《监察法》视阈下高校监察体制改革的制度建设

仝其宪

(忻州师范学院 法律系,山西 忻州 034000)

随着2018年初宪法修改和《监察法》的颁布，我国监察体制改革迈入全新阶段，具有中国特色的集中统一、权威高效的国家监察体制已雏形丰满。国家监察法的最大亮点之一就是建构了“对所有行使公权力的公职人员”全方面监督。无疑，这对高校监察对象范围的扩展产生了深远影响，预示了高校监察对象不仅包括被行政机关任命的公办高校校级领导干部，而且将高校从事管理的人员也纳入其中。然而，当前我国高校管理运行机制复杂多元，科层制繁杂，从校级领导层到各职能部门管理层，从教学院系管理层到科研院所管理层，从教学科研人员到政治辅导员，从有事业编制的教辅与其他工作人员到非事业编制的其他工作人员，还有校办企业的管理人员，是否均纳入国家监察对象范畴呢？在《监察法》视阈下如何建构与国家监察体制同频共振的高校监察体制已是我们不得不深入思考的核心问题之一，这不仅有利于夯实高校反腐工作与党风廉政建设，而且有助于全面落实教育系统监察体制改革取得实效，提升高校治理体系与治理能力现代化。

一、高校监察体制改革何以必要

(一)高校治理能力与治理体系现代化不断催生高校监察体制改革的步伐

新时代党和国家领导人审时度势，提出全面推进依法治国和提升国家治理体系与治理能力现代化是全面深化改革的总目标。诚然，大学治理体系与治理能力是国家治理体系和治理能力不可分割的重要组成部分，[1]高校作为培养社会主义的建设者和接班人，承载着人才培养、科学研究、文化传承创新、服务社会和国际交流合作的五大重要使命，制度兴，则高校兴；高校强，则人才强；人才强，则国运昌。制度化、法治化则是高校蓬勃发展的不二法宝，而高校监察体制改革又是促进高校制度化、法治化的最有力推手。不管怎样，深入推进高校监察体制改革的制度化、法治化是衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要参考指标之一。相反，如果高校监察体制改革没有迈入制度化、法治化轨道，何谈高校治理体系和国家治理能力现代化？制度治校、法治反腐需要给高校权力划定不可逾越的边界，让高校权力拥有者行使权力有所顾忌，心怀敬畏之心，必须为广大师生服务，为广大师生负责，受广大师生监督。也就是说，高校治理必须在制度化、法治化轨道下向前推进，必须遵循权力行使的受制约性和法治化运行的规律，着力推进国家监察体制与高校监察体制改革的同频共振，相向而进。无数事实表明，高校治理体系与治理能力现代化的提升越是引向深入发展，越发需要新时代新思想新任务的引领，越发需要高校监察体系改革的全面铺陈，越发需要广大师生的广泛参与，越发需要集中统一、权威高效、公正透明的高校监察体制创新。归纳起来就是需要形成良好的高校监察文化，助推高校制度化推进和法治化运行，使高校监察体制改革成为高校蓬勃发展的重要引擎，这是提升国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。

(二)高等教育的蓬勃发展昭示了高校监察体制改革的重要性

随着社会经济的快速发展，我国综合国力的快速提升，高校在整个国家和社会中所承载的职能和使命越发重要。高校不仅承担着人才培养的重要政治任务，而且承担着全面落实党的政策以及意识形态的主要责任，还肩负着公民受教育权得以保障的考试招生、就业等公共教育资源分配及再分配的重大社会职能，是汇聚社会多元思潮竞相涤荡的前沿阵地，对整个社会经济发展和综合国力的提升起着重大先导性、推动性作用，在党和国家各项事业中发挥着全局性、基础性地位。同时，随着高校各项事业的飞速发展，高校在校生数量急剧攀升，教职工的数量也快速增长，高校学科门类不断扩充，办学层次与办学资源不断优化，高校掌管的固定资产以及其他公共资源不断增大，国家投入的科研经费逐年增多，高校的校办产业蓬勃发展，势力强劲的高校校办产业研发强度遥遥领先。据统计，2012年度，清华大学的校办产业资产总额就达705.74亿元；2015年度全国各类高校科技经费总额为1356.12亿元，其中科技经费过亿元的就达200多所高校。[2]显而易见，高校拥有的固定资产和公共资源异常丰富，这也足以表明高校拥有公共资源的支配权异常强大。然而，高校管理体制却渗透着政治权、行政权、教育权和学术权的高度集中，这种相向而反的张力潜伏着腐败滋生的风险与危机。顺应新时代《监察法》的实行，加强高校监察体制改革，加强对高校公权力的制约与监督则显得特别的紧迫与重要。

(三)当前高校监察体制存在的诸多局限性呼唤高校监察体制改革的推进

高校经历了改革开放几十年良好发展机遇期的同时，不可否认地也存在着行政官僚主义明显、权属关系复杂、监督体制机制不畅等弊端，导致高校一些党员干部违法犯罪等腐败问题频发。尤其是党的十八大以来，随着法治反腐浪潮的加大，高校内部纷纷曝光出腐败窝案，这些高校腐败案件令人触目惊心。从党的十八大以来教育部及各省市对所属高校开展巡视巡察反馈的情况来看，高校亦非一块净土，党的领导力弱化，某些领导干部党性观念不强，党的建设缺失，党建工作边缘化，全面从严治党力度不足，官僚主义、形式主义严重，教书育人的质量下滑等问题突出。[3]究其原因固然复杂多元，其关键的问题之一就是与当前高校监察体制存在诸多局限性不无干系。2018年5月，《监察法》实行后，国家监察体制经过重新洗牌后全新登场，“一府两院一委”的基本权力架构已搭建成功，提升了监察委员会的位阶和独立性。随后，监察专员派驻各个行政司法机构，从中央到省市，从县区到乡镇，实现了全覆盖。但是高校纪检监察组织作为纪律监察、全面从严治党的专门队伍和重要力量，仍然沿袭旧《行政监察法》和《行政监察条例》为依据搭建的高校监察体制，如今全新的《监察法》取代了上述行政监察法律法规，就连这一根“救命稻草”也已失去法定依据。当前高校监察体制仍然属于高校党委领导下的内部监察机构在发挥纪检监察的职能作用，是一种典型的“同体监督”的内部力量，受体制制约，对高校党委行政的监督无法充分实现，表现出一种自己监督自己的软力量，缺乏一种外力制衡的硬骨头。这种陈旧的高校监察体制无论从“量”的覆盖面上，还是从实际运行效果上，均表现出先天不足，普遍存在同级监督太软、人员配备过少、体制单一、运行机制不畅、效力不彰等局限性，亟待通过高校监察体制改革予以改观。

(四)有效避免高校廉政风险的破窗效应是高校监察体制改革的现实要求

高校廉政风险与腐败治理既需要立法技术，更需要立法智慧。基于犯罪学中的破窗效应理论，高校廉政风险与腐败问题必须时刻“盯紧”，当处于无序的苗头时，就必须给予必要的法律干预，以有效避免从无序到违法再到犯罪的爬坡发展，使法治防线扎得更牢更固。破窗效应理论预示，高校廉政风险与腐败问题从无序到违法与犯罪之间没有不可逾越的鸿沟，如果无序行为不加以管制，任其蔓延，将会快速滑向违纪、违法，很快也会步入严重犯罪的泥潭。为了有效预防高校的廉政风险与腐败问题，必须以法治规范对无序、违纪和违法行为的及时干预。通过高校监察体制改革构筑日常监管的“千里之堤”，以防治高校党风廉政建设“溃于蚁穴”。犯罪的破窗效应告诉我们，高校腐败问题的防控可能在一个节点上，哪怕是一个细微问题的纵容或疏忽，可能就会导致从违纪到违法再到犯罪的急剧上升。在只重视对高校腐败的惩罚而不重视日常监管的法治环境下，廉政风险中破窗效应所带来的违纪违法侥幸心理，蔓延为诸多“承前启后”的腐败分子就不足为奇了。这就预示了在高校必须进行监察体制改革，将执纪监督“四种形态”作为高校反腐的新常态，从无序到违纪，从违法到犯罪，建立严密的监察法网，不仅从“红脸出汗”到党纪轻处分，从党纪重处分到严重违纪涉嫌违法立案审查，层层设防、相互衔接，形成更为牢固的反腐败防线。

(五)监察对象的全覆盖促使高校监察体制改革加快

2018年初，宪法修改增加了国家监察机关及其职权等重要内容，自此，“一府两院一委”全新格局初显成效，接着《监察法》的颁布为全面推进国家监察体制改革提供了坚实的法律保障。国家监察体制改革前仅仅将高校校领导作为行政监察对象，改革后按新颁布的《监察法》第50条规定，公办的教育、科研单位中从事管理的人员均纳入其中。这不仅意味着高校监察范围由高校校领导扩展为全体管理人员，而且高校监察对象提升为国家监察对象范畴，还将会迎来监督执纪“四种形态”覆盖高校纪检监察业务，实现党务、行政和司法一体化监督新范式。[4]新思想催生新思路，新形势催生新战略，新任务催生新目标，高校监察对象范围的拓展与位阶层次的提升有力吹响了新时代高校监察体制改革的“鼓角”，为高校监察体制改革提供了契机。

二、高校监察对象范围界定何以可能

根据《监察法》规定，高校监察对象为高校管理人员。那么，究竟高校管理人员范围如何界定，需要依据《监察法》的规定以及各项法律法规，结合高校内部管理人员的结构层次作出科学合理地圈定，这是高校监察体制改革首先要解决的实际问题。当前界定监察对象主要存在两种标准：

第一，以身份论为依据的静态标准。通常认为，以在国有性质、公共性质的机关、单位、企业中具有公职人员的身份或资格为标准来确定监察对象。身份论标准与我国《公务员法》中对公务员的界定相一致，将公职人员界定为依法履行公职、纳入行政编制、由财政负担工资福利，这是狭义的公职人员。显然依据身份论标准，高校监察对象为高校管理人员，具体包括高校校级领导、各职能处室管理人员、各教学院系管理人员、校办企业管理人员等。上述这些管理人员基本没有争议，但依据身份标准来确定高校监察对象，不仅过于狭窄，而且相对静止的身份标准过于死板，极易出现监察“空白带”和“交叉带”，导致高校很多人员虽未纳入事业编制、不依靠财政负担工资福利，但实际履行公共职能，却无法进入国家监察对象的视野。例如，在高校内部一些非事业编制的人员因协议委托或接受委托行使公权力的失职渎职行为，则无法涵盖其中，“漏监”或“虚监”现象在所难免。[5]这无异于纵容这些人员可以运用公权力为所欲为，却游离于监察空隙中，这与当前反腐工作和党风廉政建设新形势新任务严重相悖。

第二，以公务论为依据的动态标准。公务论标准认为，不论是否具有国家行政编制、是否由财政负担工资福利这种身份，只要依法履行公共职能、执行公共事务，均应属于公职人员。[6]我国刑事法律中有关职务犯罪主体是以公务论标准而建构的认定体系，而且“公务论”标准也与《联合国反腐败公约》(简称《公约》)中倡导的公共契约标准相契合，以公共契约标准来认定公职人员，既包括公共机构或公营企业履行公共职能的人员，又包括提供公共服务的任何其他人员。既然我国是《公约》成员国，遵循《公约》是我国不可推卸的义务。显然，依据公务论标准，只要是掌管公权力运行的人员，均应纳入监察对象，其公权力来源不论是法律法规还是公共契约授权，均可以取得。可见，公务论标准并不关注身份这一外在静态形式，只注重实质上公权力的运行，是一种科学合理的动态标准。其一，公务论标准从身份标准的静态化、死板化转换为权力运行的动态化、包容化，更具有韧性，使公权力运行从静态的身份束缚中挣脱出来，更符合公权力运行的实际，因为公权力与身份并非是一对相依相随的孪生兄弟，在崇尚民主法治的时代，公权力与身份可以处于或离或分的游离状态。其二，公务论标准拨开认识上的迷雾，抓牢履行公共职能、执行公共事务等行使公权力这一本质属性，坚持了公职人员与行使公权力如影随形的契合度，从理论与实践有机融合地对公职人员的界定，符合认识论原理。其三，公务论标准适应了现代社会公权力运行的发展趋势。在现代社会，随着政府职能的逐步转变，“二元化”趋势越来越明显，公权力由单一的国家权力逐步演变为国家权力与社会权力，公权力的主体也由单一转为多元，相当一些公权力可以公共契约形式委托给非公职身份的人员行使。其四，公务论标准契合现代高校权力运行的基本架构，随着政府职能转变的深入推进，高校通过公共契约形式赢得行政机关让渡的权力职能会逐步增多，而且高校内部的权力运行复杂多样，人员构成也异常繁杂，随“权”而变的情形更多。言而总之，公务论标准能够填充高校权力运行的监察盲区，有利于拓宽监察对象，实现监察对象全覆盖，还与《刑法》中有关职务犯罪主体的界定实现了无缝对接，将刑法作为一道最后防线来护持高校反腐工作提供了有效衔接。

由上分析，高校监察对象的范围界定应从身份标准转换为公务论标准。具体包括以下几类：一是高校党政领导，包括高校党委书记、副书记，校长、副校长、校长助理以及纪委书记等；二是各职能部门领导，包括书记、副书记，处长、副处长等；三是各教学院(系)领导，包括院(系)书记、副书记，院(系)院长、副院长等；四是在人事管理、考试招生、财务管理、国有资产管理、科研项目管理、学生管理等涉及公权力行使的其他人员；五是校办企业管理人员。高校这几类人员或具有一定的决策权，或行使某种公共管理事务，以及从事其他管理工作，依据公务论标准，通过公共契约接受委托，这些人员往往涉及到公权力的运行，无疑应首先成为国家监察对象。

除了上述这些人员之外，还有几类人员是否也应纳入高校监察对象的范围呢?对此存在较大分歧。一是教学科研人员，包括教师、研究员等；二是高校政治辅导员；三是高校事业编制内教辅和其他人员；四是高校非事业编制人员。对于这几类人员存在两种截然不同的主张：一种观点认为，高校这几类人员往往从事的是业务性或技术性工作，并不涉及高校的组织与管理，尤其是对教学科研人员不应干预过多，为保障高校的自治权和学术自主权，应将这几类人员排除在外，以便影响高校的创新活力和可持续发展；另一种观点却认为，高校这几类人员，尤其是教学科研人员往往会在科研经费使用、考试招生中享有某种公共权力或准权力，应将其纳入监察对象，否则将会形成监察盲区，徒增高校党风廉政建设的风险点。有些人员虽然是事业编制外员工，也有可能以协议委托形式拥有某种公权力，像从事高校实验室设备采购、大宗物质采购或国有资产出租管理等领域也可能涉及到公权力行使的情形。

对于上述不同的观点，笔者认为，不是简单地赞同与否定的问题，上述这几类人员一般情况下不应直接纳入高校监察对象的范围，但是依据公务论标准，当这些人员一旦因协议或委托涉及公共资金使用、管理性质等公权力的行使时，就可以纳入高校监察对象。总的来说，对高校监察对象的识别依据可以归结为，“无行为则无监管，凡涉及公权力的运行必监管”，[7]也即是凡涉及行使公权、公职、公务、公财等运行的人员应纳入监管。[8]如此这样，才可以不留监察死角，实现高校监察全覆盖，筑牢高校党风廉政建设和反腐工作的风险防范。

三、 高校监察体制改革何以可行

在高度重视高校党风廉政建设和反腐工作的新时代背景下，如何设计一套既能反腐促廉又能提质增效的高校监察治理机制，是当前最为重要的一项系统工程。

(一)建立高校监察派驻制度

根据《监察法》第12条规定，各级监察委员会根据工作需要，可以向本级管理公共事务的单位派驻监察机构、监察专员。据此，我国各级立法机关、行政机关以及司法机关均完成了派出监察机构、监察专员的任务，从中央到地方，从上层到基层实现了派驻监察机构、监察专员的全覆盖。与此同时，四川省纪委监委在全国率先开展向省属高校派驻纪检监察组改革试点，到2018年底已完成28所高校监察派驻工作。[9]高校作为承担公共资源的事业单位理应像其他国家机关一样实现派驻监察机构或监察专员的形式进行近距离监督，建立派驻制度，实现同体监督与异体监督的同频共振，更有助于开展高校监察的日常监督和反腐倡廉工作的风险防范，更有助于使高校监察工作有序推进，取得预期实效。国家监察体制改革前的高校纪检监察实质上是一种同体监督或同级监督，是高校内部设置的纪检监察室，纪检监察人员在编制、人事、经济上与高校有着千丝万缕的联系，同时还受到高校领导的内部节制，让他们监督高校管理人员往往表现出柔性有余而刚性不足，实有“犹抱琵琶半遮面”之羞涩感，对于高校校级领导或主要实权管理人员的监督更是“望而却步”，不敢直面。但是，高校的派驻制度则不同，它实质上不仅是来自外部的异体监督，因为它与驻在部门监察对象在编制、人事、经济上无任何牵扯，表现出一种超然的独立性；同时派驻制度也是来自外力的“上级监督”。因为它同时具有“上派”与“下驻”的双重特点，所谓“上派”，就是说是监察机关派出的专司监督的“钦差大臣”，手握“尚方宝剑”，大大增强了派驻监察机构或监察专员的权威性；所谓“下驻”，就是指的是它避免了上级机关监督太远的诟病，放下身段近距离接触监察对象，发挥察言观色的就近监督的制度优势，一定会大幅增加监察实效。

无疑，高校派驻制度具有无比的优势，在派驻制度运行过程中还需要注意以下几个问题：第一，高校建立监察派驻制度首先明确的是谁负责派驻的问题。结合《监察法》第12条及13条规定精神，国家监委、驻部监察机构、省级监委、省级监委驻地方教工委教育厅(委)监察机构等有权向高校派驻监察机构或监察专员。可以按照“谁负责监督，谁负责派驻”和部属高校与地方高校区分制的原理来确定高校派驻主体。譬如，部属高校可以由国家监察委员会或授权委托驻教育部监察机构负责派驻；地方高校可以由省级监察委员会或授权委托驻地方教工委教育(委)监察机构负责派驻；省部共建高校则以“谁管为主”的原则来确定派驻主体，如果以部管理为主，则可以按照部属高校进行派驻，如果以省区管理为主，则可以依照地方高校进行派驻。

第二，高校派驻机构或监察专员的身份定位问题。高校派驻制度只有找实找准自己的定位，才能够准确处理好与高校内部纪检监察组的关系。根据《监察法》规定，监察委员会由人大产生，负责全国监察工作。从设置上来说，从中央到地方与国家行政序列相对应，均设立监察委员会，同时从中央、地方甚至基层都设立纪委；从组织结构上来说，监察委员会是整合党的纪委、行政监察部门、预防腐败机构以及检察机关查处职务犯罪等各部门工作转隶而至，这就意味着监察委员会与纪委可以实现合署办公。然而，国家监察法并未明确规定在高校设立监察委员会，但高校内部只设立纪委。因此，高校派驻制度建立后，高校派驻监察机构或监察专员可以与高校纪委监察室合署办公，这样可以与国家行政机关的派驻模式协调一致，必要时高校派驻监察专员同时兼任高校的纪委书记，以增强高校全面监察工作的权威性，这也符合建立集中统一、高效权威的监察体制的基本精神。既如此，高校派驻制度就形成了“派驻”与“驻在”高校纪检监察的双重角色，它不仅是上级纪委监委的“前沿哨兵”，对驻在高校行使公权力人员进行全覆盖监督，同时又是驻在高校全面落实党风廉政建设的责任主体，负责监督驻在高校开展反腐倡廉工作。这就意味着高校派驻制度的双重负责制，一方面作为高校派驻纪检监察机构或监察专员应当向上级纪委监委负责并报告工作；另一方面作为高校纪委应当向高校党委负责并报告工作。

第三，高校监察派驻制度如何行使职权的问题。从《监察法》的整体规定来看，监察委员会主要行使监督权、调查权和处置权等三大职权，依法行使谈话、讯问、询问等12项调查措施。据此，高校派驻的监察机构或监察专员可以通过谈话询问、专题调研、参加会议、专项检查、巡察整改、督促履行、线索处置、信息监督、信访处理、舆情研判等形式，负责监督高校管理人员的依法履职、秉公用权、廉洁治校以及个人道德操守情况，负责组织实施高校党风廉政建设和廉政风险防控等日常工作；依据派出监察机关的授权范围与职责权限，负责监督高校管理人员的职务违法、职务犯罪以及违反党规党纪行为。为有效开展监察工作，高校派驻制度实施后在高校与内部纪检监察室合署办公，可以统一称为监察专员办公室，但高校派驻监察人员在编制类型和人事关系上仍然属于所派出的监察机关，以保持超然的独立性。高校监察专员办公室由派出监察机关任命一位监察专员领导，采首长负责制模式领导专员办公室的日常管理工作，监察专员接受派出监察机关的领导，向派出监察机关负责并报告工作，监察专员办公室接受监察专员的领导开展日常监察工作。

(二)强化高校监察工作的独立性

高校监察体制改革首先应强化高校监察工作的独立性，只有保持其不受非法干预的独立性，才能使高校监察工作不流于形式，才能敢于监督、勇于监督和善于监督，全面落实日常监督、靠前监督和主动监督的制度安排，真正起到以权力矫正权力的制约性，高校监察制度才能释放出无穷的力量。第一，高校监察工作的独立性首先来源于国家监察权的权威性。国家监察权作为行使国家监察职能和承担反腐工作的“治权之权”，[10]肩负着政治任务与法律任务、党内监督与国家监督的双重使命，具有较高的政治地位和较强的司法属性，正是这种政治与司法属性才赋予其极强的权威性，给人极强的敬畏之心和芥蒂之心。因而权威性是国家监察权生来就具有的权能，没有权威性，监察权则荡然无处，丧失了权威性，监察权则会向生而死。翻看历史滔滔长河中古老职务的监察官画卷，从中国古代秦朝设置御史大夫、置丞和监御史来代表皇帝监督百官的监察职官体系，[11]到古罗马共和国推选监察官监督元老院和其他公职人员，不难发现，从古至今的监察官都与其生来所具有的权威性相伴而行。第二，高校监察工作的独立性在于它实质上是一种“上派监督”，提升了监督者的“上派”权威。高校派驻制度建立后，高校派驻监察机构或监察专员与高校内部纪检监察室合署办公，整合为上级监察机关派驻的监察机构，形成上级监督。既如此，无论是部属高校还是地方高校，高校派驻监察机构或监察专员通过“上派”借助上级机关增强其权威性，通过“下驻”就近监督增强其监察效果。第三，高校监察工作的独立性还在于它是一种“异体监督”，保持监督者的外部属性。要使高校监察工作真正有效的前提条件之一就是监督者与被监督者在法律上必须具有独立性，不能存在一种依附与被依附的从属关系，若监督者与被监督者浑然一体，一切监督将会化为泡影。[12]高校派驻监察机构或监察专员通过“上派”而来，在编制、人事和经济上与所驻高校没有牵扯，自然有种超然的独立性，这种独立性需要借助内部协调、外部通畅的组织机制作保障。但是高校监察工作的独立性并非绝对的，而是一种相对独立性，高校监察权是在党的集中统一领导下纪检监察合署办公制的监察制度，是基于监察体制改革前资源分散、多头负责、监察乏力以及不集中统一且未形成监察合力的结果。实践表明，党领导下的高校监察体制不仅符合我国高校监察工作实际，而且通过整合反腐职能、人力资源，形成合力，增强了高校监察工作效能。同时，强化高校监察工作的独立性，有助于实现高校监察的“内嵌化”与“全程化”，[13]化解高校监察的软化效应。

(三)加强高校监察工作的网格化

以宪法修改和国家监察法的颁布为契机，在党的领导下国家监察体制改革已进入深水期，那么高校监察体制改革也应积极跟进。诚然，高校监察体制改革应兼具“中国特色”和“高校特色”的双重特色，也就是说，高校监察体制改革不仅应积极融入到国家监察体制改革的洪流中，主动响应这个大局，而且应紧密结合高校发展实际、高等教育运行规律以及高校权力构成要素、运行机制，探索符合高校健康发展的监察体制。从权力架构来说，相较于国家机关，高校权力结构并非简单单一，它是政治权力、行政权力和学术权力的集合体；从行业特点来说，相比国家机关，高校的权力腐败问题也不可小觑，而且具有很强的行业特点。高校中存在以权谋私、权钱交易、弄虚作假、侵吞国有资产等这些具有公权力滥用导致的腐败问题的一般性特征，同时高校中还滋生招生考试、评审评比评估等失职渎职行为以及科研经费的贪污滥用等这些具有行业特点的特殊性。因此，如何以权力矫正高校权力腐败问题，是摆在高校监察体制改革面前的一个重要问题。在充分认识高校权力腐败所具有的普遍性特点，同时又表现出教育行业所具有的特殊性的实际情况下，应加强高校监察工作的网格化。

第一，应强化高校监察工作的垂直领导，即高校监察工作在双重领导下不断深化垂直领导。一方面是以垂直领导为中心，属地领导为补充的形式，具体而言，监察干部选任、日常监察工作由派驻监察机关领导，协调处理区域内的监察事务由所属监察委员会负责；另一方面是不断加强垂直领导的份量，逐步使上级监察机关对高校派驻监察机构或监察专员在编制、人事、经费、业务等方面实现全面的垂直领导；第三方面是结合高等教育运行规律及实际特点，积极探索高等教育行业监察体制新模式，逐步形成从中央到地方自上而下的高等教育行业监察体系。

第二，实行高校监察工作的扁平化管理。下移监察重心，实行偏平化管理，赋予高校派驻监察机构或监察专员更大的监察自主权，充分调动高校派驻监察人员的积极性，切实履行好国家监察法赋予的权力，尽职尽责。一方面是加强日常监管。努力建立健全日常监督运行机制，聚焦主业，紧盯高校“关键少数”，绘制清晰的职权目录和详细的权力运行图，全面落实主体责任制，坚持重大业务活动的审批和备案制度，做好监察事前防控；同时深入研判高校体系内反腐倡廉风险节点、分布特点及化解方式，逐一把好高校监察各个风险点的卡口。另一方面是凸显违纪违法惩戒。加强高校监察工作离不开强有力的违纪违法惩戒制度，首先是要擅于发现违纪违法线索，不仅在高校校园内设置举报箱或举报电话，而且要定期召开师生座谈会和举办监察公开日活动，不定期走访广大师生，深入了解他们的心声，形成监察利剑高高挂起的良好氛围。对于不依法依规办事的高校有关人员，要及时启动违纪违法预案，给予相关人员政务处分；对于个别违纪违法行为人仍不收手不收敛，已达犯罪的程度，应按照职务犯罪的调查职责和处置权限的管辖规范依法追究，让司法惩处成为维护高校正常秩序的最后一道防线。

第三，高校监察应内嵌到高校的各职能部门及二级院系。当前，各个高校的行政管理体制以及教学科研机制的改革正紧锣密鼓地向前推进，权限重心下移到各职能部门及二级院系，这些职能部门及二级院系的领导管理职责大量扩展，不仅应当纳入监察对象，更应当加强其日常监督。因而应努力健全高校二级机构纪检监察组织体系，整合人才资源，认真遴选高校二级机构纪委书记或纪检委员，[14]加强对高校二级机构的管理履职情况进行内嵌式督促与监管，对高校纪检监察机构负责并报告工作。

第四，搭建高校监察协调创新平台。高校监察协调创新需要高水平的创新，在教育行业系统努力建立高校监察协调创新平台，互联互通，交流互鉴，既引领高校监察业务发展前沿，推广巩固有益监察成果，又满足高校监察工作需要，将高校系统监察业务有机联系起来，使其互惠互赢的协同发展。

(四)推动高校监察工作的专业化

随着高校规模的扩大、公共资源的剧增以及高校党风廉政建设工作的需要，高校监察工作的范围也随之扩展。就监察范围而言，高校监察工作囊括了高校各职能部门、各院系、各研究机构、基金会及其有关人员；就监察权力来说，监察权涉及到职务违法与职务犯罪，具有政务处分与犯罪调查等更为广泛的权限；就监察权依据来说，除国家监察法外，还包括党内法规、行政法律以及刑事法律等多重法律依据；[15]就监察过程来说，高校监察工作可分事前预防、事中监督和事后惩戒三个阶段，贯穿于监察全过程，形成预防性、跟踪性和警戒性等监察方式。可以看出，高校监察工作复杂多样，应不断推动高校监察工作的专业化，不断加强高校纪检监察的队伍建设。对此，习近平总书记在十九届中央纪委三次会议上强调，纪检监察机构是党和国家的监督专责机关……，要建立忠诚干净担当的纪检监察铁军。[16]这为高校监察队伍建设提供了方向指引。

第一，改进高校监察人员的遴选标准，形成一批年富力强、业务精湛的高校监察队伍，适时建立监察官资格准入制度，将通过国家法律职业资格考试纳入监察官的资格准入条件，提升其法律素养；第二，不断加强对高校监察人员有关国家监察业务、反贪反腐教育、防贪防腐教育、执纪问责能力及履职能力的培训，同时，增进高校监察人员的教育学、心理学理论以及教育业务管理知识，[17]培养一批复合型高校监察人才；第三，完善高校监察队伍的激励机制。努力建立适合高校发展特点的监察激励约束机制，引导高校监察人员将时间精力投入到高校监察工作中，树牢公仆意识、规则意识、廉洁意识，大力增强法治思维能力，从源头上提升高校监察队伍的整体素质；第四，积极组织高校监察人员以及其他监察实务人员深入开展高校监察体制改革实证调研与理论研究，以科学理论指导来推进高校监察体制改革实践；第五，不断加强行业监察立法以促进高校监察体制改革逐步走向成熟。在高校监察工作中，可以根据高校工作运行特点，结合高校党风廉政建设风险点，总结高校监察实践经验，出台有关高校监察指导意见，细化高校监察治理规范，防微杜渐，力求精准打击高校违纪违法行为。在条件促成时候，国家监察委员会可以规定、条例等立法形式制定有关规范性文件，对高校监察工作作出较为明确的实体性与程序性规定，有力保障高校监察工作沿着制度化、法治化有序推进。

结 语

国家监察体制改革作为我国一项重大的政治体制和法律制度改革，不断激发学术界为之投入较高的关注与研究，高校监察理应纳入国家监察体制改革的范畴。在高校监察体制改革过程中，准确界定高校监察对象范围是正确实施《监察法》的前提，深入开展高校监察体制改革，对有效开展高校监察实践，全面防控高校腐败与党风廉政建设风险至关重要。以大学章程和大学治理为圭臬建立现代大学制度，以及深入推进高校监察体制改革，无疑都是推进高校治理体系和治理能力现代化的有力保障。然而，高校监察体制改革是一项重要的法治再造工程，需要集思广益、统筹谋划、稳步推进，不断探索、修正、巩固，相信一条具有中国特色的高校监察体制的康庄大道就会在眼前一亮。