大数据背景下我国地方政府治理现代化路径研究

天津师范大学 张昕曈

2019年，党和国家强调要利用大数据完善政府治理的制度规则，构建新型政府治理体系。面对新的治理背景，运用大数据技术为地方政府赋能，优化地方政府治理体系是构建数字政府的必然选择。地方政府必须在党的指引下发挥好大数据在治理实践中的重要作用，提高数据治理能力，构建数字政府。

一、大数据与地方政府治理现代化概述

（一）大数据与地方政府治理现代化的概念

1.大数据的概念

“大数据”这一概念发端于计算领域，是指一种超大容量信息的计算。美国科学家约翰·马西指出，数据容量的增长将会带来理解、获取和组织的困境，并于20世纪90年代以“Big Data”一词指明这种困境。自大数据产生以来，关于大数据概念的认识便难以统一，其概念在不同的技术发展阶段有不同的定义。从数据的构成来看，大数据是指需要依托新的处理模式和技术手段才能完成信息收集、分析与加工的流程的一种信息资源，具有容量大、种类多、传输速度快、价值密度低等特征。

2.地方政府治理现代化的概念

政府治理现代化的概念可从“政府治理”和“现代化”进行理解。关于政府治理的内涵现有诸多定义，王浦劬认为，政府治理是指在党的领导下，作为行政机关的政府按照落实保障人民利益的基本要求，为人民提供多元化的公共服务，维护公共利益的过程。现代化则是政治、经济、文化等领域由传统逐步向现代迈进的过程。由此言之，地方政府治理现代化是指地方政府治理领域发生整体性变迁的过程，是指作为治理主体的政府对自身和社会公共事务的治理，实现与社会、公众互动和协商的过程，并且维护好不同治理主体的合法权益。

（二）大数据对地方政府治理的影响

数据是重要的信息资源，作为行政机关的政府，掌握着大量政府部门和公共事务的数据，如何发挥好数据的最大价值是政府必须要思考的问题。我们必须认清：“大数据时代既能为政府治理变革带来前所未有的机遇，也使政府治理变革面临诸多的挑战。”

1.大数据对地方政府治理的积极影响

大数据既是一种重要的信息资产，也是推动政府治理转型的重要工具。大数据的应用为地方政府治理提供了新思路与新方法。第一，推进公共服务精准化。运用大数据打造政务服务平台，政府能够精确把握企业和个人的需求，提高公共服务的质量与精准化水平。第二，保证政府决策如科学性。科学的决策需要全面、准确的数据信息作为支撑。大数据的运用能够最大限度地减少决策过程中人为因素的干扰，保障决策的客观性、科学性。第三，促进政务信息公开化。大数据的使用有助于打破政府部门之间、政府与市场、政府与公民之间的“数据孤岛”与“信息壁垒”现象，推动数据开放与共享，实现数据的有效流通。第四，推动政府决策民主化。大数据打破了传统政府治理结构的边界，拓宽了政府部门内部与外部监督的渠道，拓宽了政府治理主体的范围，有利于推动多元主体协同共治。

2.大数据对地方政府治理的挑战

大数据给地方政府治理带来了许多新的发展机遇，同时也使其面临全新的治理挑战。第一，思维观念转变困难。目前我国部分政府部门工作人员对大数据的认知仍存在不足，对大数据的认知转变困难。如大数据使用意识不强，对大数据的价值及风险缺乏系统认识等。第二，数字鸿沟扩大。由于个体自然禀赋和后天经验存在差异，大数据极易引发数字鸿沟问题，即信息富有者和信息贫困者之间的“鸿沟”。第三，数据安全和隐私面临风险。当前，数据信息传播速度飞快，传播媒介增多，数据与数据主体之间密切相关，若数据发生泄露或被修改盗用，可能会带来无法估量的损失。第四，数据垄断风险增加。大数据的技术门槛可能会带来企业垄断数据和不正当竞争等风险，从而引发数据垄断的乱象。

二、大数据背景下我国地方政府治理现状

（一）政府数据开放与共享亟须改善

建设透明政府要求政府主动公开政务数据，切实保障公民的知情权。随着政治文明的发展，大数据拓宽了公民、社会组织等多元主体参与政治生活的渠道，各主体与政府之间的互动也显著增加。近年来，我国地方政府不断提高信息公开的透明度，但在对重要信息的公开、关键环节的信息公开以及对权力的监督层面仍需进一步完善，数据开放与共享的程度有待提高。具体表现为：抽象信息在政府公开的信息中占较大比例，涉及政府具体行动层面的信息公开较少；静态数据多，数据更新迟缓；政府部门职能的履行、财权与人事权的行使等方面的数据公开不全，公开方式较为单一等等。

（二）公民政治参与度有待加强

社会主义民主是最广泛、最真实的民主，公民依法享有参与政治生活的权利。但从我国地方政府治理制度落实的层面看，在部分地区，政治参与的制度与途径仍存在形式主义。如部分村在村务公开上，重要信息不公开或只公开小部分，村民对村务的知情权无法得到有效保障；部分人大代表未能做到真正代表民意，为人民发声；村民大会的召开只是走过场，村内决策未充分倾听村民意见等等。这些都不利于村民有效参与村务管理以及村务监督，极大地影响了村民政治参与的积极性与主动性，致使公民政治参与度仍需加强。

（三）干部队伍建设专业化水平有待提高

干部队伍是地方政府治理的重要因素。近年来，我国高度重视干部队伍建设，成效显著，但在运用大数据推进干部队伍专业化建设方面仍需改善。从干部队伍自身来看，第一，部分干部思想观念未及时转变，思想保守，因循守旧，对大数据等新事物适应较慢甚至抱有抵触心理。第二，部分干部工作方法落后，难以运用新技术手段处理治理工作中出现的新问题和新情况。从地方政府运用大数据治理的实践来看，第一，当前很多地方政府已建立大数据平台，但平台上关于干部思想状况、工作业绩等方面的数据不全。第二，数据信息整合的力度、数据更新与应用的时效性以及用数据考核干部队伍的成效有待提高。

（四）大数据挖掘与应用亟须深入

我国大数据研究起步较晚，一些政府机关虽然在日常工作中汇聚、收集了大量数据，但未对这些数据的价值进行充分挖掘，相关应用的更新和拓展亟需深入。第一，我国地方政府大数据的建设与运用均以数据公开、互通和共享为前提，各地虽开展了基础数据公开与共享的探索实践，但数据孤岛现象仍然存在。第二，大数据作为一种技术工具，其效用受政府治理机制的约束，在政府治理模式转型过程中存在形式主义的现象，如工作留痕过重、数据平台使用过程过于烦琐、数据丢失等问题。第三，大数据在政府内部管理中应用的广泛性有待提高，在廉政政府建设、干部管理和打破政府数据孤岛等场景中的应用仍需进一步丰富。

三、大数据背景下我国地方政府治理现状的成因

（一）治理理念的影响

当前，由于治理理念转变不及时，我国地方政府治理现代化的进程充满阻力，大数据在提高政府治理能力中的效用难以得到充分发挥。第一，部分政府工作人员和社会民众对大数据的认知度以及使用意识有待强化，对大数据的价值及其带来的风险缺乏系统认识，导致很多数据难以有效开发与利用。第二，政府治理现代化的推进要求政府、公民和社会等多元主体参与治理活动，而实际上很多公民的参与意识仍然有所欠缺，导致政府决策的广泛参与难以实现。第三，部分地方政府工作人员服务理念未及时转变，服务意识有待增强。

（二）治理机制的影响

地方政府在推进治理现代化的过程中，暴露出一些问题。具体来看，第一，部分基层政府行政执法行为缺乏法律依据，且对大数据在监督权力运行作用上的认识亟须提高，致使监督工作难以持续。第二，政府部门的绩效评估由上级政府负责，公民难以参与并对其监督，缺少制度化和公开化的评估制度设计。第三，部分政府应对突发事件和公共危机事件的处理机制亟须完善，危机意识有待强化，未及时应用大数据建立公共危机突发应急处理的机构，监测和处理危机的能力仍需进一步提高。第四，部分政府信息公开制度的完善程度有待加强，没有制定统一的信息公开标准和程序，尚未健全保障公民个人隐私和数据安全的相关机制。

（三）治理手段的影响

在我国政府推进治理现代化的实践探索中，部分地方政府未及时更新治理手段，思想较为保守，缺乏利用先进技术手段的理念，对突发公共危机事件的应急处理存在明显的滞后性，导致治理的成本和风险大大增加，政府工作开展的效果难以持续。在某些地区，地方政府忽视对技术治理手段的引进和开发，仍坚持采用旧办法，并且政府工作人员的法律意识有所欠缺，个人因素在决策制定和实施中占据重要地位，法律手段和技术手段的运用亟须加强。此外，由于部分地方政府财政紧张，缺乏资金引进新型数据技术，治理技术手段更新不及时，影响了政府治理能力的提升。

（四）大数据人才的影响

人才是政府应用大数据治理的最关键要素，其能力水平的高低很大程度上影响着政府数据治理的实际效果。然而，我国大数据研究起步较晚，大数据人才较为缺乏，在一定程度上导致我国地方政府运用大数据挖掘应用面临困境。具言之，第一，从人的角度出发，我国缺乏既精通大数据技术又了解政府内部运行机制的复合型人才。第二，从政府机构来看，相对于大型科技企业，政府内部人员的晋升机制和薪资待遇都有严格的规定，缺乏一定的灵活性，对优秀的数据管理人才和技术人才的吸引力相对较弱。简言之，从长远来看，大数据人才的缺乏阻碍了地方政府治理能力与创新能力的提升。

四、大数据背景下推进我国地方政府治理现代化的对策

（一）转变治理理念

在大数据背景下，地方政府要实现治理现代化，就必须转变治理理念，用先进的理念指导地方政府治理的实践活动。第一，要强化服务理念，坚持把为人民服务的理念贯彻落实到所有治理活动中，积极履行政府职能，持续深化“放管服”改革，建设服务型政府。第二，要强化政务数据开放与共享的理念，借助大数据推进政务公开，提高政务处理的效率和水平。同时，加强与公民之间的互动，树立公民参与政治生活的积极性与主动性，树立良好的政府形象，提升政府权威。此外，地方政府也要强化法治理念，坚持依法行政，切实推进法治政府建设，为实现经济社会高质量发展提供有力的法治保障。

（二）优化政府治理结构

当前，传统的政府治理结构已无法适应新形势下深化改革的要求，单纯依靠政府一元主体的力量难以满足治理的现实需要，由政府、市场和社会组成的多元主体治理结构已成为实践探索的新要求。优化地方政府组织结构，持续推进政府机构改革成为地方政府的重要课题。第一，地方政府要对各部门的职能进行明确分工，优化政府职责体系，强化政府公职人员的责任意识，合理界定不同政府部门的权限。第二，地方政府应充分发挥大数据的作用，在现有数据的基础上构建科学的决策机制，遵循大数据运行规律，不断提高决策的时效性与科学性。

（三）创新政府管理模式

大数据的广泛应用打破了传统封闭的政府治理空间，对政府治理提出了新要求。地方政府必须创新管理模式，打造开放的治理体系。首先，运用大数据创新政务公开方式，加快拓展政务公开的深度和广度，并建立健全政务公开相关的法律制度，提升政务公开水平，让群众能够及时获得与自身切身利益相关的数据信息。其次，打造数据信息共享平台，实现数据信息的有序流动，创新政府与公民、社会有效互动机制。最后，努力拓宽、畅通公民政治参与的渠道，鼓励公民和社会组织参与到治理实践中来，集众智，提升治理的民主化水平。

（四）加快数据开放与共享

大数据为地方政府治理带来了机遇，改变了政府与社会、公众互动的方式。利用政务大数据提高政府治理水平，加快数据开放与共享是实现地方政府治理现代化的必然选择。第一，地方政府要加强数据开放与共享工作，搭建数据共享平台，向其他治理主体开放政务数据，提高综合治理能力。第二，地方政府要确定不同数据开放的范围、方式、流程以及使用限制条件，完善数据权益保护的相关政策和工作机制。第三，地方政府应积极建立政务数据共享机制，打破部门、层级、区域等限制，推进市场有序交换和共享数据。

（五）提高数据保护法律法规全面性

当前，大数据技术的广泛应用加快了我国政府治理变革的进程，加速了数据资源的流动，也使得数据信息安全问题日益显现。“数字政府的运行必须依靠法律制度的有力保障。”因此，在广泛应用大数据的同时也必须对数据进行法律约束，完善数据保护的政策和法律法规，从制度层面保证数据安全，使数据处于合理使用的边界之内。从国家层面来看，要重视大数据的立法工作，推进数据收集、分析、使用以及保障等主要环节的立法工作；从地方层面来看，要根据国家有关政策及法律法规，结合当地具体情况“因地制宜”。

（六）加大大数据人才引进与培养力度

作为一种客观事物，大数据的推广和应用离不开人的参与，建设数字政府与智慧城市必须要发挥专业人才的作用。首先，地方政府应积极培育本土大数据人才，把本土人才培养工作摆在突出位置，激发本土人才的创造力。其次，地方政府应通过出台政策积极引进外来专业技术人才，营造良好的政策环境，并通过完善人才激励保障机制以留住人才，更好地发挥人才的价值。简言之，地方政府只有建立起系统的大数据人才引进与培养机制，才能为推进地方政府治理现代化提供坚实的人才支撑。