我国统一大市场建设分析

2022-12-29泰和泰律师事务所尹晓东

区域治理 2022年29期

泰和泰律师事务所尹晓东

大一统的概念最早见于《公羊传·隐公元年》，后来因秦始皇扫六合，车同轨、书同文，中国最早的大一统王朝得以实现。大一统是中国早期国家建立之理念，后来引申为国家在政治和文化上的高度统一。

而眼下最热的词“统一大市场”，也不是凭空产生出来的。最早可追溯到2013年党的十八届三中全会，这次会议提出“建设统一开放、竞争有序的市场体系。”党的十九大要求清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。2020年3月全球新冠疫情蔓延后，政治局常委会会议提出要坚持全国一盘棋，维护统一大市场，最早明确提出这一概念。同年9月，中央财经委员会第八次会议和国务院常务会议再次提及，国务院要求将建立统一大市场作为深化“放管服”的目的。2021年12 月17日中央深改委会议审议通过，2022年4月10日，中共中央国务院正式发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》(以下简称《意见》)，中国深化市场改革迎来契机。

一、建设统一大市场，是内外因素共同作用的结果

国内小气候，经济增长放缓因素首当其冲。新冠肺炎疫情影响下的中国经济发展虽然领先世界主要经济体，但与疫情前相比，还是乏力不少。笔者曾看到一组数据，刚过去的清明假期，全国国内旅游出游7542万人次，同比减少26.2%，按可比口径恢复至2019年同期的68.0%；实现国内旅游收入187.8亿元，同比减少30.9%，恢复至2019年同期的39.2%。个中差距，可见一斑。所以必须想办法扩大释放国内市场活力，做好内循环，提升GDP。

其次是需要破除长期形成的，也是老生常谈的市场经济发展中各种体制机制上的痼疾：分割、封闭、垄断和无序。比如，我们常见的很多断头路、地方保护文件、区域壁垒奇葩规定等等。在之前GDP的时候，一定程度的野蛮生长可以允许适当出现。但当要过“苦日子”的时候，就得收紧“紧箍咒”，从这些地方下手，内部挖潜，以内养外。经过多年发展积累，除了已经形成国内超大规模的市场外，中国在研发、生产、消费这三个经济里最重要的环节也慢慢形成了—这就意味着中国建立国内统一大市场的基本条件已经具备。

国际大气候，也需要应对种种困难。为了应对近两年的出口困局，未雨绸缪、既破又立地做好应对今后困难的准备，成为当务之急《意见》也就应运而生，发布理所当然。所以《意见》提出要以国内大循环和统一大市场为支撑，有效利用全球要素和市场资源，使国内市场与国际市场更好联通。内外因素的交织，“统一大市场”就成为双循环时代内循环的必要的配套。

二、建设统一大市场的基础和实质是法治

中国古代形成大一统的国家，靠的是政令统一、度量衡统一、文字语言统一，再加上民族的高度融合。现在各种对统一大市场《意见》的解读也满天飞，而抽丝剥茧，笔者认为最终的底牌还是两个字—法治。

（一）建设统一大市场的基础是法治

《意见》指出，要建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，应当“充分发挥法治的引领、规范、保障作用”。

“统一”不是市场水平的统一，更不是市场数据的统一。各地资源禀赋不同，发展程度不同，不可能一纸文件就做到全国“泥鳅黄鳝一样齐”。要建成统一大市场，应是标准的统一、法治的统一。统一大市场不仅仅体现在地理和空间上，更体现在统一市场制度规则上。改革开放四十多年来，我国颁布和实施了一系列建设市场的相关法律，为建成“全国统一大市场”提供有力的法制保障。

我们解析建设“统一大市场”目标时可以看到，比如推进市场监管公平统一，其实质就是要依法完善统一市场的执法标准，提高管理效率；再如要统一土地、劳动力、资本、技术、能源等生产要素，这每一个领域都有对应的部门法，连最新的数据资源要素都有了《数据安全法》。离开这些基础性部门法的保障，可谓寸步难行。还如要反垄断、反不正当竞争，更离不开《反不正当竞争法》和《反垄断法》。只有依靠法治，才能打破地域分割和行业垄断，清除市场壁垒，促进商品和要素自由有序流动、平等交换①。才能营造更加良好的公平竞争市场环境，进而激发市场主体活力和创造力，实现企业优胜劣汰。

所以，无论哪个目标的实现，其基础都取决于立法、执法、司法等各个法治环节和手段的实现。

（二）建设统一大市场的实质是法治

就像欧洲异于中国无法形成大一统的国家一样，有专家认为，一个大国内部的统一市场的建设，不见得比国家间形成统一市场协议来得更容易②。要解决国内“断头路”“地方保护”“市场壁垒”“市场分割”“流通成本高”等诸多问题，看来比较容易，其实很难。行政权力对市场的干预是一种超经济因素的力量，尤其是像中国这样有“大一统”传统思维的国家更加明显。只有内在改革动力和外在倒逼机制相结合，才能真正推动统一大市场的建成。其基本路径就是要真正强化法治对包括政府及各类市场主体的作用，使其在市场经济中合理合法地行使权力。

多年改革开放的过程中，我们曾看到很多奇闻。如2009年前的上海浦东与南汇区之间有多条断头路；2014年北京拒绝插电混动车落户；此前成渝两地在诸多领域相爱相杀；各地在招商引资中哄抢外企和外商投资的事件等。省与省之间，市与市之间，甚至同一个市的两个区之间都可能存在同质化的恶性竞争。

这两年多来的疫情，也暴露出很多与统一大市场建设不相符的乱象，比如大理市扣押口罩等抗疫物资事件，洪湖市“进价6毛的口罩因售价1元被罚4万案”、防疫层层加码限制人员流动、货物流通等也屡见不鲜。笔者在多年的法律服务过程中，也多次感受到前面的种种不公平现象。所以物理上、制度上、市场上的断头路、隔离墙，都昭示要建成统一大市场任重道远。

所以《意见》从立和破两个维度明确了建设全国统一大市场的重点任务。立的角度着眼于建立统一的制度和市场，包括市场基础制度规则统一、市场设施高标准联通、打造统一的要素和资源市场、推进商品和服务市场高水平统一、推进市场监管公平统一，推进线上线下一体化监管”“加大对资本市场的监督力度”；破的角度,明确要规范不当市场竞争和市场干预行为，包括推行“全国一张清单”，力戒“低层次重复建设和过度同质竞争”等，要打通断头路、捶掉隔离墙③。

习近平总书记曾指出，法治是最好的营商环境。怎么营造稳定公平透明可预期的营商环境，怎么降低市场交易成本，也得靠法治。只有坚持市场化、法治化原则，坚持依法行政，加快转变政府职能，公平公正监管，加强和改进反垄断、反不正当竞争执法和司法，破除地方保护和区域壁垒、清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法，持续清理招标采购领域违反统一市场建设的规定和做法等，才能真正降低制度性交易成本，打造市场化、法治化、国际化的营商环境。

统一大市场的实质既是统一的法制规则，更是其背后蕴含的统一的法治规则。所以整篇《意见》中出现了三次“法治”、十四次“依法”、二十二次“执法”也就不足为奇。要实现上述目标，既要靠各级政府依法行政，也要靠各级党委依法执政。

三、做好统一大保障与建设统一大市场同等重要

要建成统一大市场，本身就面临的重大挑战。第一个挑战是在优化资源的情况下如何持续保持经济活力。如何解决资源流向最需要的组织和个人，而不是流向最靠近资金和权利的主体。第二个挑战就是利益的分配问题。包括地方政府和国家，各级地方政府之间，企业和地方政府，企业与企业的利益调配。还有一个挑战是一些关系民生的老行业，如养老、房地产、医疗行业如何有效解决④。其实，第二个和第三个挑战也涉及另外一个层面的问题，即如何在建成统一大市场的同时，建成全国统一大保障的问题。

统一大市场有了，还得做好统一大保障。这既满足千百年来中国人对大一统国家善治的期许，也符合共产党立志满足人民“对美好生活的向往”的执政理念。当前中国已经整体脱贫，温饱无忧。在全国人民追求“美好生活”的新发展阶段，做好统一大保障与建设统一大市场同等重要。要破解这个难题，核心就是《意见》中提到出的八个字：“有效市场，有为政府”。笔者以为，统一大保障大致包括以下几个方面：

一是满足多样化的社会保障需求。建立多层次的社会保障体系，既要有普惠性、福利性的基础养老金、老年津贴，也要有医疗、失业、工伤等社会保险制度；既有基本保障制度，也有补充保障制度。家庭保障负担是否过重将直接决定人口增长，应实现与社会化保障的相互补充。发挥家庭和社会保障的双轮驱动。加强发挥城乡社区和专门机构在养老服务、医疗卫生服务、特殊群体社会服务方面的重要作用，从“老有所养”到“老有颐养”。让社会保障的内容从基本的物质保障和经济保障走向兼顾服务保障与精神保障，全面满足劳动者和城乡居民的各类需求。

二是实现社会保障、教育水平的城乡统筹和均衡发展。建立城乡统一的居民养老保险制度、医疗保险制度，最低生活保障与社会救助制度。不搞“一刀切”，统筹兼顾，坚持社会统筹与个人账户相结合的社会保险模式；制度转轨时平衡不同年龄群体的利益，追求政府与市场的结合，追求公平与效率的结合。努力实现城乡之间、体制内外单位之间享受同等水平的“病有所医”。

教育是民族复兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。从目前的基本实现义务教育，到实现同等接受良好教育的机会。统一大保障时代所需要的教育公平和正义，应是一种比现在更好的、更高水平的教育，是一种高水平普及、高均衡发展、高质量办学的优质教育体系。

三是解决公平共享与互助共济。发挥社会保障制度的收入再分配作用，不断扩大社会保障覆盖面，实现人人公平享有社会保障的目标，解决和强化特殊人群的兜底保障；通过社会福利公共资源的再分配定向支持特定人群；规范和促进慈善事业发展，体现社会互助和社会文明。不但做到“弱有众扶”，还要推动最终实现共同富裕。

四是防止统一大市场的外部效应。首先，不能把统一大市场的“经”念歪了。防止地方政府为了搞统一而统一，更不能搞“小而全”的自我小循环，和以“内循环”的名义搞地区封锁，切实严格依法做好各地出台政策时的“公平竞争审查制度”，动态发布不当干预统一大市场建设问题清单，建立典型案例通报约谈和问题整改制度，不流于形式、不走过场。

其次，防止出现赢家通吃的局面。人口流动和资源倾向永远是往强势地区走。要素“自由流动”、形成统一大市场的背后，无论是地区、企业还是个人，可能面临的虹吸效应更加明显，导致强者恒强，弱者恒弱。导致像城市化过程中“回不去的老家，待不住的城市”那样尴尬。所以，建设统一大市场不能简单化、一刀切。充分发挥社会主义制度的优越性，通过统筹资源，因势利导，通盘解决建设统一大市场过程中溢出的负外部性。

市场是当今世界最稀缺的资源，市场资源是我国的巨大优势。建设统一大市场将为我国构建新发展格局提供雄厚支撑，而做好统一大保障既可能再次释放市场能量，还能为统一大市场建设解决后顾之忧。这两点也可以成为新时期“大一统中国”的新内涵。

注释

①《国务院：着力打破地区封锁和行业垄断清除市场壁垒》https://www.cs.com.cn/xwzx/hg/201606/t20160614_4989867.html.

②《【专访】刘志彪：建设全国统一大市场不是恢复新计划经济》 https://xw.qq.com/amphtml/20220411A07R7700.

③江平舟《几十年没有的转变，建设全国统一大市场，到底意味着什么？》https://weibo.com/ttarticle/p/show?id=2309404757147752989252.

④《谈谈统一大市场》财经圣经 https://baijiahao.baidu.com/s?id=1730039391728582668&wfr=sp ider&for=pc.