推动新时代老龄工作高质量发展的纲领性文件——《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》解读

吴玉韶 赵新阳

2021年11月18日，中共中央、国务院印发《关于加强新时代老龄工作的意见》（以下简称《意见》），在建党100周年和“十四五”开局之年出台老龄工作的文件，意义重大，影响深远。1999年10月，我国60岁及以上人口达1.26亿，占总人口的比例超过10%，我国开始进入人口老龄化社会。2000年，我国出台了《中共中央 国务院关于加强老龄工作的决定》，党和政府高度重视老龄问题，全面部署开展老龄工作。目前，我国是世界上老年人口数量最多的国家，也是世界上人口老龄化最快的国家之一，我国即将从轻度老龄化阶段进入中度老龄化阶段。出台国家层面的老龄工作专项文件，是适应新时代老龄工作新要求的行动指南，是顺应广大老年群体新期待的工作遵循。我们需要更加深入理解文件精神，理清老龄工作的发展脉络，推动新时代老龄工作高质量发展。

一、老龄工作面临新机遇和挑战

我国在“十四五”开局之年出台老龄工作的专项文件，是充分考虑我国人口老龄化的整体状况，面向工作实际发展需要，结合长期积极应对人口老龄化布局做出的科学制度安排。定位新时代老龄工作，是结合我国老龄化的新变化、老龄工作处于的新阶段和面临的新问题做出的整体部署和安排。

（一）我国人口老龄化面临新形势

1.整体迈入中度老龄化阶段。2020年11月，老年人口达2.64亿，占18.7%，“十四五”期间65岁及以上人口比例将超过14%，[1]我国将进入中度老龄化阶段。未来我国人口老龄化将呈现几大特点：一是发展速度更快。“十四五”时期，我国将迎来第二次老年人口强劲增长高峰，年均净增长超过1200万人，是“十三五”时期的2倍；年均增长率4.48%，是“十三五”时期的1.7倍，是同期总人口年均增长率的15倍。[2]党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经发生变化，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为新时代中国社会的主要矛盾。老龄社会背景下，满足日益庞大、快速增长的老年群体美好生活需要成为老龄工作的核心。

2.老年人口结构变化。一是我国人口老龄化进程地区差异大。不同经济发展水平和区位的老龄化水平差异较大，同时应对老龄化的财政基础和市场发育程度同样存在差异。二是人口老龄化城乡倒置。随着城镇化的快速发展，2020年我国60岁及以上城市老年人1.43亿，农村老年人1.21亿，城市老年人口数量首次超过农村。三是老年群体更替。伴随老年人口内部群体更替，“60后”一代将迅速崛起成为老年人口重要组成部分，不同年龄段和不同时期出生的老年人需求和偏好存在较大差异。

3.积极应对面临的新挑战。“十三五”时期是我国老龄事业和养老服务体系取得快速发展且成效显著的五年，主要体现在社会保障体系不断完善、养老服务体系逐渐健全、健康支持体系初步确立、老年消费市场快速发展、老年宜居环境不断改善、老年人精神文化生活愈加丰富、老年人社会参与不断扩大、老年人合法权益得到保障、老龄工作与规划实施力度日益增强等方面。与此同时，在显著成效的另一边也是不可回避的挑战，包括老年人对美好生活需要与老龄事业发展不平衡不充分矛盾仍然比较突出。目前中国的人口老龄化存在老年人抚养比升高、养老支出压力较大、传统养老服务供给模式滞后于经济发展和老年人力资本供给不足的问题。老龄化与经济发展之间的矛盾逐步显现，老龄社会治理体系和治理能力现代化建设亟需提上议程、全生命周期健康服务体系有待建构、长期照护保险和医养结合模式仍需加快探索速度，现有养老服务体系难以满足老年人多层次的需要、现有的老龄相关政策仍然难以应对老龄社会的风险问题。

（二）老龄工作发展进入新阶段

老龄工作是一项全局性工作，它要解决应对人口老龄化的结构性挑战，涉及国民经济和社会发展的方方面面，关乎国计民生。党的十八大以来，老龄工作发展取得突出成效，需要进一步做出与之相适应的工作部署安排。文件当中，紧紧围绕新阶段的核心思想和根本遵循，进行制度设计和工作安排。

1.老龄工作指导思想有了新突破

习近平总书记关于应对人口老龄化的系列重要论述明确了老龄工作的指导思想，对老龄工作发展提出了系统性理论和基本遵循。文件在指导思想和工作原则的总体要求上，全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想。2016年，习近平总书记主持中央政治局第32次集体学习并就老龄事业发展发表重要讲话，他指出，要积极看待老龄社会，积极看待老年人和老年生活，老年是人的生命的重要阶段，是仍然可以有作为、有进步、有快乐的重要人生阶段，明确了积极应对人口老龄化的基础理念。[3]文件对这一理念的贯彻落实作出了明确部署，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，在各项工作安排中始终围绕这条主线。我国应对人口老龄化的思想，随着老龄工作发展而不断迭代，经历了从认识老龄问题、宣传老龄问题、解决老龄问题，到应对人口老龄化、积极应对人口老龄化的认识和实践发展过程，每一次认识的进步又推动实践的前进。贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略需要有更加积极的态度、政策、行动。人口老龄化带给我们的不仅仅是挑战，也有发展机遇，坚持积极应对人口老龄化与促进经济社会发展相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合，努力挖掘人口老龄化给国家发展带来的活力和机遇；既要看到我国应对老龄化的严峻性、复杂性，又要看到我国社会制度、文化传统和组织体系的优势；既要做好老年保障工作，让老年人共享经济社会发展成果，又要充分发挥老年人的社会参与作用；[4]既要强调老年群体的特殊性，做好老年优待维权工作，又要让全社会积极接纳帮助老年人，尊重关爱老年人，形成代际和顺、社会和谐的良好氛围。[5]

2.党委领导下老龄事业快速发展

党的十八大以来，习近平总书记对老龄工作做出重要指示、批示、讲话达30余次。以习近平同志为核心的党中央高度重视应对人口老龄化工作，我国老龄事业发展实现了从“老龄不是问题”“老龄成为问题”到“老龄国家战略”的历史性转变。2015年10月，习近平总书记对老龄工作做出重要指示。2016年3月，国家“十三五”规划设立“积极应对人口老龄化”专章。2016年5月，习近平总书记主持中央政治局第32次集体学习并就老龄事业发展发表重要讲话。2019年10月，党中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》。2020年10月，党的十九届五中全会明确提出：实施积极应对人口老龄化国家战略。2021年3月，积极应对人口老龄化国家战略纳入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。2021年5月31日，习近平总书记主持中央政治局会议，听取“十四五”时期积极应对老龄化重大政策举措汇报，强调积极应对人口老龄化，事关国家发展和民生福祉，是实现经济高质量发展、维护国家安全和社会稳定的重要举措。[6]2021年10月13日，习近平总书记对老龄工作作出重要指示强调，各级党委和政府要高度重视并切实做好老龄工作，贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。按照老龄工作指导思想中对老龄工作的组织形式和制度安排，明确坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合，对应对人口老龄化这一综合复杂工作提供了强有力的制度体制安排。文件中工作的四项基本原则也始终围绕这一总体布局，坚持党委领导、各方参与，发挥社会主义制度优势；坚持系统谋划、综合施策，统筹发展与应对，促进代际共同发展；坚持整合资源、协调发展，优化资源均衡配置，科学设计这一综合复杂工作；坚持突出重点、夯实基层，坚持以人为本，增强老年人的获得感、幸福感、安全感。

3.老龄工作机构转型发展

1982年，国务院批准由劳动总局牵头组织成立“老龄问题世界大会中国委员会”，代表我国政府出席联合国老龄问题世界大会，会后该委员会更名为“中国老龄问题全国委员会”。1995年，经国务院批准，“中国老龄问题全国委员会”更名为中国老龄协会，为国务院副部级事业单位，由民政部代管。1999年，经中共中央、国务院批准，成立“全国老龄工作委员会”，作为国务院主管全国老龄工作的议事协调机构。2018年，党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》将全国老龄工作委员会办公室职责并入新组建的国家卫生健康委，明确赋予新组建的国家卫生健康委“拟定应对人口老龄化、医养结合政策措施”等职能。随着机构转型发展，老龄健康工作迈上新台阶，满足老年人健康生活需求摆在了首要位置。

二、新时代老龄工作的主要任务

（一）健全养老服务体系

按照《国家积极应对人口老龄化中长期规划》对养老服务体系的总体规划，健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系。重点在于如何厘清政府、家庭、市场这三大养老服务供给主体之间关系，以及如何满足失能失智老人、高龄老人、农村留守老人等群体的特殊养老服务需求这两大突出问题。一方面，科学合理的养老服务体系要求形成与落实各方共担的责任框架，强化家庭和社区功能，充分发挥机构作用，实现合理分工、优势互补，推动养老服务供给方式、供给主体多元化，满足多元化、多层次的养老服务需求，保障我国养老服务体系的可持续性。另一方面，则要做好养老服务体系“补短板”的工作，既要保障每一位老年人获得基本养老服务的权益，通过服务清单集约高效发展基本养老服务，[7]通过完善养老保障体系增强保障能力，不断提高统筹层次和水平，又要转变思路、突出重点，解决好特殊老年群体养老保障的短板问题。

（二）完善老年人健康支撑体系

立足健康老龄化理念，按照积极推进健康中国建设的长期规划，建立和完善包括健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护的综合、连续的老年健康服务体系。当前构建老年健康支撑体系的主要目标，聚焦于维护和发展老年人健康生活所必须的内在能力，即维护和发展老年人能够按照自身意愿来生活的能力。一方面，健康生活的目的在于实现老年人的自身意愿，通过提高老年健康服务和管理水平，发展积极的自我健康支持理念、倡导健康生活方式，提高老年人的健康素养；另一方面，为老年人提供更多更优的预防保健、疾病诊治、康复和护理服务、长期照护服务以及心理健康服务，深入推进医养结合，通过健康服务发挥支撑作用，增强老年人身体机能、认知能力与心理调适能力等多个健康维度的能力。

（三）促进老年人社会参与

立足培育积极老龄观，充分发挥老年人积极作用，保障和拓展老年人的社会参与，使其全面参与经济、社会、文化和政治活动。尊重和鼓励老年人自主选择的能力和权利，通过发展老年教育事业和老年文化体育事业，帮助其正确和客观认识自身价值，提高社会参与的意识和能力。继续完善老年人社会参与的保障性制度，鼓励老年人继续发挥作用。引导和普及老年志愿服务活动和老年社会公益活动，加快老年人力资源开发，鼓励基层老年社会组织的发展，不断畅通老年人社会参与的渠道和信息，优化社会参与的服务和管理模式。

（四）着力构建老年友好型社会

构建养老、孝老、敬老的社会环境，建设老年友好型社会，促进老年人与其他年龄群体共融发展。在法律制定上应“赋权”于老年人，鼓励老年人参与有关法律法规的制定、实施和监督等环节。在社会、经济和文化等方面的综合环境中，将城乡规划建设与老年宜居环境建设的要求相适应。突出老年人对社会文化环境的包容性要求，完成好营造老年社会参与支持环境，弘扬敬老、养老、助老社会风尚，倡导代际和谐社会文化等建设任务，为老年人更好地融入社会、参与社会创造条件。

（五）积极培育银发经济

数量庞大的“银发族”既带来了“银色挑战”，也带来了新的机遇。数亿老年人是一个巨大的消费群体，市场潜在需求庞大，同时，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，面向老年群体需求由生存必需型向享受型、发展型、参与型转型升级，将带来新的产业机遇。通过规划引导产业发展，立足适应老年人需求的发展方向，发挥老龄产业辐射面广、产业链长、对上下游行业带动效应明显的优势，促进老年旅游、文化、体育、健康、金融、地产等细分产业共融发展，以产业链和创新链协同发展为途径，培育新业态、新模式，发展特色产业集群，拉动消费发展，延伸产业价值链，形成产业新体系，实现支柱产业的更替，支撑产业振兴远景。

三、贯彻落实《意见》的关键环节

（一）坚持党的领导

我国老龄工作的快速发展过程中，充分发挥了党的全面领导和社会主义制度的优越性，在新时代国家治理现代化的发展过程中，应继续发挥这一优势，进一步整合协同共识，把积极应对人口老龄化融入所有政策，整个公共政策体系坚持积极应对人口老龄化的视角，通过党的领导带动这一复杂综合工作的强有力发展。推动积极应对人口老龄化政策、资源、力量等各类要素的高效整合协同，形成积极应对的合力。从我国人口老龄化基本国情出发，优化同国家治理体系和治理能力现代化相适应的法律法规体系，这是全面依法治国的应有之义，也是实施积极应对人口老龄化国家战略的首要任务。[8]加强对老龄法规、政策、规划的统筹协调，增强政策制度的针对性、协调性、系统性，强化老龄工作的统筹协调、综合决策、重大项目统筹、督查督办等，强化老龄工作的组织实施。做好人口老龄化国情教育，领导干部首先树立积极及时、科学综合应对的新理念，引导积极看待老龄社会和老年人。着力健全基层老龄工作体制机制，加强对基层老龄工作资源、组织、力量的有效整合，推动社会治理重心向基层下移，实现习近平总书记提出的“保证城乡社区老龄工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困难有人帮”的目标。[9]

（二）坚持政府市场社会责任共担

积极应对人口老龄化是一项战略性、全局性、综合性的宏大系统工程，要按照习近平总书记重要指示精神，“完善党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右协同联动的老龄工作机制，形成老龄工作大格局”，充分调动政府、市场、社会、家庭和包括老年人在内各方面力量的积极性，形成积极应对、全民行动的新态势。[10]老龄领域政策涉及社会发展的各个领域，与民生领域具有广泛关联，在落实工作责任的过程中，需要各部门与各民生事业统筹考虑，与各幸福产业协同发展，做到优势互补、资源共享，要更加充分发挥有为政府作用，既要尽力而为，又要量力而行。“事业是基础，产业是希望”。要大力发展老龄产业和银发经济。新时代老龄产业和银发经济的空间巨大。广泛动员社会力量，抓住人口老龄化带来的机遇，实现人口老龄化条件下的经济可持续发展。[11]

（三）坚持完善相关政策

政策制定和实施需要“读懂老年人”，要求我们不仅要关注老年人自身的全面发展，切实做好老年人再社会化与自我实现，健全围绕全生命周期的政策体系。坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合，[12]做好老年保障工作，让老年人共享经济社会发展成果。立足发挥家庭养老功能，巩固家庭养老的基础性地位。充分发挥有为政府作用，在制定政策规划、保基本、兜底线、提供基本养老服务等方面发挥更大作用，减轻全社会对人口老龄化焦虑，着力增强老年人的获得感、幸福感和安全感。[13]

（四）坚持软硬件保障

人才和基础设施是发展的软硬件保障，也是发展迫切需要强化的关键环节。推进相关专业的学科教育建设，加快培养专业人才，同时拓宽其职业发展空间和上升渠道，提高职业声望。加强专业人才培训与教育，支持地方制定具体激励政策，保证其专业性与执业规范性。补齐适老设施短板，对现有养老服务设施和居住环境进行优化改善。引导、支持开发适老宜居社区环境，完善街道、社区周边的生活与服务设施，为老年人提供丰富、便捷的生活服务。

（五）坚持做好基础工作

积极应对人口老龄化国家战略的落地实施，需要科学的研究和实践经验积累作为支撑。需要推进对人口老龄化本质特征、基本规律、深远影响、应对策略等领域的系统研究，理清积极应对人口老龄化的全局性、战略性问题，重在体现理论创新价值和学术思想内涵，重在回应老龄工作需求，破解老龄工作实践难题。加强老龄事业和产业统计指标体系研究，及时收集、整理、共享和开发老龄数据，构建能客观、准确、动态反映老年人生活状况特别是老年人需求的老龄大数据平台，为实施积极应对人口老龄化国家战略提供科学支撑。[14]充分发挥国际合作作用，借鉴国际先进经验，警惕其实践当中遇到的困难问题，充分积累中国经验，发挥中国优势，共同推进全球老龄问题治理进程。