模效率（SE）和纯技术效率（PTE）：TE=PTE×SE。

Malmquist指数法被广泛用于测算生产率变化，其表达式为：

式中，xt代表在t期的投入指标值，yt代表在t期的产出指标值，Dt代表t期的距离函数；M代表在t期和t+1期技术条件下，从t期到t+1期技术效率变化值的几何平均值；t代表投入产出的时期，Effch代表技术效率，Tech代表技术进步，Pech代表纯技术效率，Sech代表规模效率，Tfpch代表全要素生产率；（xt，yt）和（xt+1，yt+1）分别表示t期和t+1期的投入产出向量，若M>1，则效率提高；若M<1，则效率降低。

3.2 指标选取与数据来源

根据陕西省政策性农业保险发展现状，且兼顾数据的可得性与有效性，对2016—2019年陕西省10市1区政策性农业保险效率进行测度分析。根据DEA模型建立的基本原则，本研究选取农业产值为产出指标。投入指标为农业机械总动力、农业保险投入以及农业化肥施用量（表2）。

表2 投入产出指标

本研究采用的相关数据来源于《陕西省统计年鉴》《陕西省政策性农业保险工作实施方案》和陕西省农业农村厅网站，选取2016—2019年陕西省10市1区的相关数据进行研究。

4 实证分析

4.1 DEA模型的静态分析

利用DEAP2.1软件对2018年和2019年陕西省10市1区的投入和产出指标进行政策性农业保险效率分析，得到3种效率：陕西省政策性农业保险技术效率（TE）、纯技术效率（PTE）和规模效率（SE），结果如表3所示。

表3 2018年和2019年陕西省政策性农业保险效率值

从技术效率指数看，陕西省政策性农业保险效率在2018年和2019年均未达到DEA有效，效率分别为0.815与0.811，在陕西省10市1区中，2018年和2019年技术效率有效的地区分别有2个和3个，说明陕西省政策性农业保险技术效率有所提升，在这2个年份中均有效的地区是榆林市和商洛市，说明其结构合理，投入产出实现了最佳效果。不同地区的政策性农业保险效率有一定的区域差异，其中咸阳市、延安市、安康市、铜川市及杨凌示范区的政策性农业保险效率均有所降低，其余地区的保险效率都在提高，西安市政策性农业保险技术效率在2019年达到了有效状态，说明保险政策的调整产生了积极的效果。根据2019年每个地区DEA模型的结果，陕西省大部分地区的农业保险在管理和投入方面仍然无效。因此，有必要完善农业保险制度，提高农业生产技术水平。

从纯技术效率来看，2018年、2019年政策性农业保险的纯技术效率分别为0.890、0.885，表明保险管理水平下降。2019年政策性农业保险的纯技术效率比规模效率小，表明制约政策性农业保险效率的关键因素是把握管理和技术水平。2018年和2019年纯技术效率有效的地区数量均为7个，比规模效率有效的地区数量多，说明在管理和技术方面实现了投入产出最大化，而综合效率较低的主要原因是规模效率低，所以要调整投资规模，才能进一步提高规模效益。宝鸡市和铜川市的纯技术效率值较低，2018年 分 别 为0.637和0.481，2019年 分 别 为0.678和0.401，远低于全省均值，所以需要提高保险管理和技术水平，使农业保险更好地引导农业生产，才能提高农业保险的服务水平。

政策性农业保险的规模效率能够体现区域政策性农业保险供给是否处于最优规模。从表3可以看出，规模效率从2018年到2019年并未增加，且均处于无效状态，说明存在投入不足或过度，规模效率达到有效的地区从2个变为3个，表明财政补贴农业保险的资金规模在扩大，但是资金的使用效率低，所以造成了资金浪费。规模效率2年均为1.000的有榆林市和商洛市，而渭南市和铜川市的规模效率值处于较低水平，应进一步扩大政策性农业保险的投入，以达到最佳的规模，且需要进一步增加财政补贴，并提高资金的使用效率，扩大农业保险覆盖面。

4.2 Malmquist指数的动态分析

Malmquist指数能动态反映各地区农业保险效率的变化趋势，因此运用DEAP2.1软件对2016—2019年陕西省10个地区的农业保险数据进行分析，考查全要素生产率的动态变化及异质性。

1）整体效率变动分析。由表4可知，2016—2019年陕西省政策性农业保险全要素生产率均值为0.851，总体不断上升，但3个阶段中每阶段的全要素生产率都小于1.000，这说明陕西省政策性农业保险效率需进一步提高。2016—2017年的技术进步为0.690，技术效率为1.069，体现出技术效率指数对政策性农业保险全要素生产率的提升起着十分重要的作用。在其他期间同样可以看出，技术效率对全要素生产率的变化影响是很大的。2016—2019年陕西省政策性农业保险的纯技术效率均值为1.036，规模效率均值为0.987，纯技术效率指数大于1.000，呈上升趋势，而规模效率指数小于1.000，说明规模效率抑制了技术效率的增长。

表4 2016—2019年陕西省政策性农业保险Malmquist指数及其分解

2）各地区效率变化对比。从表5可知，2016—2019年除杨凌示范区的政策性农业保险生产率指数大于1.000外，其他10个地区政策性农业保险的全要素生产率指数都小于1.000，说明陕西省绝大部分地区政策性农业保险效率水平较低。西安市、宝鸡市、咸阳市、延安市、商洛市、汉中市、铜川市和杨凌示范区全要素生产率的提升主要是因为技术效率和纯技术效率的影响，且这些地区全要素生产率提升受规模效率影响不大。因此，陕西省各地区政策性农业保险效率应该由技术效率与技术进步共同推动。

表5 各地区政策性农业保险Malmquist指数及分解

5 小结与建议

基于DEA模型测算可以看出，2018年和2019年政策性农业保险的综合效率均未达到DEA有效，不同地区的政策性农业保险效率相差较大，多数地区都存在不同程度的技术效率和规模效率的提升空间，应注重提升农业保险的管理和运营水平，扩大投入以达到最佳规模；基于Malmquist指数进行动态分析可以看出，2016—2019年陕西省政策性农业保险全要素生产率指数均值为0.851，整体效率处于上升阶段，且大部分地区综合效率提升是由技术效率与技术进步共同推动的，所以起首要作用的是技术效率和技术进步的变化。

根据以上研究结论，提出如下建议。

1）因地制宜，采取针对性措施以提升政策性农业保险效率。各地区需要因地制宜，有针对性地采取有力措施，有效提升政策性农业保险效率。继续完善保险实施方案，扩大农业保险投资覆盖面积。宝鸡市、咸阳市、延安市、安康市、铜川市及杨凌示范区，这些地区技术效率较低，所以应加强农业保险管理与技术水平，进行技术创新，通过“互联网”与政策性农业保险相结合，解决农业保险中信息不对称问题，并通过互联网来降低人工成本，加快理赔速度，加快农业保险体系发展。也可以提升员工服务水平，大力发展农业保险队伍，提高保险人员服务质量。而规模正在下降的地区，如渭南市和铜川市，规模效率较低，为提高政策性农业保险规模覆盖率，需要进行广泛宣传，调动农民积极性参与保险，提高农业保险需求量以扩大保险覆盖范围。另外，财政部门应提升资金使用效率，建立健全预算执行动态监控机制，定期自查、不定期抽查当地农业保险保费补贴工作。

2）加大农业保险宣传力度。提高农民对农业保险政策的认识和意识，充分调动农民的主动性，增强农业保险工作的有效性。首先，采取更多的宣传方式并进行品种创新，要充分发挥宣传指导作用，不仅要利用主流媒体进行大范围宣传，也要充分利用保险机构在基层服务的优势来增加宣传效果，比如向农村深入宣传，用折叠式告示牌发布和宣传，印刷墙面广告、车载通行广告和典型案例报告会等多种形式的宣传；其次，有必要丰富宣传内容，加强对政策细节的宣传，着眼于农业保险中保障责任范围、核保理赔流程等内容的公示，消除农民对政策的误解。

3）提高省级财政补贴力度，降低市县配套补贴。省级农业保险保费补贴能够迅速落实，但县级补贴落实则比较缓慢，并且政府的政策总是会存在滞后现象，保费补贴不能纳入年度预算，所以需要分层次来进行分配。故积极争取中央政府的政策支持，增加省财政补贴，依次缓解农业城市、农业县农业保险实施方面的财政负担，这也是农业保险可持续发展的计划。

4）推动农业保险技术手段创新。应进一步将“互联网+”与政策性农业保险相结合。在农业保险传统模式下，由于农民和保险公司之间的信息不对称，很容易造成逆向选择和道德风险等问题，但是互联网和新技术的引入已经很好地解决了这些问题。以互联网为载体，通过农业保险网站、手机APP、微信等平台，农民能及时了解最新的农业保险政策，并计算投保保费。灾害发生后，农民可以通过这些平台及时报案，保险公司可以通过地理信息系统、卫星遥感、信息技术和无人机实时受理，大大降低了人工成本，加快了理赔速度。

5）加强农业保险队伍建设。大力发展农业保险队伍，建设一支具有丰富的农业生产和保险专业知识并且不怕吃苦的人才队伍，能够促进农业保险更好的发展。所以要做到以下几点：一是提高承办单位的经营费用，进一步增加基础设施和服务网络建设的投入，为农户提供更好的服务；第二，要改善工作人员待遇，按一定标准对承销商进行补贴，提高承销商的工作积极性；第三，加强工作培训和管理，定期评估工作人员的业务能力，以便为发展农业保险提供坚实的支撑；第四，各级农业保险组织机构应与农业委员会、水利气象部门紧密联系，继续提供农业保险服务，增强农业政策的影响力，促进农业保险的快速发展。