论安全生产行刑衔接证据转化的困境与监督路径——以事故调查报告为例

中国矿业大学（北京）文法学院 王晶

一、安全生产行政执法证据向刑事证据转化之必要性

（一）犯罪的行政从属性

安全生产犯罪的行政从属性指有关安全生产的7种犯罪均以行政违法为前置要件，即该领域内的违法行为是否构成犯罪取决于该行为是否违反了行政法的规定。譬如《刑法》第134条重大责任事故罪中的“违反有关安全管理的规定；”，第136条危险物品肇事罪中的“违反爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的管理规定”以及第139条消防责任事故罪中的“违反消防管理法规”均属于认定安全生产犯罪的前提要件。安全生产犯罪行为的违法性由行政法来确定，安全生产行政法规对刑法规范进行补充，其行政执法证据在安全生产犯罪认定中发挥必要作用，因此，行政执法证据有转化的必要。

（二）行政执法的前置性

安全生产类犯罪的行政从属性使得行政执法在案件处理过程中优先于刑事司法，具有程序上的前置性，这种现象的客观存在决定了行政机关具有优先取证权。即行政机关作为最初介入调查程序的主体，其在事故调查中优先取得的证据往往能够最准确地还原案件事实，成为定罪量刑的主要依据。

此外，安全生产类犯罪刑事程序是否展开往往取决于相关行政机关能否有效移送案件以及能否提供具有相应证据能力与证明力的司法证据。行政机关的行为作为转化的前提，很大程度上影响了转化的整个过程，行政机关的证据作为转化的关键，很大程度上影响了证据能否转化以及犯罪行为的定罪量刑。

总而言之，安全生产行政执法证据进入刑事诉讼程序对查明案件事实、正确适用法律具有关键意义，因此，该类行政证据的转化与使用有其必要性。

（三）安全生产证据收集的专业性和紧迫性

《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，安全生产事故发生后，由事故发生地人民政府召集安全生产监督管理相关部门、监察机关、公安机关组成事故调查组对案件事实进行调查，同时可以聘请有关专家参与其中。调查组成员基本具备行业知识，同时配备检测设备，为收集证据提供了重要的技术支撑，其专业性也使得事故调查组对证据的把握更加严谨与精准，为抓紧案件线索、推进案件查明提供了重要的技术支撑，避免出现证据收集、辨认不准确而影响责任认定的现象。

此外，生产安全事故发生后，证据容易随时间流逝而灭失，一旦错过取证时机，就可能丧失与案件事实有密切联系的关键性证据，鉴于有关行政机关日常就负有监督管理生产安全的职责，他们往往能够在事故发生之初就迅速介入调查，收集、固定证据，可以确保证据不轻易灭失。

安全生产犯罪证据的收集与固定具有专业性和紧迫性的特点，因此，需要行政机关以及专业人员及时搜集并加以转化后进入刑事程序，对形成完整闭合的证据链、查明案件起到支撑作用。

（四）安全生产行政执法证据—事故调查报告于犯罪认定的关键性

事故调查报告是根据已经取得的证据拟定的，是能够同时反映事故真实情况、分析事故发生原因、认定事故责任主体、提出防范措施与处理建议的结论性文件。从其效力来看，人民政府依法批复的事故调查报告是事故调查组所进行的一系列事实调查行为所表现出来的法律文书，具有一定的法律效力，是行政执法证据中的重要一环，同时也关系到案件事实的查明和刑事责任的认定，在刑事诉讼程序中起到定罪量刑的关键作用。相较于其他未经整合的证据材料，事故调查报告更为完整全面，转化为刑事诉讼证据后可以通过与实物、笔录类证据的结合及时有效地证明待证事实，厘清案件真相。由此可知，将事故调查报告引入刑事诉讼证据对于安全生产类犯罪的认定有其必要性，同时其关键性也构成了行政执法证据向刑事证据转化的基础要件。

二、安全生产行刑证据转化的问题

在安全生产事故调查过程中，事故调查组发现涉嫌犯罪的情况后，应当立即通知公安机关，同时将检验报告、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录以及依法批复的事故调查报告和其他有关证据材料移送给公安机关。这些证据材料在经过审查转化后成为刑事证据，但在实践中，证据审查大多归于形式，行政机关对于转化标准、转化程序相关规则的缺乏，使得转化后的证据材料在证据能力方面存疑。由于行政法规与刑法出于对司法效率以及司法公正的考虑，无法做到将证据规范、标准、统一化。

以事故调查报告为例，作为认定犯罪的关键性证据，其理应具备刑事证据的证据能力，做到取证合法、应用正当，但审查时的“合法”应当以哪部法律为准则？若严格按照刑事诉讼法的取证程序来限制行政执法，显然违背了职权法定的原则，突破了法律授予行政机关的执法权限，是极其不合理的。并且在刑事程序严苛的证据要求下，能够进入刑事诉讼程序的行政执法证据数量将大大减少，若仅依照刑事诉讼法判定证据是否可以转化，那事故调查报告等重要证据恐怕会直接被排除在外，从而影响案件事实的认定。

但在行政执法证据转换为刑事证据时，只要求收集程序符合行政法的规定显然也难以满足刑事证据合法性的要求。同时，行政法规对于非法取证的要求明显低于刑事诉讼法，一旦明确证据转化只需要遵循相关行政法规的要求即可，就极易导致公安机关将本应在刑事程序中进行的侦查行为转移到行政执法程序中，用以规避刑事诉讼程序对证据的要求，造成权力的滥用。并且行政法规并没有对事故调查报告的收集制作程序作出明确的规定，使得证据审查难以实施，证据的依法依规转化也存在困难。

由此可知，仅凭公安机关的审查无法为行政执法证据转化为刑事证据的合法性、正当性谋求出路。

公安机关作为行政执法程序以及证据转化的直接执行者，其行为主导了整个取证程序以及案件移送与证据审查程序，其中并无权力制约与平衡，这就导致了后续由公安机关移交司法机关的证据能力存疑的困境。归根结底，证据转化受阻关键问题是缺乏取证、移送阶段的指导与监督，不同程序之间的转化往往由于双方主体执行判断标准的不同陷入困境，这时我们不妨探讨一种新的解决方式，引入法律监督程序，即在事故调查、案件移送两个阶段采取法律监督的方式，规避证据在转化运用中可能面临的困境，从而在根本上解决转化证据审查困难、转化后的证据合法性存在争议的问题。换言之，想要规避这一问题，可以尝试将检察机关引入证据转化的过程中，使检察机关提前介入行政机关移送、转化程序，对整个过程进行全面的指导、监督，防止出现刑事司法机关被动接受行政执法机关所收集证据的局面，避免行政执法机关依据较为宽松的标准取证而导致关键证据的灭失。

三、问题产生原因的探究与分析

（一）行政执法证据与刑事诉讼证据适用的证据规则不同

因为行政法规与刑法的立法目的不同，刑法的目的是惩治犯罪，维护社会秩序，是维护法治的最后一道防线，所以刑事司法程序对于证据的要求更加严格，刑事证据必须同时满足证明力与证据能力的要求，达到排除一切合理怀疑的程度，才能作为定案依据。

而行政法规最主要的任务是维护社会治安，保障公民权益，其行政处罚方式也达不到刑法的严厉程度，所以行政程序的要求较为宽松。一般来说，证据只要具有证明力就可以作为行政执法证据来使用，即只要符合证据的真实性与相关性就可以作为行政处罚的依据。

（二）公安机关自由裁量权过大

公安机关由于执法程序上的优先性，很大程度上决定如何进行取证调查、案件何时移送、移送哪些证据，缺乏权力制约，这就容易产生行刑程序僭越、用行政程序替代刑事调查取证以及取证标准混淆的司法乱象，最终导致行政执法证据在转化为刑事司法证据的过程中出现证据效力不足的情况。

（三）证据转化审查“重形式而轻实质”

我国目前的证据审查程序不够严格，在转化中容易出现非法行政执法证据进入刑事司法领域的现象，突出体现为证据审查“重形式而轻实质”，审查时只要符合取证程序以及证据形式便可以直接转化，证据转化常常可以“规避刑事程序与非法证据排除规则的约束”，对于行政执法证据是否符合刑事司法程序对于证据的要求以及是否具有足够的证明力等问题，公安机关与检察机关在审查时往往不够关注，这就导致了对证据实质的忽略，使得大量转化后的证据无法使用，无法作为定罪量刑的关键依据，从而影响事实以及犯罪的认定。

四、问题解决的可行性论证

事故调查报告的证据能力存疑、合法性存在争议，关键在于行政法规中没有对事故调查进行严格的程序限制，且在实践中，行政执法机关也无法完全按照刑事诉讼程序的要求进行调查取证。对于这种现象，我们可以考虑将检察院引入证据转化过程，采用法律监督的方式规范取证以及案件移送程序，对有关行政机关、公安机关的取证以及审查行为进行指导与建议。检察院是我国唯一的法律监督机关，它对行政机关的职务活动、公安部门的侦查活动和人民法院的审判活动负有监督责任，以检察权钳制行政权符合法律规定，应对行政机关的取证以及涉嫌犯罪案件的移送进行适当的监督，加强行刑协作，协调解决事故调查中出现的重要问题。

（一）对取证过程的监督

安全生产事故调查报告的主要内容涉及案件事实、原因以及事故责任认定等，其目的最终是为了认定事故的性质以及责任，在事故查明的基础上作出整改与防范措施。虽然负有查明真相的责任，但事故调查组调查的重点是以违反行政法规为导向，对于涉嫌犯罪的案件事实往往是以“造成的人员伤亡和直接经济损失”的方式呈现在事故调查报告中，事故的责任认定也多是主次要责任的划分以及行政处罚建议。这就意味着对于这部分内容的证据收集仅仅要求客观真实，足以形成证据链，能够厘清案件经过即可，并没有对“合法”取证做出过多要求。

究其本质，事故调查报告是事故调查组经过一系列的取证行为做出了结论性文件，其最终要以行政执法证据为支撑。因此，检察院应当在此过程中发挥法律监督的作用，不仅仅是监督事故调查报告的收集与制作，更应该集中于对涉嫌犯罪事实调查的过程取证行为。在整个事故调查过程中，因为只存在违法者与执法者，无法形成权力的制约与平衡，检察院的监督可以及时且有效地制止非法取证行为的发生。

此外，对于除违反行政法规事实外的严重情节、危害结果、责任认定等，监督事故调查组在发现该情节后应及时通知公安机关，公安机关应立即派员协助，在立案侦查之前，与事故调查组协作，参与调查取证，对案件进行刑事初查，提高对于取证程序的要求，规避非法取证手段,避免出现行政机关在对犯罪认定不清的情况下取证不清、取证不严的情况发生，最大限度地保护当事人的合法权益不受侵害，使得最终形成的事故调查报告一定程度上具有刑事证据的能力，解决转化过程中的审查困难问题。

（二）案件移送以及证据审查的监督

在处理安全生产案件的过程中，行政执法程序具有前置性，这就使得行政机关对于案件是否移送掌握了主动权，出现案件不应当移送而提前移送的现象。此外，行政法规对于事故调查的限制更加宽松，实践中还会发生行政机关用行政侦查取代刑事侦查、案件应当移送却不移送的情况。

无论是提前移送还是滞后移送，都会对证据调查以及犯罪事实的认定造成影响，同时还会导致办案效率低下，造成司法资源浪费。

由此可知，解决转化后的证据效力问题，仅对取证过程进行监督只是对取证程序的合法性作出了限制，这种做法是不够的。人民检察院应当同时对涉嫌安全生产犯罪案件的移送过程实施监督，对于提前移送的案件，应当责令行政机关补充证据，完善事故调查报告中对于涉案事实的证明。对于应当移送而不移送的，应当通过侦查、查询、调阅材料的方式对应当移送而不移送的案件给出意见，督促其尽快、及时移送，对于其以行政侦查取代刑事侦查取得的证据予以排除，及时阻止其非法取证行为。

五、结语

在行政执法证据向刑事证据转化的过程中引入检察院监督机制，对事故调查以及案件移送整个过程进行监督，能够从根本上解决转化后的行政执法证据的证据效力问题，减轻了刑事程序启动后再返回事故调查过程去查证证据是否合法的压力，同时解决了安全生产领域证据收集的及时性与紧迫性，从源头上阻止因为执法程序不同而造成的证据灭失、取证程序不完善导致证据无法采用的现象，大大简化了证据审查过程。人民检察院从事故发生之初就进行严格监督，也有利于事实的查明以及后续犯罪的认定。