浙江省“无证明城市”模式探究——以金华市为例

杭州师范大学 李儒缘，叶晓奕，张若萱，梁之涵，王玉慧，魏颖琳

一、序言

在“互联网+”背景下，随着信息流动速度的加快和信息传播成本的降低，政府建设向更加透明、责任、高效、公民本位的方向发展成为民之所向。党的十九届四中全会提出建立健全互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则，推进数字政府建设，加强数据有序共享。数字社会形态下的政府治理模式变迁成为国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。

在数字化发展的大环境中，以信息技术为核心的数字政府的相关研究进入诸多学者的视野。相关研究有数据和信息技术的治理，如数据权利的构建、区块链技术构建政府数据共享模型、开放数据与开放政府，在治理环境约束下政府数字化转型对治理绩效的影响机制与效应，“技术-制度”平衡共生发展关系。但从地方治理的具体实例中发掘数字化政府建设的现状、问题和对策的研究并不多，在数字社会形态下政府治理能力现代化实践中，如何以服务型政府为归旨回应数字政府的治理挑战和治理需求更待研究。

在加强政府数字化建设以提升政务服务水平的实践中，“无证明城市”改革这项利民工作正在持续进行，它是地方政府在“最多跑一次”改革基础上进行的政府数字化建设创新，是信息技术与政府治理相结合之后的又一项便民利民之举，但在实施过程中也存在信息孤岛、数据共享困难等问题。浙江省金华市的“无证明城市”改革起始最早、成效最佳，本文将以此为例，探讨其“无证明城市”的基本模式、成效及限制性因素，并试图解决信息技术如何更好地运用到当前政府治理中以提升政务服务水平的问题。

二、金华市“无证明城市”模式解析

金华市“无证明城市”改革的初衷是告别奇葩证明、循环证明，一方面减轻群众在各级政府机关之间重复跑的困难，另一方面减轻派出所、乡镇街道、村等基层组织的工作负担。2018年初，金华市义乌市率先启动试点计划，成为浙江省乃至全国“无证明城市”改革探索的开端。金华市“无证明城市”政策实施至今进行了深刻的改革，发展出较为成熟的模式，形成的“金华经验”受到国家重视并推广至全国，其主要特点为以人民为中心、“数据跑腿”、切实可操作性等，其改革成果很大程度上可以代表浙江省“无证明城市”改革模式的基本内容，具有突出的代表性和研究价值。

（一）没有法律依据规定的证明事项直接取消

“无证明城市”一开始实施，金华市便组织梳理全市的证明事项，按照“没有法律法规规定的一律取消”的原则，梳理并取消一批“奇葩证明”“循环证明”以及原本需要群众、法人到市内第三方权威机构部门申请开具的针对特定事项的具有举证意义的盖章类材料，保留群众和法人自己持有的各类证照、审核材料以及法律证明等。

（二）可由申请人告知承诺的证明事项，免于提交证明

告知承诺制适用于风险较小、非关键证明的容缺办理，或者在办理现场需要等待较长时间才能得到核验结果等情况，其主要内容通常是群众使用频次较高的公证证明事项和行政事项等。金华市将信用平台接入市统建行政审批系统，在审批受理环节对办事民众和企业的信用情况进行调取分析。申请人以书面形式取消提交符合审批服务条件的证明，并在事中事后接受信用监督平台的核查监督，实现了承诺信息与监管情况双向对接，“承诺在前，核验在后”的方式减少了民众自主取证的麻烦和困扰。同时，虚假承诺信息纳入主体信用档案和信用评价，实现了主体信用核查—承诺信息共享—监管情况反馈的业务闭环。

（三）数据共享平台查询实现证明

在实现“无证明”的过程中，数据共享是“无证明”可持续发展的必要条件。数据共享的必要前提是档案数字化，尽管部分纸质信息的存在导致无法全方位进行数据共享，但大数据局正在大力着手原始文件的电子化，攻克这一难关。

数据平台根据“无证明”办理事项设计清单，并由各个部门接头实现信息交互。目前金华市的数据查询事项清单包括低收入证明、外来人口居住证明、不动产权属证明、婚姻证明、公积金缴存证明等高频事项。

在数据查验方面，金华市已形成纵横交互的数据共享体系。各公共部门上传数据信息，实时共享部门证明事项相关数据，在市公共数据共享平台“横向”获取数据信息。省大数据局“基础数据库”纵向连通省市、乡镇（街道），各级部门通过数据共享接口实时调取信息，完成数据查验。

（四）涉及隐私、商业机密等事项，通过部门核验实现证明

在部门核验方面，主要采用“点对点”在线核验的方式，由需要证明的一方在金华市“查询核验系统”、机关内部办公自动化系统发起申请，提供证明的另一方则通过平台及时反馈结果。对于少数无法实现“点对点”在线核验的事项，供需双方通过钉钉等工作群互通证明需求和核查结果。依托数据共享平台以及部门之间的“钉钉群”串联不同的办事部门，连接各个社区，实现信息核验，用数据办理代替人工办理。

（五）“无证明化”模式全方位推广深化

金华市“无证明化”模式的全方位推广深化将以公民、企业整个生命周期“一件事”的主题应用作为实施形态，以群众体验和用户需求为导向，围绕新生儿出生“一件事”、老年人退休“一件事”以及逝者身后“一件事”等个人业务和企业开办建设“一件事”等集体业务的主题化协同应用，通过“数据跑路”等方式实现“一件事”内各环节的闭环，群众无须再提供冗余的证明材料。

1.退休“一件事”

金华兰溪市依托“退休联办平台”，前置了退休事项的“同一平台认定”，提前收集归类退休人员的事项数据，确认其资格，核算退休待遇，并将医保局、人力社保局、公积金管理单位、职工退休单位以及其所在乡镇等部门和各类社保医保缴费情况等信息，城乡居民、企业职工等拟退休人员退休后的各项待遇进行预计算。随后，退休关联部门主动审批办理退休相关手续，群众只需线上核对确认，无须去各部门提供材料进行申请，到龄实现自动办理。

再者，待遇服务实现“到龄套餐直享”。城乡已参保的居民村民在养老保险发放前1个月，已参保人员及预退休的职工在达到法定退休年龄前1个月，由社保经办机构把平台系统自动生成的相应退休参保信息表单邮寄给参保人员所在的单位或其本人进行核对确认。退休“一件事”的联办平台系统默认参保及预退休人员将缴足社保余款，在达到退休年龄后的第一时间发放他们可享受的养老金及福利，同时通过平台向其征缴退休前最后1个月需要缴纳的养老保险费，实现如期征缴养老费用和及时享受退休福利两不误。

2.出生婴儿“一件事”

金华市直助产机构推出“八事联办”服务，8个事项包括新生儿出生证、落户登记、新生儿医保参保登记、市民卡、预防接种证、母子健康手册、儿童保健册、生育保险待遇办理。新生儿降生后，监护人只需在助产机构提出“多证联办”申请，填写一张信息登记表，并提供父母双方身份证、户口簿、结婚证，医保、卫健、公安等生育保险经办部门便会依托数据共享技术，根据申请即时进行网上流转办理。这极大地优化了办事流程，缩短了过去需要亲属在不同部门之间来回跑的时间。

3.逝者身后“一件事”

为破解身后事办理“手续多、材料多、多处跑、程序繁”等难题，金华市创新身后“一件事”办理流程。患者家属只需自持病历证明、户口证明，医院相关人员通过“浙政钉”打一个死亡证明，同时上传到派出所、医保、社保等部门，同步做好信息输入。患者家属持死亡证明和申报表可以直接去殡仪馆，不需要再去跑社保、医保、派出所。

4.企业开办“一件事”

浙江首个企业开办“零见面”平台在金华市正式运行，已经实现营业执照、银行开户、社保登记、公章刻制、发票申领5个环节并联办理。改革取得了显著成果，2021年国务院针对优化公证服务的措施表示，将继续为中小微企业开设公证“绿色通道”，对扩大融资、资金周转等事项实行“一对一”服务。

三、金华市“无证明城市”成效与限制性因素评估

（一）初步成效

浙江省其他城市也继金华之后进行了“无证明城市”改革，如宁波市已在证件电子化方面实现重大突破，手机端App如“阿拉警察”收录有50种常用电子证件，覆盖群众大部分日常办事所需。宁波将移动端电子证照应用场景拓展覆盖至民生服务的各大关键领域，使互联网环境下的身份验证成为可能。相较而言，金华市电子证照较少，主要集中于交通运输、职业执照、企业执照、居住证等，清理的事项证明更详细，从政务服务拓展延伸至公共服务、社会治理等领域。

从“要证明”到“无证明”，民众办事体验感更佳。“无证明”从群众反响最强烈的“证明折腾”“证明折腾”的问题切入，通过首创极致的“无证明”办理办法，取消了本需群众跑各处获取的证明材料，切实推进“一件事”多部门联办和多证件“一次办”，使办事群众和企业少跑“折腾路”，简化了繁琐程序，提高了群众的获得感。

从“减证明”到“降成本”，极大地优化了营商环境。“无证明”办理方式与企业开办“零见面”审批改革产生了1+1>2的效果，减轻了企业的办事工作量，一定程度上降低了企业开办成本，为激发市场活力和社会创造力提供了新的思路。

从“群众跑”到“数据跑”，有效推动了政府数字化转型。政府部门和公共服务单位在“无证明化”中主动承担证明获取的责任，数据支撑成为转型的关键。依托“无证明城市”查询核验系统，归集数据，打破壁垒，聚焦高频事项，提高共享程度，不断促进部门数据互联互通，提高了政府运行的整体性，推动了政府数字化转型。

从“凭证办事”到“高效便民”，全面推进了法治政府建设。法治政府首先是依法行政的政府，“无证明城市”改革秉持着高效便民的原则，充分运用数据共享平台技术和部门协作，深化运用“互联网+政务服务”，推进权力运行方式和政府治理技术变革，不断向审批更简、监管更强、服务更优的法治政府靠近。

（二）限制性因素分析

1.“无证明城市”推行中政务信息化程度不足

金华“无证明城市”中，政府各部门、上级与下级之间的整体联动和统筹协调能力不足，存在职能界限不清、权利责任不明等问题，这影响了“无证明城市”政策的推行和完善，信息互通受阻以及各部门难以认清权责界限使得部分数据的空缺或重叠以及数据交流共享不足等情况时有发生。

政府数据共享存在加大数据开放程度与保护隐私机密如何平衡的矛盾。数据开放、传播和利用的操作规范及管理规则尚未明细化，更加保险的安全信任机制尚未建立，这在一定程度上制约了政府数据库的完善，同时也带来了数字信息安全保护等问题，影响了“无证明城市”的建设进程。

2.政务服务水平不高的问题

由于目前数字政府相关建设还未完全深入普及，且缺乏培训体系的合理构建，许多公务人员存在操作熟练度不够、技术能力偏弱、办公效率不升反降的问题。行政服务中心的公务人员参加数字化信息化教育培训的积极性不高，且培训时间零碎化，难以形成系统的技术操作知识框架，无法提供更为优质的服务。

四、数字政府建设优化途径

（一）加强信息顶层设计，完善信息系统

政府需要进一步构建并完善整体联动机制和统筹协调体制，界定部门和层级间纵向、横向的权责界限，细化部门间的职责分工。同时利用好互联网、人工智能、区块链等信息技术，打通渠道，减少传播阻碍，推动信息传播规范化、制度化、标准化。

（二）建立统一的规范标准，注重强化协同合作

建立全国统一的数字政府建设规范和信息沟通交流规范，以便于各地政府间协同合作。注重整合各种社会资源，通过与信息技术高校、高新技术企业合作等办法来加强政府、公民、市场和社会的协同合作关系，以此推动“无证明城市”服务水平的提高，提高公众对政府的满意度。例如，上海市打造了“两网”建设，即政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”，借此加强各种城市运行系统的互联互通，形成统一的城市运行视图，使管理模式、系统标准统一规范化。

（三）完善信息安全保障体系

对信息技术产业给予资金、政策上的支持，促使安全保障系统进一步发展和完善。政府可以与科研院所、信息技术高校以及其他一些高新技术企业建立友好合作关系，打造融多功能于一体的数字政府系统，为“无证明城市”提供信息技术保障。

需完善与政务信息安全相关的法律法规，为“无证明城市”的建设提供强有力的法制保障，在保障政务信息透明化、公开化的同时，最大限度地为政务信息提供安全保障。例如，核验比对信息时可借鉴“浙里办”的刷脸系统，员工手动签单，用电子章来保证数据安全，运用区块链技术实现工作人员数据平台使用情况的可追溯。

（四）提高政务服务能力水平

政务服务供给能力因各地区经济发展水平的不同存在一定差异，提高当前发展较差地区的线上政务服务供给能力，才能从整体上提升政务服务效能。提高线上政务服务发展落后地区的服务水平，应鼓励政务服务发展较好的地区为较差的地区提供帮助和支持，从一体化政务服务平台构建和政务服务人员的技能业务培训两个方面展开，协助提高落后地区的政务服务水平。

对于城乡之间政务服务水平的差距，可以通过加大资金、技术投入以完善政务服务点的建设，农村地区的互联网普及率远远低于全国平均水平，很多农村地区的公众还未能使用线上政务服务。加大对农村地区居民“无证明城市”相关服务的宣传和普及，可利用社区一对一宣传、定期宣讲活动、App客户端宣传等方式，使宣传手段多样化，增强民众对“无证明城市”政策的理解，便于该项政策的继续深入实行。