农村人居环境治理中乡镇政府职能研究*——以四川省三江镇地方实践为切入视角

云南财经大学 付爽

一、引言

农村人居环境治理是实施乡村振兴战略的重点任务。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，提出“到2020年实现农村人居环境明显改善，村庄环境基本干净整洁有序”[1]。到农村人居环境整治三年行动方案到期时，我国农村人居环境治理工作取得了阶段性胜利，农村人居环境得到了明显改善。但我国很多农村地区发展还比较落后，人居环境治理开展缓慢；一些地方在治理过程中没有结合当地实际情况，照抄照搬治理方案，导致治理效果不理想；还有一些地方在农村人居环境治理过程中为了完成指标，应付性地完成工作，与农村人居环境治理的初衷背道而驰。因此，本文从四川省三江镇的农村人居环境治理实践出发，系统梳理三江镇农村人居环境治理的现状，剖析三江镇在农村人居环境治理中出现的问题及原因，在此基础之上，为乡镇政府的职能完善提出可行建议，进一步优化农村人居环境，建设美丽乡村。

二、三江镇农村人居环境治理的现状及问题

三江镇位于井研县城南部13公里，乐山市区东部29公里。东连竹园，西接马踏，北毗千佛，南邻罗城。国道213、348线穿镇而过，仁沐新高速、乐自高速在三江交汇，连乐铁路绕境而过。全镇幅员面积30.73平方公里，辖3村1社区44个居民小组,总户数5640户，总人口1.5507万人，其中城镇人口3154人，乡村人口12202人。工业以化工、建材、轻纺等产业为主，现有工业企业12家。其中规上企业4家，规下企业8家。2020年解放村成功创建乡村振兴市级示范村，三江镇纳入井研县乡村振兴市级先进镇培育名单，三江村纳入井研县乡村振兴市级示范村培育名单。解放村纳入2021年省级示范村创建培育名单。

2021年初结束的新一轮四川省乡镇行政区划调整改革，对四川省现阶段乡镇治理和乡镇政府职能优化提供了坚实的制度保障。2021年7月，四川省人民政府发布《四川省“十四五”推进农业农村现代化规划》，为“十四五”时期四川省推进农业农村现代化提供了遵循。井研县党委和政府在充分贯彻中央和省级政策文件的基础上，结合当地实际情况，认真贯彻落实两项改革“后半篇”文章相关指示精神，针对乡村治理和政府职能优化进行了自己的探索。成立了中共井研县委城乡基层治理委员会；公布《井研县镇（街道）权责清单》；开展便民服务工作作风专项整治活动等。三江镇下大力推动产业发展，计划通过产业发展不断优化村级基础设施、村级基础服务。据此，三江镇重点进行了“三个三工程”。

实施“三雁工程”聚人才。一是抓“头雁”提升。紧盯党支部和支部书记“头雁”地位，采取“请进来”“出去学”和“上台讲”的方式开阔视野、转变思维、提升能力，组织“两委”班子成员开展村域规划关联性产业和企业考察，进一步坚定发展方向和发展信心，提升致富和带富能力。二是抓“归雁”回引。通过打感情牌、算政治账、拉带头户等方式下大力气回引本土籍优秀农民工，优选年轻的高学历人才储备入村级干部成长池，精选后备干部顶岗锻炼，充分利用返乡优秀农民工有眼界、有资金、有技能、懂创业、善发展的优势，补充村“两委”班子经济工作经验不丰富的短板。三是抓“雁阵”整合。下派一名机关优秀农技专家担任村“两委”班子成员，优选一名镇党委班子成员专职负责产业发展，统筹班子成员分工安排，加强本土优秀人才联系和关爱，扩大产业发展队伍。

推行“三大行动”优环境。以优基建、强服务、美环境为抓手，着力营造良好产业发展环境，打造宜居宜业宜游的茫溪新村。一是实施“基建优化”行动。积极争取外引项目资金，新扩建产业干道（环线）30公里，规划建设产业大桥1座，积极配合支持仁沐新高速路、连乐铁路、三江支渠等重点项目建设，不断优化产业发展硬环境。二是实施“环境治理”行动。推行河（湖）长制、口长制，取缔沿河养殖场，开展集镇污水管网和微型污水处理站建设，实施清河护岸、厕污共治等行动，境内茫溪河流域从过去的常年五类水提质为四类，持续巩固提升环境治理成效。三是实施“绿化美化”行动。坚持把干净、整洁、美丽作为乡村环境治理的基础，修订完善村规民约，约定俗成农村文明习惯，“约”出农村文明新风尚；结合集体经济园区发展开展乡村振兴示范村创建，推行“农家微小花园”“美丽村道”建设，引导农户自行打造“农家微小花园”200余个，花园型美丽村庄正在形成。

带动“三产融合”兴产业。一是农业产业兴旺。围绕“产业兴旺、绿色发展”目标，依托三江镇集体股份经济联合社盘活土地资源，大力推进适度规模经营，充分发挥地势、区位和交通优势，围绕先期樱桃火龙果、莲鱼藕虾、稻鱼稻虾种养等产业，打造集休闲、采摘、观光、旅游、体验于一体的生态观光体验旅游项目。二是三产发展起航。依托现代特色农业生态观光园，结合村民意愿建设新村民宿，打造农牧渔耕和水上项目体验区，植根本土宋文化底蕴筹办赏花节、采果节、垂钓节等，传承和弘扬本土文化的同时，提升园区文化内涵，扩大园区影响力。三是树品牌促提升。依托“土特产”打造统一绿色生态特色农耕文化品牌，加快外包装设计、商标注册等工作进程，依托专业合作社构建村民自产农产品品牌认证体系，同步推进线上线下购销渠道建设，实现本土土特产品牌化营销运营，进一步实现产值增值。

通过三江镇政府这一系列的动作和对治理工作的实地调研可以发现，三江镇乡村建设工作成绩突出，农村人居环境的改善已初见成效，但对比农业农村现代化的相关要求，还在许多方面需要改进。

（一）治理理念转变还较为困难

中共中央、国务院发布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出要“建立健全基层治理体制机制，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[2]。治理体系和治理能力的现代化离不开治理理念的现代化，但目前三江镇政府的治理理念还没有完全做到与时俱进。一是因为乡镇事务繁杂，政府分身乏术。乡镇政府作为最下级的行政单位，负责的具体事项多，任务重，乡镇政府疲于应付各种检查和考核，很难有时间精力主动投入到农村人居环境治理当中。二是“政绩观”还比较落后。在乡镇政府的日常工作中，更喜欢将人力、资金等资源投入到容易做出成绩的领域，然而农村人居环境治理是一项系统性、长期性工作，投入高、回报慢，不是乡镇政府愿意优先发展的方向。其次，经济发展指标仍然在乡镇政府的考核中占据了重要地位，虽然三江镇也试图将经济发展与人居环境治理相结合，依靠集体经济产业园，走生态发展路子，但这不可避免地面临土木建设及后期接纳流动性极强且不便管理的游客团体，对三江镇农村人居环境治理提出新的挑战。

（二）部门权责不清，协同不力，相关政策有待完善

因为乡镇工作人员有限，且缺乏专业性人才，很多乡镇干部没有明确的责任分工，在工作上是安排到什么事就做什么事。三江镇在农村人居环境治理过程中并没有专人专岗负责农村人居环境治理的具体事务，往往是随机安排工作人员或者将任务下发给村上，由村干部负责。再者各部门之间缺乏有效的协同机制，不同的人有不同的工作思路，难以统一意见，降低了工作效率。这样下来，在实际的工作中，就容易出现做事敷衍、推诿扯皮的现象，而且因为职责划分不清，也无法进行监督考核和责任追究。乡镇政府缺乏农村人居环境治理相关的政策的制定，在相关工作的进行过程中，工作人员没有政策遵循，工作目标不明确，工作方法还需改进。

（三）治理主体单一，多元治理主体合作共治机制不健全

目前，政府仍然是农村人居环境治理的主导者，但治理主体过于单一，多元治理主体合作共治机制还不健全，非政府组织、乡镇企业、村民等这些乡村主体参与还不够。近年来，中国的社会组织发展迅速，在生态保护方面也发挥了一定的作用，但是环境保护类的社会组织力量本就薄弱，关注农村人居环境治理的更是稀少。三江镇除开原有乡镇企业，全镇3个村还共同出资成立四川省花树湾生态农业发展有限公司，引进了四川研青香藤椒科技发展有限公司等企业，乡镇企业实力较为雄厚，但这些企业都更注重于经济效益的产出，参与农村人居环境治理工作的积极性不高。农民应该是农村人居环境治理的重要主体，因为农民是农村人居环境治理的直接受益者，农村人居环境治理的成效，关系着农民的获得感和幸福感。但在现实生活中，由于经济发展程度、受教育程度等的制约，农民的生态环保意识淡薄，农民更愿意当一个“搭便车者”[3]，一方面希望享受农村人居环境治理带来的红利，另一方面不愿在农村人居环境治理中有所付出。

（四）治理资金投入不足

通过查阅资料和实际走访，在谈及农村人居环境治理工作存在的问题时，多数回答都会涉及资金问题，特别是乡镇干部，往往将治理资金不足列为农村人居环境治理中第一大问题。乡镇政府财政收入有限，筹资方式单一且效果不佳，工作却千头万绪，到处需要资金，有些时候并不是不重视农村人居环境治理，而是缺乏资金投入。三江镇目前重点围绕花树湾产业园区发展，除开政府基本支出外，多数资金流向了花树湾及其配套项目，农村人居环境治理预算资金不足，三江镇的农村人居环境治理资金投入还处于较低水平，资金缺口现象严重，而且有的资金效益并不高，使得农村人居环境治理项目推进缓慢，转化效果不理想，制约了整个农村人居环境治理工作的开展。

三、农村人居环境治理中乡镇政府职能完善的对策建议

（一）树立更为现代化的人居环境治理理念

农村人居环境治理是提升农民生活质量和水平，满足农村人民群众对美好生活环境的需求，建设美丽乡村的重要举措。但农村人居环境治理也是现阶段生态环境治理的短板，迫切需要各级政府特别是乡镇政府予以重视。就乡镇政府而言，首先就是要树立更为现代化的人居环境治理理念。意识到农村人居环境治理工作的重要性，把农村人居环境治理工作当作乡镇政府重点工作来统筹推进，将现有资源向农村人居环境治理工作倾斜。乡镇政府还要改变落后的“政绩观”，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，要深刻理解环境治理也是一种发展，也是一种政绩。要将现代化的人居环境治理理念深入乡镇干部心中，才能在发展经济与环境保护相矛盾时，做出正确、合理的选择。三江镇政府在坚持现有的发展规划的基础上，需要更多地考虑到农村人居环境因素，推动经济建设和环境保护双管齐下，共同发展。对标第五批国家生态文明建设示范区和“两山”实践创新基地，特别是入选的同市和相邻地区，学习它们先进的治理理念和做法，为本地的农村人居环境治理工作找到合适的范本。

（二）加强组织领导，完善各项制度

乡镇政府要始终把农村人居环境治理作为重中之重的工作来抓，定期召开农村人居环境治理专题工作会议，成立人居环境治理工作领导小组，新增人员，配强工作组力量。制定工作计划、工作方案和管理制度。明确工作责任，安排专人负责农村人居环境治理相关事务，并且强化监督考核，常态化组织农村人居环境治理“回头看”工作。三江镇可以依托于本镇特色的河（湖）长制工作，带动其他农村人居环境治理工作扎实开展。利用政府购买服务方式定期对沿河两岸的垃圾及漂浮物进行巡查打捞的契机开展沿河卫生整治，逐步拓展到全镇范围，新修垃圾房、添置垃圾收集设备；强化生活污水治理，对集镇污水处理站进行提改造,严格规范污水处理厂运营管理；抓好面源污染，持续推进化肥农药减量增效，实施化肥使用量零增长行动和农药减量控害行动等。

（三）建立健全多元主体合作共治机制

加强宣传动员，通过召开镇村干部大会、企事业单位大会、村民代表大会集中宣传。广泛发动群众，平时利用赶集日、下乡时间在全镇范围内广泛宣传，提高群众爱护环境意识。依托微信群、QQ群、LED屏、横幅等载体，发送创卫工作信息，滚动播放农村人居环境治理宣传标语，树立环境卫生提示牌，形成“人人参与、人人监督、共建共享”的良好舆论氛围。争取相关社会组织支持，乡镇政府可以主动联系一些社会组织，与他们开展合作，发挥他们在生态环保宣教中的积极作用，利用他们的专业技术和知识，促进农村人居环境整治提升。对乡镇内企事业单位提出要求，明确“谁开发谁保护，谁收益谁补偿”的生态环境补偿制度[4]。可以制定相应配套政策和优惠措施，鼓励他们积极参与农村人居环境治理。

（四）拓宽融资渠道，加大资金投入

乡镇政府要想办法拓宽融资渠道，很多乡镇政府的资金仅仅简单依靠上级政府拨款和财政收入，这是远远不够的。要想办法将资金来源路子走宽。一是可以利用三江镇本地独特的旅游资源，如三江宋塔、恐龙文化等，结合基础设施趋于完善的花树湾产业园区，大力发展乡村特色旅游，加快前期投入转化，促进政府和农民收入增长。二是加快各类先进镇（村）、示范镇（村）建设。要积极参与各类评选，特别是有关农村人居环境相关的评选。凭借入选契机，获得更多专项资金、配套资金，以此加大农村人居环境治理的资金投入。三是大力发展农村绿色金融。在合法合规前提下寻求各类金融机构对农村人居环境治理提供信贷支持，还可以将一些农村人居环境基础设施建设项目和后期运行管护项目面向社会资本公开招标。在解决资金来源问题后，还必须注意资金的效益问题。努力推进资金使用提质增效，让农村人居环境治理资金发挥最大效益。