国际组织参与科技政策创新的行为逻辑

武佳奇，谭 爽，胡象明

(1.北京大学政府管理学院，北京 100871；2.中国矿业大学 (北京)文法学院，北京 100083；3.北京航空航天大学公共管理学院，北京 100191)

0 问题提出与文献回顾

伴随着全球化深入，国际组织作为 “第三种国际政治力量”逐步兴起，并逐渐深度影响世界局势、社会生态、民众生活[1]，在解决全球问题、参与全球治理方面发挥着日益重要的作用[2]。聚焦本土，国际组织 (包括国际非政府组织，如绿色和平等；政府间国际组织，如联合国等)在中国科技政策创新领域中作用日渐明显[3]。回顾既有研究，针对非政府组织影响中国科技政策创新的研究与观察细致入微，可谓汗牛充栋，而对于政府间国际组织 (简称国际组织)对中国科技政策创新影响的理论与实践研究则相对欠缺。但是，随着科技政策参与空间逐步拓展与开放，例如联合国及其所属机构、世界贸易组织、亚洲开发银行、欧盟、上海合作组织等国际组织逐步深入影响中国科技政策创新多个领域。他们利用权威形象、专业能力、感召优势等，实现政治协商、舆论传达、平台构建，不断促进科技政策民主化、科学化、创新化，亦是参与中国科技政策创新和科技社会治理不可忽视的重要主体。

改革开放以来，作为较为理想的政策实验室与天然的政策实验田[4]，政策创新活动逐渐成为学界理解和把握政府改革、行为逻辑及相关利益主体互动的重要切入点[5]。在各级政府推进科技政策创新过程中，国际组织扮演着重要角色：世界银行助力上海打造高科技低碳城市，联合国教科文组织在教育等领域促进科技政策、标准和实践，这些现象逐渐吸引了学者关注。朱旭峰等[6]、AKHTAR-SCHUSTER M等[7]基于政策转移、政策沟通等成熟理论，深入观察各类国际组织如何深入政策领域，参与其创新发展。

国际组织之所以具备参与科技政策创新活力与自身组织性质和关注领域密不可分。首先，国际组织设立与定位与国家高层密切相关，具备得天独厚的高层游说能力；其次，国际组织具备连接国外先进技术的优势，在部分领域具有浓厚专业知识与技术经验，为国际组织通过多方途径助力科技政策上升为顶层设计提供一定基础条件，正如Béland等[8]所说 “国际组织比大多数机构更加‘开放’，总是有机会产生新想法。”国际组织不断推进社会公共服务科学化供给和助力提升治理效率亦与国家深入推进治理体系和治理能力现代化方向高度契合。

科学化科技政策创新主体具有以下特点：面对风险环境[9]能凭借专业知识[10]、思考能力、批判精神、参与科技政策创新并致力于努力维持它[11]。国际组织将其拥有的专业化知识、独特技能、组织管理优势策略注入其根植领域，以探求解决社会问题的根本之道，这种科学精神与公利精神并举的结构内涵与科学公益的理论内核不谋而合[12]。科学公益相关理论的塑造肇始于19世纪后半期慈善科学运动 (Scientific Philanthropy Movement)，其重塑了人们对于传统慈善的认识——社会改进有赖于更为坚实的科学化、系统化认知基础[13]，科学公益关注价值观的理性真实、方法论的理论基础、应用工具的丰富翔实。

纵览关于科技政策创新和科学公益相关学术文献，对于活跃在国际和国家治理舞台的国际组织仍缺少足够关注，且国际组织相关研究大多倾向于观察国际组织自身发展情况及其对于国际治理体系的作用，却忽视其扎根于成员国，对于成员国公共科技政策创新的积极意义。且现有关于科技政策倡导与创新的研究成果多聚焦于政治官僚、专家群体，亦不乏各类草根NGO[14]在政策过程中的重要角色，但却在相当程度上忽视作为重要科技政策创新主体的国际组织。随着资源结构改变，国际组织科技政策倡导行为正在不断优化，在廓清价值理念、创新工作方式、革新公共科技政策等方面产生不容小觑的力量[15]，故将其纳入科技政策创新体系是应有之义。另一方面，关于科学公益的研究多呈现为空中楼阁式理论分析讨论，对科学公益基本内涵、价值意蕴等进行多方论证，但是却忽略理论与现实案例联姻，鲜有文献从实证分析角度入手，进一步挖掘科学公益理论适用性，限制对于科学公益理论系统性理解。故应选择恰当分析对象并进一步探寻实践背后的结构性规律，这是进一步深化对于国际组织参与科技政策创新和科学公益理论理解的必由之路。

基于上述讨论，对国际组织如何参与科技政策创新这一学术问题展开深入思考，国际组织如何更好地促进成员国科技政策创新？其背后蕴藏着何种结构性规律？由此，本文基于对案例深度参与式观察，搭建一个链接科技政策创新、科学公益和循证理论的分析框架，对某国际组织D组织参与氢能相关领域科技政策创新实践进行一个多维度、全场景深度描绘，力图打开中国场景下国际组织参与科技政策创新的黑箱。

1 国际组织参与科技政策创新的分析框架

经典政策创新理论认为政策创新主要发生在政策决策层，但是政策创新亦存在于政策执行层、政策评估层等，学者发展出执行性政策创新环节，涵盖政策执行涉及的决策、工具选择、技术设计等，被称为过程流 (Process Stream)、项目流 (Program Stream)和技术流 (Technology Stream)[16]。同时，科学公益亦在倡导项目设计与执行专业化、制度化、组织化[13]。本研究通过对于科技政策创新、科学公益、循证等相关理论的链接，结合笔者对于国际组织深度参与式观察，构建国际组织参与科技政策创新的 “技术基础-项目设计-过程控制-倡导绩效”分析框架，如图1所示。

图1 国际组织参与科技政策创新的 “技术基础-项目设计-过程控制-倡导绩效”分析框架

技术基础意指项目或科技政策研究、开发等操作细则[17]，项目设计是针对具体情景设置项目方案、使用科技政策工具等，过程控制是在项目进展过程中需要考量多方利益平衡、进度控制等，倡导绩效则从科技政策场域的实际参与情况入手，关注科技政策文本产生、科技政策行为转变。值得关注的是，区别于西方决策创新与执行创新的相对独立性，中国多层级政府独特性为执行性创新反作用于科技政策目标与设计提供可能性，可谓摸着石头过河[18]。

为了保障研究方法使用准确，使用案例研究法需具备以下4个要素：①参与性：研究者持续关注研究国际组织在华实践，曾在所研究国际组织担任实习生，获得大量一手资料并进行深度参与式观察；②问题性：所研究国际组织的实践领域可以非常突出地展示本文研究标的；③过程性：本研究关注的国际组织助推科技政策创新实践可以实现对于具体社会生活场景进行细致深入观察，进一步对已有理论进行批判与反思；④深入性：本研究不仅寻找理论突破和建构契机，还力图做到对个别案例所处场域的系统认识。

本研究使用三角检定法，通过多种资料数据之间相互核实和检验提高案例信度与效度。一手文献资料包括：①深度访谈。笔者通过一对一访谈、焦点小组等方法与所选案例中国际组织工作人员、企业、相关NGO等利益群体代表进行深度交流，获得大量访谈记录。②实地观察，笔者担任选取机构实习生，对相关启动会、研讨会、协商会、专题会等进行记录。二手文献资料主要来源于各类科技政策文本、项目文件；各大门户网站新闻报道；各类自媒体文章；相关学术论文等。

2 案例分析：国际组织参与科技政策创新

1998年，D组织参与中国燃料电池公共汽车商业化发展潜力研究。中国从2003年3月开始实施3期 “中国氢能电池公共汽车商业化示范项目”。截至2020年底，中国在30个城市共有7000辆氢能电池汽车。前2期项目主要通过从国外购买示范车辆在中国展示进行推广，氢能电池汽车分别在2008北京夏季奥运会和2010年上海世博会进行展示。2016年，D组织开启第3期 “中国氢能电池公共汽车商业化示范项目”，与佛山、北京、上海，郑州、盐城、常熟、张家口等政府深度合作，推动各级示范城市氢能政策颁布和氢能产业商业化推广。在20余年期间，D组织通过多份实证调研、技术分析报告等严密论证氢能推广必要性和可持续发展路径，组织多项创新氢能推广项目，如促成 “中国燃料电池汽车商业化发展项目暨佛山市南海区新能源汽车 (氢能)产业招商推介会”，开启国内氢燃料电池汽车商业化发展大幕；在氢能推广过程中直接深入地方政府科技政策制定场域，从专业化角度促进各类法规出台，抑或开展各类知识研讨分享会，组织由专家、学者、企业、公众等共同推动的氢能推广研讨会。开展多维知识交流，推动产出 《中国氢能源及燃料电池产业发展研究报告》 《车用氢能产业蓝皮书》 《上海市燃料电池汽车发展规划》等相关标准和报告。本研究将以2003年为起点，梳理D组织近20年间推动中国氢能政策创新的案例进程。

2.1 案例过程分析

2.1.1 国际组织参与科技政策创新的技术基础

(1)精准化的缺口挖掘。通过特定方式界定政策问题，并提出可信的解决方案，以说服决策者将问题列入议程[19]。相关研究亦证明在能源、环境和气候变化领域，具备慈善资源的国际组织在支持环境治理、气候变化等相关研究方面可以发挥关键作用[20]。本着科学公益的态度，经过前期严谨细致的调研，D组织选择对氢能进行示范性项目建设和商业化推广，并致力于在氢能转型领域深度影响科技政策绩效， “D组织在全球超过170个国家和地区都有分支机构，我们一直秉持着本地化合作的理念，希望因地制宜寻找一个适合本地发展的科学化合作模式。这也就解释了为什么我们早在15年前就瞄准一个很小规模的试验性项目，去继续探索发展氢能方面更大的合作。” (凤凰网访谈，20190612)直面能源转型缺口，国际组织进行精准化挖掘，为其之后策略性科技政策倡导行动奠定坚实基础。

循证方法 (Evidenced Based Approach)是科学公益重要表现方法，国际组织运用该方法帮助组织去审视解读理解社会现实，进一步审视假设合理性，力图设计较优指标来进行评估，在可以完整精确地回答出为什么后，才迈出下一步。在全球环境基金会和D组织的共同支持下，科技部牵头启动 “中国氢能燃料电池公共汽车研发和商业化能力发展”项目。秉持行胜于言的理念，D组织扎根中国大地，通过一份份调研报告、实证数据深入浅出地论证氢能燃料电池推广必要性。项目报告涵盖世界氢能燃料电池公共汽车发展概况、中国开发和商业化氢能燃料电池公共汽车潜在社会经济效益和环境效益分析、中国氢能燃料电池公共汽车示范研究建议等等。这项研究为正式提出燃料电池客车商业化示范项目提供坚实基础。

(2)可持续的能力培育。国际组织使用循证方法与工具，其目的便是使用技术基础的各类研究为科技政策创新源动力赋能，将研究结果转化为可以应用于实践领域的数据和结论，为氢能推广实践工作提供科学依据。科学公益赋能于可持续性能力培育体现为技术援助、能力建设、科学宣传。

首先是技术援助。D组织时刻关注项目进展，把握多个关键节点，以专业化技术作为资源，精准进行资源投入，加深科技政策倡导绩效。对此，D组织选择创造成功[21]。在项目进行过程中，D组织有针对性地进行技术援助，先后对北京和上海对燃料电池汽车及其加油基础设施技术可行性进行商业相关论证，参与制定客车和加燃料基础设施技术性能目标，完成中国燃料电池汽车相关供给分析与评价、技术援助链基线和能力建设研究，这些技术援助支持或项目报告不同程度上促进各类地方科技政策出台：2019年1月，佛山市南海区政府出台措施，促进燃料电池公共汽车建设和运营；佛山市高明区经济技术促进局发布 《佛山市高明区氢能产业发展规划 (2019—2030)》；佛山市南海区发改委发布 《佛山市南海区氢能产业发展规划 (2020—2035年)》共同促进地方层面氢能科技政策实践。

其次是能力建设。D组织不懈推进针对企业、整车厂商、零部件厂商、运行维护员工能力建设培训 (Capacity Building)，潜移默化促使中国氢能转型配套技能不断优化提升。D组织进一步寻找能源产业化布局链条群不足之处，看到基础商业设备已经发展起来，体察到人才空缺，和佛山市合作，建设氢能经济职业学院， “在这个氢能职业学院开学之后，我们D组织也会利用自己的平台和资源为他们提供相应支持。” (凤凰网访谈，20190613)D组织力图打造 “氢能黄埔”。在该项目框架下，D组织、中国反恐怖主义委员会和佛山市南海区政府共同开展项目，旨在促进氢经济激增背景下发展中国家职业培训，力图实施理论知识与企业实践相结合的双元制教育，进一步解决我国氢气行业技术人才短缺问题。教育部也发文，在 《普通高等学校高等职业教育 (专科)专业目录》2019年增补氢能技术应用相关专业。

最后是科学宣传。D组织注重对氢能进行科普宣传，打消公众谈 “氢”色变的疑虑，多次在中小学组织氢能源认识讲座。正如科学公益所提倡的既重视科学行动，更重视对项目不断监测评估，并不失时机地宣传相关结果，D组织在4个示范城市和全国范围内开展燃料电池汽车媒体宣传，上海当地项目办和D组织在上海共同举办 “现代氢能世界”展览，氢能网络研讨会、知识产权系列培训等诸多会议介绍项目发展概况、标准制定建议、科技政策，参会人员不乏各类科技政策制定影响方，D组织通过可持续性能力建设将科技政策建议间接递送至各方。

可见，D组织基于氢能运用倡导群落，围绕国家关注的能源科技议题，进一步促进氢能发展整体能力建设，形成氢能基础能力建设、燃料电池政策法规倡导、拒绝谈 “氢”色变宣传团队、氢能媒体宣传、氢能知识峰会等多个议题小组，在不同细分领域进行更具体的科技议题倡导和呼吁。

2.1.2 国际组织参与科技政策创新的项目设计

(1)跨国别的经验交互。政策转移的多马模型 (Dolowitz-Marsh Model)指出政策转移是由 “有限理性的直接强制接受”到 “完全理性的自愿接受”的渐进过程[22]。跨国别经验交流可以为氢能科技政策恰当转移提供润滑剂，相关研究也证实国际组织在参与政策转移中扮演着信息传播者[6]角色，D组织通过公开招标选中Hinicio (比利时一家可持续能源战略咨询机构)，召集欧美知名燃料电池、加氢及科技政策研究专家，为中国燃料电池相关企业提供技术援助。D组织还组织3批技术援助研讨会，介绍欧美燃料电池技术进步情况、示范项目经验，解答技术难题，100余名中国燃料电池行业人士从培训中受益。国际组织借助其在国际社会影响力、对海外相关资源的了解，有力参与氢能领域国际经验交流。

理性精神在跨国别经验交互中发挥重要作用，D组织明白，要想从根本上推动实际问题解决，就要秉承理性精神，提出真问题，进而理性地分析、评价和探寻问题的真正原因，通过国际比较，设计出逻辑自洽的干预模式与路径。从国际经验中反思和学习，参观团研究美国燃料电池汽车生产状况、了解韩国斗山燃料电池技术进展和趋势，学习日本、德国、奥地利等国加氢站运行经验。 “我们也希望能够把中国氢能产业发展经验和值得借鉴之处推广到其他发展中国家，比如说像马来西亚、斯里兰卡部分亚太地区的发展中国家。” (凤凰网访谈，20190613)访察团也着力向国外相关机构介绍我国燃料电池汽车发展成就和经验。注重考察切实绩效，D组织将国外经验、发展状况编制成为报告，并提交示范城市政府、项目办和参与项目的公司，促进各类经验性知识共享交流。此外，D组织定期对全球公共交通规划规划人员、政府科技政策制定者、服务供应商进行访谈，以更好地了解可以真正用于改善中国公共汽车系统的科技政策和规划方法。国际组织趁势而上，开辟科技政策创新之窗。

(2)多场域的知识生产。氢能知识所代表的科技决策相关知识是一种公共知识，官僚、科学家、普通大众等各自在公共知识生产中具有重要作用[23]，并将在不同程度上参与科技政策创新[24]，亦有学者提出应当从知识遮蔽的威权型范式发展到知识共塑的协商型范式[25]。可见知识要素在其中功不可没，D组织主办或支持多场氢能源知识峰会：D组织联合佛山市政府等组织 “第4届国际氢燃料电池汽车大会” “2019氢能产业大会”和 “2020氢能产业大会”等，受邀嘉宾不乏公共部门决策者、各类高校或科研机构学者、国内外领军企业技术专家、媒体、其他投资者和其他利益相关者， “我们希望推动氢能产业在中国的发展， (氢能产业大会)不仅吸引了业界、学术界，搭建共同交流学习的平台，还邀请中国政府官员、国外政府官员、氢能领域专家来参加。” (凤凰网访谈，20190613)多场国际会议重点讨论氢的市场应用能源与燃料电池技术、燃料电池堆及其关键部件、制氢与储氢技术、加氢基础设施建设、科技政策、标准法规、市场投资等热点问题。他们展开深入学术或产业应用层面研讨，在新冠肺炎疫情期间，D组织还采取一些适应性措施，将一些知识交流和国际技术援助数字化。

在组织研讨的基础上，D组织同样致力于自主知识生产，组织编制制氢和适用工艺信息数据库。力图提升政府、企业、媒体等利益相关者对于燃料电池汽车的认识和接受程度。在夯实基础后，D组织尝试进行科技政策、建议或规划研究，评估多个公共交通公司管理、技术、基础设施和运营方案，确保公共汽车系统具有长期、可持续发展潜力。为了让更多主体了解改进燃料电池汽车设计和生产方面取得的成就，D组织完成诸如 《汽车氢气发展年度报告》等多份书面报告，并递送到科技部、财政部、工业和信息化部以及国家发改委等政府部门，还向氢气行业和学术界利益相关者分享这些报告。

多维的知识交流与互动为国内外氢能及燃料电池产业搭建深度交流平台，共促产业合作与技术进步，基本覆盖氢能及燃料电池全产业链。 “源自多主体的资源提供了最基本的数据和信息。而从纷杂信息中提炼出更有价值、能够指引行动的信息，就形成了知识。[26]”此类研讨会是国际组织参与科技政策创新较为重要的科学方式与工具，各类量表、问卷、流程和框架对国际组织分析问题和解决问题提供巨大帮助，也使科学公益过程更加科学化，D组织选择知识共塑策略化工具是经过多方适用性与关联性考虑，并在原始研讨会基础上根据现实需求来发展出更加适用于推动氢能发展的工具，力图科学地生产知识。

2.1.3 国际组织参与科技政策创新的过程控制

(1)全聚焦的科技政策倡导。要想保证政策出台并有效实施，必须创造恰当的氛围使人们关注并正视该问题[27]。为此，国际组织通过举办讨论会、可行性研究等方式，将环境保护的大众舆论转移到氢能科技议题上，确保其具有足够热度与广度来吸引科技政策共同体视线。多维度活动可以增进多方主体关系助力科技政策创新，这些主体包括政府、学界、公众等[28]，D组织曾多次组织和实施中国燃料电池汽车和加氢规划研讨会，参会方包括科技部、5个试点城市科委、发展改革委等科技政策制定者，亦不乏各类科研院所如中国科学院大连化学物理研究所、清华大学，还有咨询性NGO、企业代表等，在一定时空内形成倡议者联盟[29]，直接形成对推动能源科技发展有共同兴趣的利益相关方构成科技政策网络，向政府提出建议及其相应解决办法[30]。

在地方层面，D组织直接参与地方氢能燃料电池技术推广科技政策会议，参与起草至少 4 个示范城市燃料电池汽车和基础设施路线图。现有5个示范城市政府都已认可各自燃料电池汽车发展路线计划。D组织在 《促进中国燃料电池汽车商业化发展项目》报告中指出，正是由于全球环境基金和D组织自2003年第1阶段以来的努力，特别是2016年第3阶段以来广泛宣传，使氢能发展成为中国多个省市创新策略，才有今天的氢能科技政策支持机制。截至2020年初，有18个省份出台了开发和升级氢和燃料电池应用科技政策或计划。例如，仅广东省就有5项省级科技政策和22项市级科技政策促进氢和燃料电池汽车发展，11个省份正在提供氢能补贴。

当前，中央政府和地方政府已经颁布并实施对自由现金流车辆的科技政策激励措施。2019年，氢能首次在国务院政府工作报告被提出，推进电动汽车充电装置和加氢基础设施建设。国家统计局规定，氢应被纳入国家能源统计。国家能源局公布对 《中国能源法》的修订，其中包括氢作为一种能源。2020年4月，4部委发布 《关于2022年新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》，将国家对新能源汽车 (包括燃料电池汽车)的补贴科技政策延长至2022年，侧重于技术突破、汽车采购、运营、人力资源建设和治理，考量中国在燃料电池汽车方面经验，使之更加精确和有效。3部委发布 《关于新能源汽车免征购置税科技政策的公告》。 《2020年国民经济和社会发展规划 (草案)》特别提到 “制定氢能产业发展国家战略规划”。2022年3月，国家发展改革委、国家能源局联合印发 《氢能产业发展中长期规划 (2021—2035年)》，这标志着国家和部际层面总体架构指日可待。全聚焦、纵深化的近距离倡导切实提升科技政策倡导绩效。

(2)广纬度的柔化建议。如果说前文直接参与科技政策倡导与制定是直接谏言，D组织则还具备柔性策略，在看似距离科技政策场域较远的外围，不遗余力地通过各类标准完善与规范建设进行远距离瞄击。燃料电池发展瓶颈在于购置成本和后期维护费用很高，D组织有针对性地进行燃料电池汽车、加氢站相关研究。国际组织通过多维软课题、基础能力建设等助力科学、精准识别构建项目意义，唤起公众认知，助力各类创新方案准确嵌入既有缺口，间接促使新科技政策方案实施或者实现既有科技政策方案的创新性执行[31]。D组织通过参与国际接轨的燃料电池汽车、加氢站、氢燃料运输和相关零部件标准相关研究，并与相关标准化委员会通过会议方式详细介绍标准修改，制定、宣传并批准燃料电池汽车和加氢站测试和产品认证体系。各类看似间接的软性建议却可以潜移默化地影响氢能科技政策场域利益相关者。正如科学公益建构强调的合法性、效率性、专业性，国际组织亦通过外围广维度的软性建议慢慢确证氢能科技政策合法性、提升氢能参与效率、培育氢能场域专业化能力。

在D组织的不懈参与下，从2019年起，佛山、上海等地项目管理部门组织与科技政策制定者和相关部门讨论会议。2020年，国家项目办发布标书，表示支持国家和地方燃料电池汽车可行性研究、基础设施激励政策与人力资源建设研究等。D组织与政府沟通不断深入，并就科技政策示范点和示范性质达成一致，推动实施示范科技政策。同时，D组织对各类相关厂商等利益相关者进行访谈，并且非常重视反馈意见，与科技政策制定者构成互动关系。

2.2 国际组织参与科技政策创新的直接作用

国际组织作为参与能源科技领域发展与变革的参与者，在科学公益指引下，逐步形成环环相扣、逻辑鲜明、互为因果的作用关系。其中，精准化的缺口挖掘、跨国别的经验交互和全聚焦的科技政策倡导起着直接、重要的作用。

国际组织以精准化的缺口挖掘作为切入点，深度探寻科技政策倡导可行之处，而精准化的缺口挖掘也为之后参与项目时更具针对性提供基础，不间断多角度宏观缺口与微观缺口挖掘亦为直接倡导活动不断开辟进路；其次，国际组织以跨国别经验交互作为外援方，走出国门探寻科技政策机制、创新思路，为全聚焦倡导提供他山之石；最后，全聚焦科技政策倡导是国际组织参与科技政策创新的重要发力点，可称之为关键力，这是国际组织进行科技政策倡导最真切表现，直接参与科技政策文本修订、向各层级政府递送科技政策建议等，基于精准挖掘、国别经验助力的全聚焦科技政策倡导则更是具备科学性、专业性，同时还为进一步缺口挖掘提供基础，在一定程度实现创新扩散。

2.3 国际组织参与科技政策创新的间接作用

国际组织遵循着遵循因总是出在果之前的原则，其秉持着清晰的长远愿景和目标，形成一个映射链条，为自身任务、项目、活动等找到合理位置。其中，多场域的知识生产、可持续的能力培育和广维度的柔化建议起着间接作用。

多场域的知识生产扮演着科学脑角色，各类知识峰会、研讨会形成国际组织进行多方能力建设的知识基础，并成为提出软性课题的理论依据，凸显科学公益之精要；其次，可持续的能力培育也在不断建构着科技政策能量场，多种类型能力建设项目、走进企业或校园的社会认可度构建、面向全体的社会影响力宣传为氢能推广赋予源源不断的外围支持，助力外围利益相关者支持国际组织提出各类软建议，能力培训积累的素材也成为氢能科技政策知识生产的取材之源；最后，广维度的柔化建议也成为氢能科技政策场关键一环，作为软智库，其汇聚各类政府官员、专家学者、企业厂商、普通公众等，各类基础性知识研讨会等也为相关知识生产提供实践层面的素材，在一定程度上为外围能力建设提供科技政策支撑，软智库看似并未直接参与科技政策变迁，却在润物无声地滋育着氢能科技政策场，达到更为持久显著的倡导效果。

3 命题提炼：国际组织参与科技政策创新的行为逻辑

国际组织通过精准化的缺口挖掘、跨国别的经验交互、全聚焦的科技政策倡导直接作用于科技政策场域；通过多场域的知识生产、广纬度的柔化建议、可持续的能力培育间接为科技政策创新输送源头活水，构成内外贯通的科技政策倡导场域，本文进一步提炼出如下命题。

3.1 技术基础中的多维能力建设

可持续的能力培育可视为多元一体。一是基础建设，以具体实践项目如燃料电池整车和零部件生产能力提升、氢能源加氢站基础设施建设为依托，直接催化项目产生发酵。二是宣传参与，科技政策执行效果在很大程度上取决于公众认可强度，付诸资金精力来充当宣传先锋，通过组织企业日、校园日提升公众对氢能源接受度，提供科技政策倡导与创新宣传基础。三是外围支援，组织氢能全产业链条所需配套能力建设支持，面向主体是科技政策参与和执行过程中的关键力量，加深这部分群体专业知识掌握程度并进一步软化其内在认知，甚至在能力建设过程中萌发科技政策创新点。以上行动既可以各自为战，亦可以协同作战，结成群落、彼此借力。如宣传参与可以为外围支援提供必要基础性认知；基础建设可以为宣传参与提供基础实践源泉。由此得到命题1：国际组织参与科技政策创新的行为逻辑体现为基于技术基础的兼具各自为战和协同作战，结成群落、彼此借力，激发科技政策延续性创新。

3.2 项目设计中的科学知识要素

授人以鱼也授人以渔，这是国际组织参与科技政策创新的优势策略，从最初直接购买引进设备，到影响地方实践自主改进技术、加强能力建设、促进知识生产达成科技政策创新。国际组织经历十余年摸索，最终确立授人以鱼不如授人以渔的科技政策创新原则。这其中既蕴含着多元共治的愿景，也不乏审慎协商的思考，是国际组织参与科技政策创新的良策。

授人以鱼是促使科技政策初始诞生的必要之举，彼时技术程度欠缺，甚至官方对此接受度尚需提升。这种情境下，国际组织选择可行性研究分析、购买设备进行示范推广等较为基础的策略建议。授人以渔体现为倡导方式巧妙转化，更可窥见其精妙用意。 “在氢能大会上探讨影响未来10年氢能产业发展的关键因素，如对专业技术人才等问题进行学术交流。这不仅是中国氢能发展所需要的，更是国际社会世界平台未来绿色能源领域发展所需要的。” (凤凰网访谈，20190612)国际组织在这个阶段呈现出深刻用意，藉以搭建平台、能力建设，从软性层面深刻影响科技政策推进议程、扩大科技政策创新影响。 “我们不单单为解决 (氢能领域)技术问题，还要思考如何能够从技术走向产业化，会考虑到适应环境，政策法规体系、资金支持、公众认知等等一系列条件。” (氢能产业高峰论坛发言，20211215)由此得到命题2：国际组织参与科技政策创新既需要输出知识、传播技术的授人以鱼，也需要走向后台、助力自生繁衍的授人以渔。

3.3 过程控制中的层级标的优化

正如D组织成员表示： “项目最开始的时候合作城市只有北京，第二期项目包括北京、上海，第三期有北京、上海、佛山、张家口和常熟，形成与52个城市的合作。” (氢能产业高峰论坛发言，20211215)D组织在地方实践的基础上，逐步推动市级、省级政策发布。其实，国际组织在中央层面的建议已有一席之地，但由于既往缺乏实践经验支撑，话语力度稍显薄弱，国际组织便巧妙借用与地方政府的合作实践形成依据，再通过迂回战术使其科技政策建议进一步走进科技政策制定的上级乃至中央的视野，其科技政策倡导的话语力度和精度都得到大幅提升。沟通交流平台双向性、直接性凸显，为实现这一新目标,D组织与各地成员伙伴紧密合作。

经过多年摸索，国际组织科技政策倡导的层级窗口从高层布局转变为地方实践，并正朝央地贯通发展。链条上游是D组织本身、全球环境基金 (GEF)、各级政府等支持型组织，帮助项目突破资金短缺困难问题；链条群中端可以观察到D组织和各级政府不懈努力，负责科技政策执行方向把握、科技政策倡导文本撰写、科技政策创新渠道开阔；链条下游则是D组织能源环境项目组、其他相关官方或草根NGO、各个地方政府的运作执行机构，无论其是否为国际组织成员，都可以用实践经验为科技政策产出与创新输送营养剂，确保组织扎根于实践沃土，丰满立体。由此得到命题3：国际组织可以通过整合中央和地方政府资源来参与相关领域科技政策创新，打通中央政府与地方政府在特定领域协同共治，使得科技政策创新兼具顶层支持与实践活力。

3.4 过程控制中的内外贯通原则

科学公益深受变革理论范式影响，形成一个不断自我反省和发问的线路图，指引组织在通往终点的路途上不断探索、研究、质疑、组织化自身行动助推科技政策创新。国际组织推动中国科技政策创新的创新性不仅体现为参与科技政策创新的直接性、间接性倡导策略，更加重要的是在二者刚柔并济之下形成内外贯通。多场域知识生产既为多维科技政策倡导提供语料，用科学知识为科技政策倡导赋能，又为进一步缺口挖掘提供理论源泉；可持续能力培育既为科技政策倡导提供鲜活行动资源，又取材和反馈作用于跨国别经验交互；各类软性建议既有利于缺口挖掘再辟蹊径，又得益于国际先进经验助力。软性话语与直接谏言构成刚柔并济的科技政策创新语系，分别领衔于科技政策内场与外围，使得科技政策外围与内场彼此借力、相互交融，国际组织促成科学性在科技政策场域的融会贯通。我们可以见证科学和理性如何取代教条和空想构建出更加科学的社会话语，也使得国际组织参与科技社会治理更具作用和价值。由此得到最后一个命题：刚柔并济与内外贯通是指引国际组织参与科技政策创新的核心行为逻辑。

4 结论与讨论

基于对国际组织参与科技政策创新案例的全景式深描，本文发现国际组织通过精准化的缺口挖掘、全聚焦的科技政策倡导、跨国别的经验交互直接作用于科技政策创新场域；同时，也通过多场域的知识生产、广纬度的柔化建议、可持续的能力培育间接作用于科技政策创新场域，构成内外贯通的科技政策科学场域。更进一步，本文提炼出4个理论命题：①国际组织参与科技政策创新的行为逻辑体现为基于技术基础的兼具各自为战和协同作战，结成群落、彼此借力，激发科技政策延续性创新。②国际组织参与科技政策创新既需要输出知识、传播技术的授人以鱼，也需要走向后台、助力自生繁衍的授人以渔。③国际组织可以通过整合中央和地方政府资源来参与相关领域科技政策创新，打通中央政府与地方政府在特定领域协同共治，使得科技政策创新兼具顶层支持与实践活力。④刚柔并济与内外贯通是指引国际组织参与科技政策创新的核心行为逻辑。

在当前宏大的科技政策领域中，各类国际组织发起或助力的科技政策创新项目活跃在中国大地，具有鲜明国际组织特色的兼具自上而下和自下而上的科技政策倡导模式也对我们理解中国场域科技政策创新具有独特意义。然而，既有研究却在相当程度上忽视国际组织参与科技政策创新的实证研究。本文聚焦于这一既有研究缺口，立足国际组织参与科技政策创新的行为逻辑，通过对于科技政策创新、科学公益、循证等理论基础与深入细致的参与式观察，构建国际组织参与科技政策创新的 “技术基础-项目设计-过程控制-倡导绩效”分析框架，鲜明呈现中国科技政策场域内国际组织的行为逻辑。尤其是相较于既有相关科技政策创新研究，本文理论意义在于从国际组织视角进一步丰富科技政策创新的理论层次，更进一步为国际组织理论在科技政策乃至公共管理领域的研究提供新理论视角。其次，本文拓展了执行性政策创新的研究主体，形成理论对话，并采用来自中国的实证案例进一步深化相关研究。最后，通过长时间深入细致的参与式观察，本文对国际组织的行为逻辑进行清晰呈现，助力国际组织理论研究的本土化建构。