村级组织负责人“一肩挑”的历史演进与发展进路——基于NVivo11的质性分析

郝亚光，余鸿源

(华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430079)

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴。”全面推行村级组织负责人“一肩挑”，是党中央着眼新时代乡村治理发展全局作出的重要部署，是强化党对农村事业全面领导的有力举措，是以党建引领促进乡村全面振兴的具体体现。村级组织负责人“一肩挑”的改革实践，肇始于1988年湖北省谷城县冷集镇，历经30多年的发展，已经由一项地方政策实验上升为党和国家推进乡村治理现代化的重要制度安排。

学术界围绕村级组织负责人“一肩挑”工作进行了多个面向的研究，取得了较为多元的研究成果。从研究内容上看，既有研究关注了“一肩挑”的历史演变、基本内涵、优势局限、影响因素、现实困境与优化策略。所谓村级组织负责人“一肩挑”，是指村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织负责人[1]，其发展演变经历了初步尝试、倡导实施到全面推行三个阶段[2]。全面推行“一肩挑”，既具有加强党的领导、提升治理效能的优势，也面临滋生“绝对权力”、压缩自治空间、影响政治整合等风险[3]，既受到群众疑虑、人才匮乏、监督不力、干部抵触等影响[4]，又面临候选人难觅、操作规程不优、权力监督模糊等困境[5]，需要从拓宽选人渠道、严格选举程序、加强权力监督、强化后备干部培育等方面发力[6]。从研究方法看，相关研究主要采用了案例分析法、定量分析法、理论分析法。程同顺、史猛基于P镇的案例分析，探讨了推进“一肩挑”的制度条件与现实挑战[7]；崔宝玉、王孝璱利用2019年中国农村家庭追踪调查数据，对“一肩挑”的制度效应进行了科学的定量分析[8]；桂华基于规范的理论分析范式，探讨了村级组织负责人“一肩挑”的制度优势、实践短板与优化路径[9]。

可见，既有研究为村级组织负责人“一肩挑”的理论创新和实践推进奠定了基础，但全面推行“一肩挑”工作，仍面临不少亟待解决的实践难题和理论争议，亟待从理论上系统梳理关于村级组织负责人“一肩挑”的研究进展，为全面推行“一肩挑”提供政策参考。为此，本文运用NVivo11的质性分析方法，系统把握村级组织负责人“一肩挑”的历史演进、现实困境与改革进路，助力村级组织负责人“一肩挑”的全面推行。

一、研究方法与研究设计

(一)样本数据的来源

样本数据的选择均来自中国知网(CNKI)中文数据库。研究以网络调研为基础方法，采用主题检索的方式，对“村级组织负责人、一肩挑、村‘两委’”等关键主题词进行组配检索，检索范围为截至2022年9月30日的全部中文文献。经检索，初步选取186篇中文期刊文献作为基本目标文献。鉴于“CSSCI来源期刊”权威性高、学术影响力大的优点，研究重点筛选“CSSCI来源期刊”文献作为本文的样本数据，最终确定30篇与村级组织负责人“一肩挑”相关度高的完整文献。

(二)研究方法的使用

扎根理论是一种以质性探究为手段，通过系统的资料收集和分析，从中衍生出理论的一种代表性的社会科学研究方法。本文依据“扎根理论”的基本原理，以选取的样本数据作为研究素材，利用质性分析工具挖掘提炼研究素材，通过可视化分析及呈现，对村级组织负责人“一肩挑”进行“全时段”的历时性探析和“全域式”的整体性研究。在研究取向上，本文采取中立客观的研究立场，既不提出研究假设，也不掺杂情感色彩，只从研究对象中归纳提炼研究结论。

(三)研究工具的选择

NVivo软件是扎根理论研究中常用到的分析工具，由美国QSR国际公司(QSR International)开发研制，主要通过对文本、图片、声音、视频等资料的归纳、分析、提炼和可视化过程，协助研究者完成来源不同的多种数据的分析，极大增进质性研究的严谨性与可信度。研究以NVivo11为分析工具，旨在对村级组织负责人“一肩挑”进行系统的质性研究。

(四)编码方法与编码过程

按照扎根理论的基本原理，本文采取自下而上的归纳方式对30份文献进行数据抽取，并开展了三次逐级编码，最终形成了包括982个编码参考点、28个三级节点、9个二级节点、3个一级节点的系统化节点体系，各级节点之间构成从属关系，成为本研究立论的基础和支撑。

1.开放式编码：探究村级组织负责人“一肩挑”的基本内容

笔者根据扎根理论的“本土化”原则进行开放式编码。首先，将30份研究资料导入NVivo11，然后对研究资料进行逐字逐句地阅读、分析、标记，整合出与村级组织负责人“一肩挑”有关的全部内容，形成982个开放代码，即编码参考点。这些参考点涵盖了字词、句子、段落等各种文字类型，如“村民”“党组织”“全面推行‘一肩挑’是坚持和加强党对农村工作全面领导的重要组成部分”等，这些也称作“原始词句”。其次，把982个开放代码按照一定的“类属关系”整合成为部分基本概念，删除“类属关系不强”的概念，并对这些概念进行“语句精炼化处理”，同时借助NVivo11的词频查询功能对研究材料进行词频查询，参考和吸纳频率较高的关键词(如图1所示)。以此为参照，并按照“三级节点能够涵盖和统摄所属编码参考点”的原则，对这些概念进行再完善，最终形成28个基本概念，构成三级节点。这些三级节点是探究村级组织负责人“一肩挑”的基本内容，也是认识理解村级组织负责人“一肩挑”的“基本单元”。

图1 词频搜索词语云

2.关联式编码：观察村级组织负责人“一肩挑”的关键视角

笔者在开放式编码的基础上进行关联式编码。依据“存在逻辑关联性”或者“含义相近、反复出现”等原则找到已经生成的三级节点之间的“类属关系”，进行整合和初步的“类属归纳”。同时，利用NVivo11的探索功能对28个三级节点进行编码相似性聚类分析，进一步理清三级节点之间的关联性，然后以聚类分析为参照(如图2所示)，对三级节点的“类属关系”进行调整，构建出更高一级的概念来统领该属类的三级节点，最终将28个三级节点归纳为9个二级节点。这些二级节点属于节点体系的中间层，发挥着研究村级组织负责人“一肩挑”具体内容和核心内容的承接作用，同时它们也成为观察村级组织负责人“一肩挑”的关键视角。

图2 三级节点聚类分析(部分截取)

3.选择式编码：剖析村级组织负责人“一肩挑”的核心范畴

在质性研究中，选择式编码是编码的高级环节，其目的就是通过对已经形成的二级节点体系进行系统分析，从而得出统摄全部二级节点和三级节点的“核心类属”，形成质性理论模型。笔者对9个二级节点进行了全面系统的概括归纳后，最终提炼出了具有高度概括性的三大“核心类属”，即“历史演进、实施影响、发展困境”(如表1所示)。它们构成了研究村级组织负责人“一肩挑”比较重大且具有较强解释力和概括力的抽象概念，也是解读和剖析村级组织负责人“一肩挑”的核心范畴，并最终形成了一个系统完整的三级节点编码体系，成为研究村级组织负责人“一肩挑”的总体框架。

表1 节点及参考点统计

表1(续)

(五)编码的信效度保证

信效度保证是实现研究结果的科学性和实效性的关键。研究从以下几个方面对编码的信效度进行验证。首先，进行了饱和度检验。笔者在每一个编码阶段都预留了3至5份相关文献对该阶段的编码体系进行检验。当产生新编码点时，笔者采取“推翻该级编码体系进行重新编码”的办法，直到用相关文献检验未能产生新的编码点时才算通过，本研究的各级编码都通过了饱和度检验。其次，用观点对照法进行检验。在构建各级编码体系之前，笔者通过互联网查询的方法，搜集到大量关于村级组织负责人“一肩挑”的相关新闻报道、权威学者观点、最新研究发现等素材，对照后发现相关素材的观点在编码体系中均有涉及(只存在论述侧重点的差异)，表明本研究的编码体系具有科学性和可靠性。最后，用合众对比法进行检验。笔者对研究素材进行了分别编码，然后对不同的结果进行汇总对照，结果发现各个编码体系的相似度很高，只存在节点语序、编码顺序上的细微差别。

二、村级组织负责人“一肩挑”的历史演进

村级组织负责人“一肩挑”30多年的发展历程，可以划分为初始探索(1988—2002年)、倡导实施(2002—2018年)、整体推进(2018年至今)三个阶段，通过变革动因、制度内涵、实践情况的分析，可以把握不同历史阶段村级组织负责人“一肩挑”的阶段特点。

(一)初始探索阶段(1988—2002年)

在初始探索阶段，村级组织负责人“一肩挑”的产生原因主要是缓解村“两委”矛盾。1988年6月1日颁布施行的《村民委员会组织法》是基层群众自治制度的开端，也为实施“一肩挑”创造了先决条件。彼时，村党支部和村委会的关系尚未理顺，村“两委”之间的矛盾时有发生，“个人、组织、权力”[10]之间的冲突逐步放大。基于此，部分地区开始探索实施村级组织负责人“一肩挑”，试图从制度设计上缓解村“两委”之间的冲突。

此时的“一肩挑”主要是村“两委”负责人一肩挑和村“两委”班子交叉任职，村级组织负责人“一肩挑”尚没有明显的村党支部书记和村委会主任的“肩挑”次序，只是呈现出村党组织和村民自治组织负责人最终由一人担任的状态，同时其他的村“两委”班子实行交叉任职。村级组织负责人“一肩挑”的制度内涵仍然停留在一人同担双重或多重职位的层面，且制度外延尚不明显。

湖北省谷城县冷集镇在1988年底开始尝试推行“一肩挑”，并取得了令人较为满意的效果。1990年12月13日，中共中央发布的《关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》提出了村级经济管理人员可以和村“两委”干部交叉任职，这进一步激发了地方对村级组织负责人“一肩挑”的探索热情。之后，山东、广东、海南、浙江、青海等省份开始逐步探索实施村级组织负责人“一肩挑”，当时全国地方实施村级组织负责人“一肩挑”的比例已经达到17.85%。[11]但是这一阶段的“一肩挑”实践还处于初始探索的过程，实施力度、制度影响都比较有限。

(二)倡导实施阶段(2002—2018年)

经过前期的探索尝试，“一肩挑”的制度实践在缓解两委矛盾、降低治理成本、强化治理效能、提升干部积极性等方面成效显著，促使了中央层面采取进一步鼓励的态度，由此，“一肩挑”探索进入倡导实施阶段。

2002年7月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》既是鼓励实施村级组织负责人“一肩挑”的标志，同时又赋予其新的制度内涵。文件“提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选”[12]。由此表述可以看出，村级组织负责人“一肩挑”主要呈现出“村委会主任一肩挑”的制度特征，即村委会主任当选后再推荐并当选为村党支部书记，此时的“肩挑”次序呈现出由“村主任”肩挑“村支书”的鲜明特点，也反映了村民自治下村庄的组织运作逻辑。

在得到中央的积极肯定后，地方开始有意识地推行村级组织负责人“一肩挑”，全国村级组织负责人“一肩挑”实践出现了较快增长，全国“一肩挑”平均水平由2002年的20%多上升到2005年的30%多。[7]但在这一阶段，中央对村级组织负责人“一肩挑”的态度仍仅停留在鼓励和倡导层面，个别地区为防止村集体经济发展带来利益腐败而取消实施“一肩挑”，致使制度探索出现反复。

(三)整体推进阶段(2018年至今)

党的十八大以来，国家高度重视乡村治理，特别是党的十九大后，中央陆续出台了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》《中国共产党支部工作条例(试行)》等一系列文件，都强调了推进实施村级组织负责人“一肩挑”的重要性，也将村级组织负责人“一肩挑”定位为提升村级治理能力、巩固党的执政基础的重要做法。村级组织负责人“一肩挑”在整体实施阶段可视为乡村治理现代化的制度创新。

2018年12月28日，中共中央印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》规定：村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村“两委”班子成员应当交叉任职。[13]此时的“一肩挑”已经被明确定义为村党组织书记“一肩挑”，此时的“肩挑”次序呈现出由“村党组织书记”肩挑“村委会主任”和其他村级组织负责人的重要特点，这反映出村级组织负责人“一肩挑”已经上升为一项由党领导基层治理的重要制度安排。

《中国共产党农村基层组织工作条例》明确要求在全国范围内推进村级组织负责人“一肩挑”。从这之后，全国各地的村级组织负责人“一肩挑”实践出现了“爆发式增长”，“一肩挑”比例不断攀升，这一趋势持续至今。如表1所示，村级组织负责人“一肩挑”历史演进的二级节点的编码参考点数量对比印证了阶段划分的合理性，编码结果呈现出的最明显特征就是整体推进阶段(2018年至今)的编码点数量明显多于其他阶段，这也说明此时“一肩挑”探索展现出蓬勃发展的态势。

三、村级组织负责人“一肩挑”的实施影响

从实施影响的编码结果来看，村级组织负责人“一肩挑”的实施，夯实了党在农村的执政基础，改善了村庄治理，但也可能引发压缩自治空间等潜在风险。

(一)夯实党在农村的执政基础

实施村级组织负责人“一肩挑”，夯实了党在农村的执政基础。一方面，有助于加强党对农村工作的领导。从分析结果看，“加强党的领导”的编码参考点数量为119个，数量在“实施影响”的三级节点中居于第一，这表明“一肩挑”的实施有助于强化农村基层党组织的领导核心地位。首先，实施“一肩挑”后，村党支部书记、村民委员会主任和村集体经济组织负责人由一人担任，在组织设计上保证了党对全村事务的全面领导。其次，实施“一肩挑”后，在选举过程中为群众提供更多参与机会，在治理过程中更多考虑群众利益，贯彻了党的群众路线，有助于农村社会的和谐稳定。最后，实施“一肩挑”有助于理顺村级党组织和村民自治组织的管理关系、监督关系、组织关系，增强村党组织的权威性和合法性。

另一方面，有助于党和国家意志的贯彻落实。首先，实施“一肩挑”后，村级党组织既可以加强与上级党组织和政府组织的联系，及时准确领会上级政策意图，又可以密切与群众的日常联系，实现组织意图和村民意愿有机结合[14]，促进乡村政策的有效落地、落实。其次，“一肩挑”产生的负责人，既要接受上级党组织的领导，又要经过村民选举等民主程序，使得基层自治与党的领导有机结合，党的执政基础也更加稳固。

(二)改善村庄治理

实施村级组织负责人“一肩挑”，不但可以优化村庄治理结构、完善乡村治理体系，而且有助于改善村庄治理效果。主要表现为：一是化解了村“两委”冲突。从分析结果看，化解村“两委”冲突节点的编码参考点数量在其二级节点中居于第二位，达68个，说明既有研究较多关注了这一影响。村党支部书记和村委会主任“对垒”是村庄治理的突出问题，这既是管理体制的弊病，也是村庄内部权力冲突的体现，更制约了村庄治理的效果。实施“一肩挑”后，一人既负责村党支部的事务又负责村民委员会的事务，村“两委”之间的人事冲突、职权冲突便从制度上得到化解[15]，当选者也因职责统一树牢了责任意识，增强了村级层面的组织团结和工作效率。二是有助于实现村庄减支提效。农业税费取消后，干部管理科层化、村务管理文牍化、村庄治理行政化趋势逐渐发展[16]，这既加重了基层干部的负担，又成为滋生形式主义的温床。实施村级组织负责人“一肩挑”和村委会、党支部“两个班子，一套人马”相配合，建强了班子，压实了担子，有效避免了机构冗杂、效率低下的情况，缓解了开支巨大、财政紧张的现状，实现了村庄治理机制的高效运转。三是完善了基层治理与自治。从编码数量看，“完善基层治理与自治”在“改善村庄治理”节点中位居第一，说明这是村庄治理得以改善的重要表现。首先，实施“一肩挑”提升了村级治理效能，实现了村域发展资源的统筹和事务决策的高效，推动村庄治理方向、方式、内容的协调；其次，实施“一肩挑”扩大了选举面，保证了负责人当选者的质量，巩固村民自治成果；最后，实施“一肩挑”完善了村务监督。党支部书记和村委会主任的双重当选，需要执行双重选举程序，这提高了群众、党员的话语权，进一步完善了村庄治理机制。

(三)引发潜在风险

村级组织负责人“一肩挑”的实施也面临一些弊端，引发了潜在风险。首先，容易助长绝对权力。从编码结果看，“助长绝对权力”的编码参考点数量居于“引发潜在风险”节点的前列，节点数为33个，说明这一问题较为突出。伴随着经济社会的发展，乡村治理逐渐呈现“精英治村”[17]的现象，普通村民对权力运行影响微弱，实施“一肩挑”之后会极大助长负责人的“绝对权力”，容易导致在村级事务治理和决策中形成“一言堂”，为腐败行为滋生提供了制度空间。其次，诱发基层负担过重。从编码结果看，“加重工作任务”节点的编码参考点数量居于“引发潜在风险”节点的前列，节点数为24个，表明这个问题也较为突出。伴随着资源下乡、规则下乡、监督下乡、任务下乡，基层出现了“多工作任务”格局[18]，党务工作和村民自治工作交织，上级压力和村民期待叠加，加重村级组织负责人的工作任务，影响村级事务的落实。再次，挤压村民自治空间。从编码结果看，“压缩村民自治空间”编码参考点数量虽然相对较少，但这一问题同样不容忽视。广阔的自治空间是保障村民权利和实现乡村治理有效的必要条件。实施村级组织负责人“一肩挑”的政策导向，会间接增强村“两委”在村庄治理中的主导权，致使村民的合法权益被侵蚀，村民自发组织的活动空间被挤压。最后，加剧村级事务行政化。从编码结果看，“自治组织行政化”编码参考点数量为12个，应当引起重视。为了提升乡村治理能力，承接政府公共服务落地，农村逐渐形成“强行政、弱自治”的局面[19]，实施村级组织负责人“一肩挑”会在管理体制、约束机制、日常事务等环节向上级党和政府组织密切配合，加剧村级事务行政化。

四、村级组织负责人“一肩挑”的发展困境

在“一肩挑”的实践中，仍然面临不少发展困境，结合编码结果看，主要表现为“制度逻辑尚未理清、人才队伍仍较薄弱、村庄基础差异较大”(如表1所示)，影响了村级组织负责人“一肩挑”的整体推进。

(一)制度逻辑尚未理清

村级组织负责人“一肩挑”经过30多年的发展，具体实践比较丰富，但其制度运行逻辑还有待进一步理清。村级组织负责人“一肩挑”与法规制度、村民自治之间的张力是其凸显的制度困境。从三级节点的编码参考点数量来看，“与法规制度之间存在张力”的编码参考点数最多，成为实施村级组织负责人“一肩挑”面临的首要制度障碍；“权力的集中不符合基层民主自我管理和自我监督原则”“将党员身份作为村委会主任的任职资格条件与村民委员会组织法的规定不符”等，则是其制度困境的具体体现。《中华人民共和国村民委员会组织法》并没有规定村民委员会主任的候选人必须是中共党员，但是部分地区的“一肩挑”实践混淆了法律的规定，片面认为只有党员才能成为村民自治组织负责人，甚至对村级组织负责人进行其他附加条件限制，表明村级组织负责人“一肩挑”在选举规则、选举程序、候选人资格等方面存在制度逻辑矛盾，这不仅体现出与法律法规之间存在的巨大张力，也体现了与村民自治之间的巨大张力。因此，如何理顺法律法规中的“一肩挑”候选资格和选举程序是亟待解决的问题。

村级组织负责人“一肩挑”的制度效力与监督困境并存。尽管目前已经针对负责人的监督问题出台了大量措施，但是“一肩挑”实践过程中仍面临着监督主体失位、监督机制不严、监督氛围淡薄等突出问题，不仅使个别负责人在监督乏力的状态下走向歧途，侵蚀群众的切身利益，更违背了村级组织负责人“一肩挑”的政策初衷。

“两委”职责划分困境主要出现在村级组织负责人所担负的不同职责产生冲突之时。负责人肩挑的多重身份和职责大致一致时，制度运行基本顺畅，但是当负责人所担负的多重职责发生冲突时，便会置其于尴尬的境地，且不利于相关职责的履行和对应事务的落实。如何对村级组织负责人“一肩挑”对应的职责进行合理划分和界定也需要在实践中探索。

(二)人才队伍仍较薄弱

乡村振兴的关键在于人才振兴。[20]村级组织负责人“一肩挑”的持续推进当然也必须以人才为基础，但是“一肩挑”在实施过程中人才队伍薄弱的问题也较为凸显。从三级节点的编码参考点数量来看，“缺乏能力强的候选人”的数量为43个，是最棘手的问题。一人“肩挑”两职或多重职务对当选人的业务能力、道德品行、声威名望等都提出了较高要求，面对农村日益出现的空心化、老龄化以及村级负责人薪酬待遇偏低等现实问题，“缺乏能力强的候选人”这一现象会更加明显。

由于村级党员队伍质量参差不齐，“一肩挑”实施的后备力量也极为短缺。在一些贫困偏远地区，有的村庄已经多年没有发展党员，村党支部的党员结构不合理，年轻党员占比不足等使后备干部出现断层。同时，受限于乡村的财政、基础设施等条件，村级组织负责人“一肩挑”的人才储备和培养机制也明显不够，致使后备干部严重匮乏。

村级组织负责人“一肩挑”还面临干部和候选人积极性下降的问题。村干部的压力主要来自“他人对自己工作的期望、职业前景、人际关系、能力和知识局限、角色冲突”[21]等方面，任何方面的压力失衡都有可能打击村干部任职的积极性。同时，村级组织负责人的薪资水平、政治晋升机会等提升空间的狭小，也使村民主动参选成为候选人的积极性有所降低。

(三)村庄基础差异较大

因地制宜是国家政策得以落实的关键，是中国特色的治理经验。[22]村级组织负责人“一肩挑”在实施过程中还需要考虑各个村庄的发展基础。依据编码结果，“各地发展禀赋不同”是推进村级组织负责人“一肩挑”需要考虑的首要因素。这说明村级组织负责人“一肩挑”的做法并不一定适用于全国每一个地区，部分经济发展滞后、村级组织负责人条件不足、民意基础薄弱的地区并不适合或暂不适合实施村级组织负责人“一肩挑”，如果强制刻意地实施，结果反而会适得其反。

“偏离群众长期观念”和“利益受损者抗争”也是村庄基础差异较大的具体表现。原有的党支部书记和村委会主任分别由不同的人担任的格局被打破，偏离了村民心中对“民主”的固有理解，引发对“一肩挑”的误解。若村级组织负责人出现工作失误，村民便容易对现任和继任负责人产生信任危机。同时，“一肩挑”的实施，必然伴随着部分原有村“两委”干部职位的丧失，村庄利益格局、内部秩序被打破，可能引发村庄内部矛盾，破坏基层团结和稳定。

五、研究结论与对策建议

村级组织负责人“一肩挑”伴随着我国村民自治制度而产生，在30多年的实践发展中经历了初步探索、倡导实施、整体推进阶段，总体上呈现不断扩展的态势。在全面推进村级组织负责人“一肩挑”的当下，我们应看到“一肩挑”的实施解决了许多村庄治理矛盾，并为加强党对农村工作的领导、提升基层治理水平提供了制度支撑。但同时也应关注其不利影响，重点解决其实施中存在的制度逻辑尚未理清、人才队伍仍较薄弱、村庄基础差异较大等问题。为此，研究提出加强顶层设计、织密监督网络、内培外引并举、改进推广方式四点建议，以期推动村级组织负责人“一肩挑”工作取得实效。

(一)加强顶层设计，理顺制度逻辑

中央以政策文件的形式发出了整体推进村级组织负责人“一肩挑”的号召，各级党政部门理应积极承担推进村级组织负责人“一肩挑”的主体责任。从国家层面来说，要加强顶层设计，理顺村级组织负责人“一肩挑”与法律、法规、村民自治的关系，理清村级组织负责人“一肩挑”的制度逻辑、理论逻辑、程序逻辑，确保村级组织负责人“一肩挑”符合基层群众自治制度、相关法律法规的规定。从各级党政部门来说，要加强管理和指导，县乡两级要落实基层党组织建设和乡村治理主体责任，加强宣传和引导，利用相关技术开展对推进村级组织负责人“一肩挑”的宣传工作，增强村级组织负责人“一肩挑”的民意基础和社会认同；完善相应配套制度，建立推进村级组织负责人“一肩挑”的指导机构，积极开展政策、人才、资金、基础设施、信息等方面的帮扶和支持。从村级自身看，需要积极配合，促使村级组织负责人“一肩挑”有效落地。要完善和改进选举办法，在村级组织负责人的选举办法上进行创新，保证选出“众望所归、名副其实”的“一肩挑”负责人；合理划分“两委”职权，“一肩挑”不意味着“一把抓”，要理清村党组织和村民自治组织的事务属性和事务边界，落实村级组织负责人“一肩挑”的制度本意。

(二)织密监督网络，做好制度保障

推进村级组织负责人“一肩挑”必须做好监督工作。一是要完善内部监督体系，通过建立健全事务决策机制、公开资金收支情况，组建内部监督部门、制定内部监督规则、完善信息公开制度、定期开展全面巡视等一系列措施构建科学、高效的内部监督体系；二是要强化外部监督，织密由村民、上级党政部门、社会组织、企事业单位等社会各方力量组成的外部监督网络；三是要构建奖惩体系，加强对“一肩挑”负责人的督导考核，建立涉及工资待遇、职位流动、社会荣誉等内容的奖惩机制；四是要加强制度建设，做好监督制度的顶层设计工作，创新科学适宜可行的监督办法；五是要营造监督环境，着力提升村民和社会的监督意识，完善监督“一肩挑”负责人的配套措施，为推进村级组织负责人“一肩挑”保驾护航。

(三)内培外引并举，夯实人才基础

人才是推进村级组织负责人“一肩挑”的关键变量。要坚持内培外引相结合，扎实做好村级人才工作。一是要构建选贤任能的标准体系。各地要按照发展实际情况，构建“德才兼备、以德为先”等选贤任能的标准。二是要加强干部培训和培养。优化本地“两委”成员结构，保证能够实现“新老交替”，加强后备党员、干部、技术带头人的培养，构建多层级、多种类的乡村人才。三要建立相应的补助激励机制，如建立薪酬、荣誉等激励制度，保障村“两委”干部的积极性，解决其“后顾之忧”。四是要注重对各行各业优秀人才的引进，制定科学的人才回归战略，加强对当地退伍军人、优秀大学生、企业家等重点人群的回归和开发利用。

(四)改进推广方式，增强制度认同

改进推广方式是确保村级组织负责人“一肩挑”扎实落地的应有之义。在全国推广过程中，要注重方法、讲究原则、注重实效。一是按照“自上而下、划定比例”的方法进行推广，这样能够增强推广效率，快速提升村级组织负责人“一肩挑”比例，更好呈现村级组织负责人“一肩挑”的“制度效果”；二是要坚持“因地制宜”原则，开展村级组织负责人“一肩挑”实践要满足“制度需求、人才条件、认同条件”等基本要求，针对各地的不同情况，推进村级组织负责人“一肩挑”的进度、形式等也要有所差异；三是做好“利益受损者”的配套保障机制，实现村级组织负责人的平稳过渡。