我国农村地下水资源污染的法律规制研究

荆 珍，周立新

(东北林业大学 文法学院，黑龙江 哈尔滨 150040)

长期以来，地下水资源在人们的生产生活中占据重要地位，尤其是对于居住在农村地区的人们而言，地下水更是占据着其用水的绝大部分。地下水的开发利用，保障了农村地区的生活用水、生产用水以及农业用水的供应。然而，随着农村地区工业化进程的加快，地下水资源也随之遭到了威胁。大规模的过度开采地下水，工业污水、废渣随意排放，企业利用渗井、渗坑随意排放废水废气，严重污染了地下水水质[1]。人们日常的生活污水、固体废物以及垃圾等也都不加任何处理的随意排放堆积，对土壤、地表水造成了污染，由于没有采取及时有效的措施进行治理，而进一步加剧了农村地下水资源的污染和破坏。

随着我国新《环境保护法》的颁布和“绿水青山就是金山银山”生态理念的贯彻执行，我国对于新农村环境的重视程度也越来越高[2]。而地下水是农村生态环境保护中的重要构成部分，因此对农村地下水资源进行合理的规划和保护自然也成为其中的重要一环。但截至目前，我国地下水资源污染的问题并没有得到彻底解决，农村地下水资源污染在一定时期内会一直存在，因此对农村地下水资源污染进行合理的法律规制成为当下一个非常重要的研究课题。

一、农村地下水资源污染的特点分析

(一)隐蔽性强

所谓地下水，就是藏于地表以下的水，它不如地表水那样直观，往往通过颜色、气味、状态等表面就可以一目了然地进行判断。同样，它也不像土壤、大气污染那般，通过很简单的技术手段甚至是我们的感官就可以直接观察到。地下水资源多分布于岩石之中或是岩层之间的裂隙中，是十分隐蔽的。所以，一旦地下水被污染，就必须采用一些科技手段，对地下水资源进行勘测，同时还需要具备丰富的专业知识，且必须得进行长时间的跟踪观察，才有可能得出结论，否则地下水被污染是很难进行判断的。

(二)修复难度大且成本高

由于地下水位于地下深处，虽然它有一定的自净能力，但那也只仅限于一些浅层地下水，能够依靠流速和其他一些外界因素进行自我修复，而大部分深层地下水如果受到污染，则很难在短时间内完成净化，因为其位于地下深层，所以只能依托自身，无法依靠外界，但是其自身的水流速度是极慢的，所以深层地下水被污染后，要经过很长一段时间来自然净化，这是相当漫长的一个过程。而且当污染物进入地下水环境被某些介质吸附后，可能会出现解吸—再吸附的不断循环过程，这也是造成地下水污染难以进行再修复的主要原因[3]。

另外，由于地下水自身净化需要长时间的沉淀与分解过程，所以，很多时候我们会利用外力来加速地下水资源的净化修复进程，这就会产生高额的治理修复成本，而且在进行修复的过程中，还要秉持着预防保护的理念，不能造成更加严重的污染。所以，地下水资源污染的治理修复成本也是相当高的。

(三)后果严重且影响恶劣

地下水资源作为水资源的重要要素，其具有多种多样的功能，对医疗、工业、农业、食品、能源等开发利用都提供了便利。而地下水资源遭到污染，则会严重降低我国水资源的使用量，尤其是对于农村地区，会严重影响人们的正常生活。据统计，我国农村地区，有90%的人将地下水作为直接饮用水。因此，一旦地下水污染，会使我国大部分地区的农民失去饮用水源，同时对生活上也会带来很多的问题和不便。研究表明，目前有接近两亿农村人口的生活饮用水存在着铅、砷、六价铬、镉等重金属超标的问题，如果人们继续饮用或者使用这类受污染的地下水，可能会造成肠胃病、皮肤病、骨骼病等多种疾病，进而给身体健康带来严重的影响和无法挽回的伤害。

二、我国农村地下水资源污染法律规制的必要性及困境

(一)农村地下水资源污染法律规制的必要性

一方面，据统计我国有70%左右的人以地下水为主要饮用水源，95%以上的农民饮用地下水[4]。如前所述，地下水资源就像一个天然水库，对农村农业、工业以及村民的日常生活都起到一个源源不断且相对稳定的供给作用，所以，这就更加要求我们要对地下水资源进行保护。但是，由于人们的过度开采以及不合理的开发利用，我国农村地下水资源已然被污染破坏，地下水水位大幅度下降，水中的有毒有害物质含量更是严重超标。比如，在《中国生态环境状况公报》(2020年)中就可以清楚地看到，我国地下水资源情况依然不容乐观，全国地下水的锰、总硬度、溶解性总固体、铁、氯化物和氨氮等仍然存在很大比例的超标现象[5]。

另一方面，在农村地下水的开发利用过程中，往往会出现一系列经济效益和环境效益相冲突的问题，因为多数开发者都会选择以自身利益为先，而不顾甚至是明知不可为而为之地做一些不利于生态环境保护的行为。环境与经济之间的利益冲突，其本质上就是公益与私益之间的冲突，为了调解二者之间的矛盾，就需要一个规范的制度或标准来进行明确的限定，限定人们哪些行为不能做，哪些利益最值得保护等，法律作为一种规范性标准、一种衡量尺度，是解决上述冲突的最佳方式，这也是对农村地下水资源进行法律规制的必要性之一。

(二)农村地下水资源污染法律规制的困境

1.立法理念相对滞后

立法理念是立法者在制定出台法律时体现出来的社会价值观，立法理念更是影响立法模式的重要前提，因为一旦立法理念滞后，那么就很容易导致法律法规在适用方面出现问题。我国现行立法理念还着重于城市，大多保障的是城市居民的饮水安全，而没有对农村地区的用水安全作出相关规定，更没有相应的专门立法来保护它，可见对我国农村地下水资源的保护还不够。由于对农村用水的关注度不够，而是将更多注意力放在城市中，导致农村和城市很容易出现两极分化的局面[6]。纵观我国的整个立法体系，地下水资源与保护的法律法规虽然已包括在《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》等相关法律法规中，但并没有具体和明确化，也没有有关地下水资源交易等法律制度。截至目前，我国还没有一部综合全面的专门规定地下水的法律，而一些法律、地方性法规和政策文件中对保护地下水资源的规定也都是比较零散的。当然，关于农村地下水资源保护的法律法规更是少之又少，而且又较为分散，大多存在于针对某一点的环境资源保护法律法规中，缺乏一定的针对性[7]。

另外，虽然很多地方政府也制定了一些规章条例，但总的来看，大部分都是以短期工作成果为指标，缺乏一个以长远有效、并且可以持续利用为立法理念的法律规定。关于农村地下水污染的治理与修复，一些政府虽然出台了针对该地区农村地下水的相关标准与措施，但是，目前全国大部分的农村仍然按照城镇的标准和管理条例来执行。城镇与农村地区在很多方面都存在着很大的不同，所以规章条例并不适用于农村。可见，我国目前农村地区地下水污染的立法理念上依然存在着很大的不足。

2.立法原则架构不完善

立法原则，是立法过程和实施过程中都不可缺少的指导方针，是法律条文中体现出来的重要价值理念，其对立法者进行立法活动具有很强的指导意义。因此，对农村地下水资源进行法律规制时，首先应该要有一个完善的立法原则，它是完善立法的前提条件。而目前我国环境法仍处于发展上升时期，在可操作性方面存在一定不足[8]。同样，在环境保护方面的相关立法中，所涉及的立法原则主要包括经济建设与环境保护协调发展原则，预防为主、防治结合、综合治理原则，谁污染谁治理、谁开发谁保护原则等几方面的内容，但是根据实际情况来看，这些原则还是不够全面的，这就需要在立法过程中，根据立法目的、农村地下水保护的目标要求以及国家的方针政策等角度来对地下水资源立法原则进行更深层次、更加全面具体的制定以及总结。

3.法律责任不够明确

目前我国现行立法中，对于破坏环境的行为都有了进一步的规定。例如2015年实行的新《环境保护法》，与以往的环境相关法律相比，其在规定内容上更为严格，这无疑体现了我国对于环境资源保护的决心和力度，其中第三十二条规定，国家加强对大气、水等的保护，并且建立完善相应的调查、监测等制度，同时在指导原则和理念上做出了相关规定，并且对未经许可、私自排放污染物的企业做出了明确的禁止，这些规定在一定程度上对于我国农村地下水资源的保护、监管和防治都具有一定的价值。但是，这些内容大部分还是把环境资源作为一个整体概念，并没有把各类资源分开保护，缺乏具体性。同时，关于水污染主体法律责任的相关规定也不够明确，关于地下水污染的内容更是相对缺失。

另外，对于水污染主体的权利义务，各部法律还缺乏相应的规定。比如在《水污染防治法》中，就应当对农村水污染主体的权利义务做出明确规定，以便在最终的追责中能够更有效率更准确。但事实上该部法律中，关于涉及水污染主体义务的内容却很少，而与之对应的法律责任也没有进行相关规定。《水法》整篇提到了水资源开发、利用、保护、监督、违法责任等内容，但涉及地下水的内容还是很少，只有第三十条、第三十一条、第三十二条和第三十六条对地下水相关问题进行了规定，对因违反规定造成地下水超采和建设工程导致地下水水位下降的，相关单位及负责人要承担治理责任，但是同样也没有对法律责任进行更加细化和明确的规定。

三、完善我国农村地下水资源污染法律规制的路径

(一)理论基础

1.可持续发展理论

最早我们所熟知的“可持续发展”理论就是《布伦特兰报告》中的“既满足当代人需求，又不损害后代人满足需求的能力”这一概念，而在当代社会中，我们所提到的可持续发展理论则更多地体现在生态文明和社会发展上。其具有很强的未来属性，主要围绕人类需求与社会价值来讲，与时间密不可分[9]。

可持续发展理论是人类社会不断发展与进步的成果。在生态文明领域，其更多的是指人们在开发与利用自然资源的同时，也要有所规划与保护，以期对后代的环境权有所保障，当然更是希望地球上的各类资源和环境能够得到更加长久的保护。从另一种角度来说，可持续发展理论也是一种人类对于自身与生态环境的思考，这种思考在一定程度上是人类对自身过往所经历的发展道路的质疑和否定，同时也反映了人类对未来发展道路选择的信心以及对未来美好生活的向往与期待。那么，在对农村地下水资源进行规划与治理的过程中，我们理应以可持续发展理论为指导，转变立法理念，要维护好人类与自然之间的良性平衡，同时以立法形式来更好地体现可持续发展理论，这是符合我国时代发展潮流的。另外，在法律规制中遵循可持续发展理论，也有利于合理协调人民利益与环境保护之间的关系，从而有利于我国生态的健康发展。

2.环境协同治理理论

所谓协同治理的本质就是多个主体在处理和分析复杂的社会事务时，要相互配合、共同参与、信息共享，从而弥补主体治理的单一性和局限性，最终实现资源配置最大化，以更低的成本获得更高的效率和更大的利益。

对于生态环境领域的协同治理理论，笔者认为各个主体在进行生态环境保护时的目标一致和共同参与，是生态环境保护和修复的基础和前提。只有生态环境保护的价值理念一致，才能更好地实现生态环境多元主体协同治理[10]。相反，如果各个主体的价值理念存在差异或是目标不一致，那么就很难在保护生态环境上达成共识，当然就更不会有多元共治格局的形成。因此，环境协同治理要求环境主体在面对和处理各项环境事务时要协调一致、共同参与、团结一致，同时要提高各主体的思想认识，树立生态环境保护责任意识，共同保护生态环境。具体来说，就是要求在对农村地下水资源污染进行法律规制时，要确保各个主体如公民、政府等共同参与，同时要强化各主体的生态文明理念，以共同之力取得生态环境保护的最佳效果。

(二)转变立法理念

对农村地下水资源污染进行法律规制，首先要有一个正确且符合当代环境发展新形势的立法理念。那么，针对我国目前农村地下水立法中存在的问题，我们应该转变以往的立法理念，打破城乡分离的局面，更要突破以往为城市和工业立法的理念，不应该只重视城市而忽视乡村，只重视工业发展而忽视农业发展，相反，通过此次疫情我们更能看出农业和乡村在我国整体发展中占有很大的比重。

因此，我们更要重视农村用水安全问题。对此，我们既要治理工业污染，又要防控农业污染；既要治理城市污染，又要防治乡村污染[11]，对工业、农业以及城市、乡村水污染防治进行一个全面的规定。另外在立法时，我们还要时刻遵循着可持续发展的理念。《中国2l世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》曾强调过，与可持续发展有关的立法是可持续发展战略和政策定型化、法制化的途径[12]。可持续发展理念，是对我们当代生态文明发展至关重要的一个指导性思想，更是我国环境立法中必须要贯彻遵守的重要理念。我们应以可持续发展理念为指导，在立法上时采用“城乡结合”“奖罚并行”等方式来防治农村地下水污染，保护农村地区的生态安全。

(三)完善立法原则

立法原则是立法思想在具体实务中的重要表现形式，贯穿法律始终。综合来看我国环境法相关原则，虽然概括得比较详尽，但结合实际情况来看，还是有所不足，所以理应更加完善，以立法原则来弥补立法规则方面的不足。

首先，确立全面协调与合作的原则。农村地下水资源是一个完整的生态圈，由于其位于地下，所以各个地区间没有一个明确的界限，这就使得每个地区都只顾自己地区的地下水污染防治，而忽略了生态系统的整体性特征，为此，不同地区应该贯彻全面协调与合作的原则，信息共享，共同防治，实现地下水资源配置最优。

其次，要建立以保护生态平衡为目标的原则。地下水资源对于农村的工业、农业以及人们的日常生活都有着不可或缺的作用，但是它的隐蔽性也很难让人们感受到其被污染的问题，往往等到发现的时候，整个生态圈也已经遭受到了很大的破坏。因此，在进行农村地下水资源立法时，要考虑到整个生态系统的运转，要始终以保护生态平衡为原则，以合理有效的方式对农村地下水资源进行立法。

最后，要严格落实公众参与的原则。在进行立法时，要时刻听取公众的意见，因为立法最后还是要落实到实践中，只有公众全程参与和认可的法律，最后才能真正做到让公众满意，从而取得更好的实施效果。

(四)明确法律责任

我国现行关于地下水资源污染的法律责任还存在不足，在对农村地下水污染进行法律规制时，一定要明确相关法律责任，不仅要以“谁污染，谁治理，谁负担”为原则，还要结合污染的预防和治理，从民事法律责任、刑事法律责任和行政法律责任三个方面进行补充，明确一旦某个主体造成污染，那么该主体应受到何种处罚的内容，强化法律责任，捍卫法律权威。

首先，在民事法律责任上，目前主要涉及的就是环境公益诉讼，而我国关于地下水的环境公益诉讼案件相对而言还是极少的，而且诉讼难度也很大[13]。往往一个案件在进行最终判决时，只是对受害人的直接损害进行赔偿，而根本不考虑间接损害，这是很不合理的。对此，应该在进行损害赔偿计算时，将地下水污染对一切受损害的村民所造成的损失全部算在内，当然更重要的是，要强制污染主体对自己造成的污染进行修复。相信在不久的将来，环境公益诉讼会逐渐成为主流趋势，而现行的传统诉讼制度并不能很好地处理该类案件。所以，加强环境公益诉讼制度的适用是非常有必要的，这对公众参与环境事务具有很大的激励作用。

其次，在刑事法律责任上，要有一个明确的责任标准。我国地下水资源立法应采取预防为主的原则，而刑法又是一部关于刑罚和犯罪的法律规范，因此在刑事责任上，可以将污染地下水资源的行为认定为结果犯，这样对于企业和个人更能形成一种震慑的效果。

再次，在行政法律责任上，要加大惩罚力度，同时明确不同的污染行为与不同行政处罚之间的对应关系，尽量减少行政责任不对等现象的发生。总之，为了更好地保护农村地下水资源，在法律责任上就必须要做到明确具体。

地下水资源在农村地区的用水中占据绝大部分，但近年来随着人们不合理开采、大量使用农药等一系列问题的出现，我国农村地下水资源遭到了极大的破坏。此时，对地下水资源进行合理的法律规制是十分必要且正当的途径。而当前我国农村地下水资源法律规制还存在立法理念落后、立法原则架构不完善、法律责任不明确等困境，因此，要想真正解决农村地下水污染的难题，还是要从以上路径去探索与突破，在认真贯彻生态文明与可持续发展理论、环境协同治理理论的基础之上，通过转变立法理念、完善立法原则、明确法律责任等途径，对农村地下水资源污染进行法律规制，以使其得到真正意义上的防治与保护，最终促进我国的新农村建设。