国土空间规划体系下村庄规划与全域土地综合整治融合研究

贵州省自然资源勘测规划研究院 墙仕凯

全域土地综合整治的目的是为增加全国有效耕地面积的有力手段，在实践过程中能够建设高标准农田，提高农村耕地质量，使得农村生产生活条件得以改善，生态环境得以保障。村庄规划属于多规合一的实用性、细致性规划，其主要规划目的是引导农村地区进行法定规划，而将全域土地综合治理与农村规划进行整合，能够有效解决村庄土地整理问题，使得村庄规划布局与国土空间布局规划相一致，提升村庄规划的管理水平。

一、国土空间规划体系下村庄规划与全域土地综合整治融合的途径

（一）村庄规划范围与整治区域的融合

村庄规划是指以行政村全域为规划调整范围的，在现状地形与土地利用调查结果基础上，具体安排住宅建筑、道路、环境卫生、生产配套设施的一系列规划活动[1]。

规划范围包括乡级行政区域村庄布点、村庄选址位置、生产生活服务设施等方面的内容，其采用局部区块规划方法，在村域范围内划定生态空间、农用空间与建设空间。全域土地综合整治具有全区域、全要素和全类型的特征，其以乡级行政区域、单个或多个村庄作为单位进行综合整治，全域统筹模式取代了传统的分散整治模式[2]。保证村庄规划与全域土地综合整治范围的协调一致，既是推动二者深度融合的重要前提，也是保证后续规划整治工作顺利开展的关键。考虑到现阶段全域土地综合整治体系有着全域全要素、刚弹结合的优势，工作人员应充分借鉴全域土地综合整治工作思路，调整村庄规划范围，以单个或多个行政村作为独立单元来编制规划设计方案，保证村庄规划项目的规划整治范围与全域土地综合整治项目的规划整治范围协调统一。

（二）村庄规划指标与整治目标的融合

1.生态目标的融合

生态目标由林地面积、牧草地及水域面积两项村庄规划指标组成，分别对应林地修复面积、新增农田湿地面积及水体修复面积的土地整治目标[3]。林地面积指标与整治目标融合形成生态红线、林地面积、林地修复面积、地质灾害高易发区四项指标，牧草地及水域修复面积指标与整治目标融合形成牧草地面积、水域面积、水体修复面积、新增农田湿地面积四项指标。

2.生产目标的融合

生产目标由耕地保有量村庄规划指标与高标准农田建设规模的土地整治目标组成，两者融合形成耕地保有量、高标准农田建设规模、永久基本农田规模以及补充耕地总量四项指标。

3.建设目标的融合

建设目标由村建设用地指标和规划集中居民点目标组成，两者融合形成宅基地、村混合用地、村产业用地以及村公共服务用地四项指标。

（三）规划空间衔接融合

现阶段，村庄规划体系与全域土地综合整治体系的空间衔接效果有待改善，例如，在土地综合整治工程实施前后，部分区域的土地用途发生改变，工作人员没有在村庄规划工作中考虑到这一问题[4]。但该问题形成的变量因素会严重影响村庄规划方案的实施效果，导致土地利用水平的提升幅度低于预期要求。例如，在实施土地平整工程的过程中，工作人员将水田、土坡、梯田等土地平整为耕地；在实施灌溉与排水工程的过程中，工作人员会修建一些水库、坑塘，新增一批农田水利用地和水工建筑用地；在实施村庄环境整治工程的过程中，工作人员会将入户路和田块整治成新的耕地与农村道路。针对以上问题，工作人员可采取建立信息共享平台与规划管制区的措施，以实现村庄规划与全域土地综合整治体系的空间融合目标，从而改善空间衔接效果。

首先，工作人员应建立信息共享平台，将国土空间规划方案和土地整治等建设工程的实时信息上传到信息共享平台[5]。如果在全域土地综合整治项目实施期间出现用地类型改变问题时，那么工作人员需要根据已掌握的信息来变更和调整村庄规划方案，如调整用地布局结构等。其次，工作人员应根据项目情况，在村庄空间规划布局结构中设置管制区，管制区的管制规则应有别于其他区域的管制规则，例如不得在管制区内实施田间道路工程、灌溉与排水工程等会改变用地类型的项目，避免严重影响农村规划效果和方案实施效果。

（四）项目融合

从项目设立与实施角度来看，村庄规划与全域土地综合整治体系有着紧密联系，工作人员需要按照村庄规划方案来申请、办理乡村建设规划许可证，这是实施土地整治项目、达到全域土地综合整治目的的重要前提[6]。村庄规划在其中起到保障各类项目用地、推动乡村产业健康发展的作用。然而，传统村庄规划体系仍旧沿用早期的乡镇土地利用总体规划重点项目清单来划分环保、水利和能源等项目类型，项目归类方法落后，项目实施清晰度有待提高，不符合我国农村地区的现实发展情况。因此，工作人员需要更新和改进村庄规划重点项目清单，将其与全域土地整治项目清单进行深度融合，采取独立单元表达形式，从而解决项目实施清晰度不足、项目类型单一的问题。

二、村庄规划与全域土地综合整治规划策略

（一）农用地整治规划

1.建设高标准农田

工作人员应遵循因地制宜原则，以提升生产田质量为首要目的，根据土地调查结果，改造项目范围内分布的低产田地，并且采取平整土地、新建与改扩建田间道路、修建灌溉沟渠等配套生产设施、水稻秸秆还田、推动粮食产业规模化经营发展等措施，建设高标准农田。

2.提升耕地质量

工作人员应根据规划单位内村庄耕地的实际质量与耕作条件，采取相应的整治措施[7]。当村庄存在大量盐碱地时，工作人员应以盐碱地改造利用为规划整治重心，采取大面积种植排盐植物与盐生植物、推广种植棉花和西瓜等耐盐性农作物、修建排灌系统、秸秆还田、植树造林、改善农田小气候等措施。在耕作条件良好的情况下，工作人员应采取蓄水保墒、设置临时堆场、整理农用地、提升中低产田耕地质量的措施。

3.耕地及永久基本农田保护规划

首先，工作人员应采取耕地分级保护、耕地占补平衡的规划整治措施，始终将耕地保有量控制在安全范围内，在必须占用耕地的情况下，则遵循以补定占、先补后占的原则，预先补充面积不小于占用耕地的非农建设占用耕地[8]。其次，工作人员应实施永久基本农田保护策略，将保护责任落实到个人，认真落实上级下达的保护任务，不得占用永久基本农田，但可以在保证粮食产量与农田面积的基础上发展休闲农业、乡村旅游业。最后，工作人员应落实永久基本农田保护的优化调整措施，适当调整村庄用地结构，在保证基本农田数量、面积及质量的前提下，将优质耕地调入基本农田当中，并且集中整治零星分散的基本农田。

4.旱地改水田规划

工作人员应在村庄规划项目中建设灌溉与排水工程，解决旱地用水难的问题，减少旱地面积，增加农田湿地面积，从而改善农田生产条件，提升耕地生产能力。

5.宜耕后备资源开发规划

规划方案应充分体现生态优先、注重保护的理念。工作人员应根据项目情况，适度开发规划整治区域内的宜农园地，采取修筑农田生产设施、土地整平等措施来新增耕地面积和开发园地，从而获取额外的宜耕后备土地资源。

（二）建设用地整治规划

在建设用地整治规划阶段，首先，规划人员应按照村庄规划方案与规划整治体系规定要求，结合农村土地资源利用现状和调查结果，全面整理低效利用、零星分散、废弃的建设用地，将其作为村庄产业用地、住宅用地或复垦用地，解决当前存在的土地利用率低的问题，为实现后续土地集约利用目标奠定良好基础[9]。其次，为解决公共服务设施重复建设、建设用地零散分布、土地低效利用的问题，规划人员应综合分析农村居民分布情况、生产需要、水文地质条件、居民意愿等因素，撤并居民数量较少的村庄，做好居民搬迁安置工作，规划新社区，修筑道路、给排水管线、电力管网、燃气管线等配套服务设施，并且逐步引导村民向新社区聚集，复垦村庄的原宅基地。最后，规划人员应综合分析农田基础条件、当地传统风俗文化、产业结构、自然环境资源等因素，确定村庄的产业结构升级改造及发展方向，重点扶持乡村旅游业等第三产业，为其规划经营性建设用地。例如，在发展农业观光旅游产业时，规划人员可以将部分存量宅基地上的建筑翻新改造为具有当地文化特色的民俗建筑。

（三）生态环境整治规则

为打造高质量生态环境，实现人与自然的和谐发展，在村庄规划与全域土地综合整治项目中，规划人员应采取河流水域保护、村庄生态建设、提升自然环境质量的规划整治措施，加强生态建设，遵循生态保护原则，贯彻可持续发展战略[10]。河流水域保护措施包括：在沿水岸线新建生态廊道，以优化水岸环境及扩大公共活动空间；保护现有水体环境及水塘，不得直接向河流水域中倾倒垃圾和排放生活污水，新建污水处理设施或改建、扩建原有的污水处理设施，如人工湿地、氧化塘等。村庄生态建设措施包括：打造全新村庄生态空间格局，沿河流水岸与道路两侧修建绿色长廊，在规划方案中制订零星闲置地块与宅基地的绿化改造计划，修建农村污水回用处理系统和生活垃圾无害化处理系统；增加垃圾桶等公共服务设施的总体数量及分布密度，修建村民公园，以此来满足村民对体育锻炼、社交和日常休憩的需求。提升自然环境质量的措施包括：根据周边分布河流水系的自然走向来修筑生态驳岸、修建人工湿地与浅塘，为水生生物提供栖息地；定期疏浚河道；治理污染土壤。

（四）村域公共服务设施和基础设施建设规划

1.做好全面考察

规划人员应做好现场实地考察工作，全面掌握村庄居民数量、居民点分布情况、村庄公共服务圈半径与实际覆盖范围，以及原有公共服务设施种类、数量及使用情况等信息。另外，规划人员还应判断村庄居民的日常生活需求是否得到有效满足、村庄公共服务单项质量与总体水平是否达标，了解当前实际存在的村庄公共服务问题。

2.合理分布位置

规划人员应根据所掌握的信息，合理选择村庄文化活动中心、农贸市场、卫生站、垃圾收集点、学校、公共厕所等公共服务设施和场所的分布位置[11]。例如，在某村庄规划方案中，规划人员在村庄中心处设置文化中心及服务中心，这两个中心共用一栋建筑物，建筑总面积为485m2；规划人员保留了原有的小学与幼儿园等教学场所，在村庄南北方向两个聚集点新建村民公园，将其作为户外文化活动场所。规划人员在村庄主干道两侧建设一排商业性建筑物，在原集镇修建农贸市场，在村庄公共服务中心及道路两侧空地上修建停车场，在北侧新村点修建一座礼堂，在公共建筑室内、村民公园周边、室外活动场所等区域修建多座公共厕所。

3.完善基础建设

规划人员应根据农业生产需求、农村居民日常生活需求与生态环境保护需求来规划、建设村庄基础设施。基础设施可以分为生产类、生活类与生态类三种：生产类基础设施以农田水利设施为主，起到改善农田生产条件、提高农作物产量和增加可耕农田面积的作用。生活类基础设施包括给排水管网、村庄巷道与内部主路、连村道路、通信基站、架空电网等，起到满足村民生产生活需要和改善生活条件的作用；生态类基础设施包括污水处理设施、环境卫生车、垃圾转运点、垃圾桶等，起到清理生产活动中产生的生活污水、工业废水、工业废料等污染物的作用。

三、结束语

总而言之，在国土空间规划背景下，进行全域土地综合治理工作，相关人员应严格按照规划为整体空间布局基础进行建设，从治理区域到治理目标治理空间等多个方面与村庄规划工作进行融合，并深度挖掘二者之间的契合点，使得各项政策指标与村庄规划的融合度不断加深，进而提升村庄规划的全面性和完整度。在我国社会发展过程中，村庄规划属于法定规划，是国土空间规划体系中的重要组成部分，对其进行详细规划，能够有效保障整体国土空间的管理效果是完善空间规划管理流程的一部分，因此对土地进行综合规划。治理能够有效保证国土空间的完整性。