20世纪90年代以来中央科技服务业政策供给特征研究

陈 磊，杜宝贵

(东北大学文法学院，辽宁 沈阳 110169)

0 引言

随着全球知识经济时代到来，中国加快发展科技事业，将科技创新的地位提升到前所未有的战略高度，国家科技创新能力和影响力显著增强。作为科技创新体系的重要组成部分之一，科技服务业在加速知识流动、推动技术创新、促进科技成果转移转化等方面发挥越来越大的作用，逐步成为科技创新的新引擎。中国科技服务业政策具有坚实有力的政策依据，党中央关于新兴产业和科技成果转化的大政方针、国家相关科技战略规划、国家保护和促进科技创新的法律条文、国务院针对科技服务业的行政决策分别为科技服务业政策提供了根本遵循、行动指南、法律依据和工作指导。在此背景下，国家出台一系列政策措施，初步形成支持科技服务业发展的政策体系。尤其是2014年国务院发布的 《关于加快科技服务业发展的若干意见》首次系统明确地阐述了促进我国科技服务业发展的全局部署和基本策略。

目前，国内外现有文献在科技服务业政策研究方面的成果较少且不够深入。在研究内容上，除了评述国外政策[1]、构建政策体系[2]、完善政策设计[3-5]、开展政策评估[6]等研究以外，杜宝贵等[7]从概念、流变、体系、特征、内容等5个维度系统总结和分析中国科技服务业政策。在研究方法上，定性比较研究居多，定量研究较少，且定量研究方法仅限于扎根理论和文本挖掘[8-9]、固定效应模型[10]等。本文创新表现在：①在研究内容上，将中央科技服务业政策供给特征作为研究对象，构建 “政策供给主体—政策供给形式—政策供给主题—政策供给工具”四维分析框架；②在研究方法上，基于文本分析视角，综合采用文本计量法、内容分析法、社会网络分析法对中央科技服务业政策进行深入研究。

1 分析框架

在中国，科技服务业已经成为区域和国家创新体系的重要组成部分，对科技创新和产业发展产生着越来越显著的支撑作用。为此，中央和地方政府纷纷加强了政策支持力度，出台不同类别的科技服务业 “政策包”。学术界对于科技服务业的研究主要集中于概念界定、集聚发展、产业评价、溢出效应等方面[11-14]，有学者对科技服务业政策展开研究，但仅仅停留在政策导向和架构的讨论层面。从20世纪90年代开始，科技服务业逐步进入党和国家的大政方针，一系列支持科技服务业发展的政策举措随之面世。尤其是2014年以后，一方面加快科技服务业发展被确定为国务院的一项重要行政决策，另一方面科技服务业的创新价值和经济价值更加凸显，中央到地方科技服务业政策的出台更加密集，但很少有学者从政策供给特征的视角对迄今为止我国中央或地方层面出台的科技服务业政策进行系统性的梳理和量化分析。由于一项政策的构成要素是多种多样的，因此了解和探讨政策供给特征的视角和维度也具有多元性。鉴于我国科技服务业政策研究刚刚起步，科技服务业政策分析框架又十分匮乏，本文在借鉴学术界相关研究成果的基础上，从政策的基本构成要素出发构建 “政策供给主体—政策供给形式—政策供给主题—政策供给工具”四维分析框架，如图1所示。通过以上四维分析既能较为具体地描述国内科技服务业政策的供给现状及特征，还可以由外至内地明确国内科技服务业政策供给的一般来源、主要载体、核心主旨及基本策略。

(1)政策供给主体。政策主体是制定、实施、监督科技服务业政策的政府机构或公共组织，其自身的或被赋予的职权是政策权威性的重要来源[15]。由于促进科技服务业发展是一项复杂性工作，需要科技、教育、财政、税务等部门的共同配合，因此科技服务业政策主体具有多样性。为了完成既定的政策目标，政策主体往往需要通过联合发文，加强协作和配合，并充分发挥自身的职能，共同推动科技服务业的快速发展。

(2)政策供给形式。政策形式属于科技服务业政策的外在表现形式，包括意见、通知、办法、规定、标准等。不同政策形式承载不同功能和效力[16]，如办法具有规范和保护等作用，政策效力高，而通知虽然具有较多作用，但是效力不高。

(3)政策供给主题。政策主题不仅关注科技服务业政策的内容维度，还关注政策的价值向度[17]，它浓缩和归纳了科技服务业政策的核心目标、重点任务、主要措施等，具有高度概括性和抽象性。

(4)政策供给工具。政策工具作为政策行为的表现形式，是政策主体治理智慧和治理能力的表现。学界关于政策工具分类的探讨较多，其中以Rothwell等提出的供给型、环境型、需求型3类政策工具应用最为普遍[18]。本文因此借鉴这一政策工具分类方式，构建中央科技服务业政策工具箱。

图1 科技服务业政策分析框架

2 研究设计

基于文本分析视角，采用中央层面出台的科技服务业政策，分别从供给主体、供给形式、供给主题、供给工具4个维度考察和分析我国中央科技服务业政策供给特征。首先，运用社会网络分析法探究政策主体之间的合作关系网络；其次，使用文本计量法分析政策文本的存在形式；再次，采用内容分析法探讨科技服务业政策的核心目标、主要任务、基本措施等；最后，基于政策工具法讨论科技服务业政策工具的配置情况。

2.1 研究方法

(1)社会网络分析法。运用Ucinet软件探讨中央科技服务业政策发文机关合作网络关系，分析政策主体的协同性。

(2)文本计量法。对中央科技服务业政策文本的政策形式进行分类和计数，了解政策存在的形态和性质，分析政策形式的主要类型和分布结构。

(3)内容分析法。内容分析法是研究政策文本内容的基本方法之一。一方面，通过提炼中央科技服务业政策文本标题的主题词，归纳和阐释政策主题，克服了以往高频词分析的片面性和形式化；另一方面，采用政策工具理论探究中央科技服务业政策工具使用偏好和分布结构。

2.2 数据来源

本文采用的科技服务业政策文本主要来源于相关中央国家机关网站，并排除了一般事务性通知通告等文件的干扰，不仅能够较好涵盖中央层级发布过的科技服务业政策，而且保证了分析样本的有效性和数据来源的权威性。最终，经过搜索、清洗、筛选等处理步骤，获取20世纪90年代以来135份中央科技服务业政策文本。

3 实证分析

3.1 政策供给主体分析

政策主体是政策文本的制发机关，对政策的实施、监督、调整承担主要责任。政策主体可以是一个，也可以是两个及以上。经统计，135份中央科技服务业政策涉及38个政策主体，其中除国务院、科技部、工信部、国家发展改革委、国家统计局存在单独发文的情况，其余均为多个政策主体联合发文。

为了进一步探讨政策主体之间的协同性，本文运用社会网络分析方法构建中央科技服务业政策38个政策主体的合作网络矩阵，并计算网络规模、网络密度及网络度中心性。其中，网络规模反映的是政策主体的数量多少，政策主体数量越多，网络规模就越大。由于本文中央科技服务业政策涉及38个政策主体，因此网络规模是38。网络密度反映的是各政策主体在合作网络中关系的紧密程度，网络密度越大，网络中各政策主体的关系越密切。经计算，中央科技服务业政策的政策主体合作网络密度仅为0.1792，表明中央科技服务业政策发文机关之间的合作关系紧密度较低。网络度中心性是衡量各政策主体在合作网络中重要程度的关键指标，度中心性数值越大，则表明相应政策主体的中心性越强，即在合作网络中的控制力和影响力越强[19]。中央科技服务业政策发文机关及其度中心性见表1。由表1可知，科技部的度中心性数值最大，为114，而第2位财政部骤降至36；其后是国家税务总局、教育部，为14；接着是工信部、海关总署、中宣部、中国科学院，仅为5；其余发文机关均低于5，国务院为0。这说明科技部在中央科技服务业政策发文机关合作网络中占有绝对支配地位，对整个合作网络的形态和关系产生了极强的影响力。虽然财政部在合作网络中的重要程度仅次于科技部，但其具有的影响力大大弱于后者。而其他发文机关的网络影响力随着度中心性的降低而依次递减。

表1 中央科技服务业政策发文机关及其度中心性

科技部作为中央科技主管机关，是科技服务业的归口管理部门，承担着统筹、协调和促进全国科技服务业发展的具体职能，需要主导和牵头科技服务业政策措施的制定和实施。由于科技服务业是国家战略性新兴产业，同时具有高投入高风险的特点，因此需要发挥财政部、国家税务总局的财税杠杆职能，为科技服务业发展提供必要的税收优惠和充足的资金支持。科技部与教育部在科技服务业资源和要素上的重叠性也促使二者存在紧密的合作关系。然而，目前中央科技服务业政策发文机关合作关系还比较简单，主要表现为科技部与其他部门的单线合作，过度依赖科技部的作用，其他政策主体的协同性较弱。

3.2 政策供给形式分析

政策形式是指政策文本发布和存在的方式和形态。135份中央科技服务业政策的政策形式主要包括意见、办法、通知、规划、标准、规定、指引、工作细则、实施方案9种，其中以意见形式的政策文本数量最多，为41份，其次是办法形式35份，接着是通知形式29份，规划形式15份，其他形式均未超过5份。按照功能相近的原则，可以将上述9种政策形式分为4个类型，即规制类、指导类、计划类、通知类，见表2。规制类政策是指对科技服务业发展具有规范、监管、管理作用的政策，这类政策约束性较强，包括办法、标准、工作细则、规定4种政策形式，共43份政策文本。指导类政策是指对科技服务业发展工作进行指挥和引导的政策，这类政策体现了中央政府在经济社会发展中的统筹领导和宏观调控的职能，因此是中央国家机关常用的政策形式之一，包括意见、指引2种政策形式，共45份政策文本。计划类政策是指为科技服务业提供发展思路的政策，这类政策具有较强的方向性和前瞻性，包括规划、实施方案2种政策形式，共18份政策文本。通知类政策是指向地方政府和下级机关传达与科技服务业相关的重要措施的政策，这类政策兼具灵活性和操作性，包括通知1种政策形式，共29份政策文本。由此可见，中央科技服务业政策主要存在规制类、指导类、计划类、通知类4类政策形式，分别发挥建章立制、宏观指导、方向引领、上情下达的重要作用。然而，4类政策形式还存在结构性问题，如规制类政策中的标准较少，产业的技术标准、产品标准、服务标准、方法标准等缺乏标准依据；规制类政策中缺失法律、行政法规等文件，政策的强制性和约束力大大弱化。

表2 中央科技服务业政策形式

3.3 政策供给主题分析

政策主题是政策的核心要义，通过分析政策主题，能够对政策内容和政策目标有一个清晰的认识和深入的理解。就政策文本而言，政策标题通常是对政策全文的主旨凝练和高度概括，是洞察和分析政策主题的关键资料和重要依据。本文采用文本挖掘方法，通过对135份中央科技服务业政策的标题进行主题词提取，依据主题词之间相近或相似的联系归纳出6项政策主题，并结合政策文本内容，对我国中央科技服务业政策的内容和目标进行总结和阐释，见表3。

(1)促进科技成果转移、转化与产业化。一直以来，科技与经济 “两张皮”始终是困扰我国实现创新驱动发展的 “顽瘴痼疾”。我国虽然每年产出大量的科技成果，在数量上甚至达到世界领先水平，但科技成果转化率与世界发达国家相距甚远。庞大规模的科技成果无法得到充分转化和应用，不仅浪费了科技资源，而且不利于国家产业技术水平提升和社会生产力发展。如何有效破解科技成果转化瓶颈，盘活科技成果存量，进而大幅度增强我国自主创新能力，实现科技自立自强，是事关国家发展前途的当务之急。科技服务业作为连通科技成果供需双方的中介机构，在加速科技成果转化和应用方面发挥重要作用，架起科技与经济之间的对接桥梁。因此，从现有中央科技服务业政策可以看出，国家采取的政策措施大多是围绕科技成果转移、转化和产业化，其目的在于通过发展壮大科技服务业，完善我国科技成果转化服务体系。因此，促进科技成果转移、转化与产业化是中央科技服务业政策的核心目标。

表3 中央科技服务业政策主题及主题词

(2)支撑科技创新。科技创新不是简单动作，而是包含激发创意、研究设计、获取资金、实施研究、成果产出等环节的过程。在科技创新过程中，为了产出高水平科技成果，确保科学研究的顺利开展，不同环节需要不同的科技服务，如在激发创意环节需要科技查新服务，在研究设计环节需要科技文献服务，在获取资金环节需要科技金融服务等。现有中央科技服务业政策在科技金融、公共科技资源开放共享、科技保险、科技评估、知识产权保护、科技文献信息、科技查新等方面均有支持和规范，旨在建立覆盖科技创新全链条的科技服务体系，充分发挥科技服务业在科技创新过程中的支撑作用。因此，支撑科技创新是中央科技服务业政策的重点任务之一。

(3)推动产业转型。首先，科技服务业能够通过与科技型中小企业、高新技术企业之间的业务交流，促进知识和技术的流动和传播，从而加快我国高新技术产业的成长[20]。其次，科技服务业是现代服务业中的高端产业，它主要依赖专业知识和高素质人才创造经济效益，引领和代表未来服务业的发展方向，因此大力发展科技服务业有利于促进服务业的转型升级，并最终对我国经济结构调整产生深远的积极影响。最后，科技服务业的发展促进了服务业其他分支产业的转型升级，包括生产性服务业的技术改造以及生活性服务业的质量提升。此外，科技服务业作为服务业中的新兴产业，随着其自身规模的扩大，对经济增长的贡献在不断增强。因此，推动产业转型是中央科技服务业政策的另一个重点任务。

(4)发展科普事业。提高公民科技素养是建设创新型国家的必然要求和应有之义[21]，因此推动科学技术普及是关系国家发展和民族未来的大事，既是我国政府的重要职责，也需要社会各界的共同努力。而科技服务业中的科普机构是我国科普组织体系的重要组成部分，能够创新科普的途径和方式，促进科普文化深入人心。因此，发展科普事业，提高全社会科学文化素养也是中央科技服务业政策的基本工作。

(5)培育发展科技服务机构。科技服务机构是科技服务业发展的基本构成要素，也是科技服务人员开展技术和知识服务的主要载体，因此科技服务机构数量增加是科技服务业发展的重要表现之一。20世纪90年代以来，国家鼓励创办各类科技服务机构，逐步开放科技服务机构市场准入门槛，先后培育包括科技中介机构、生产力促进中心、技术转移机构、大学科技园、农业科技园、科技企业孵化器、众创空间、新型研发机构等在内的科技服务机构，为推动科技创新和产业发展发挥关键作用。因此，培育发展科技服务业机构是中央科技服务业政策的载体和抓手。

综上，中央科技服务业政策是以促进科技成果转移、转化与产业化为核心目标，以科技创新和产业转型为重点任务，以科普事业为基本工作，以培育发展科技中介机构、生产力促进中心、技术转移机构、大学科技园、农业科技园、科技企业孵化器、众创空间、新型研发机构等科技服务机构为载体和抓手的一系列政策措施的集合。

3.4 政策供给工具分析

政策工具指完成政策目标的一系列方式和手段。本文以国务院2014年印发的 《关于加快科技服务业发展的若干意见》为例，通过构建3类15项政策工具体系，识别和提取政策文本中包含的政策工具参考点，观测和分析中央科技服务业政策工具的使用偏好和结构分布。政策工具体系及分布结果见表4。由表4可知，环境型工具最多，占64.31%；供给型工具次之，占29.8%；需求型工具最少，占5.89%。由此可见，环境型政策工具是中央科技服务业政策工具的主导性工具。这是因为：一方面，科技服务业是新兴产业，产业分类尚不明确且发展速度较快，因此中央政府主要采用鼓励引导、明确支持、目标规划等方式探索具体的发展措施，体现了中央政府的审慎态度；另一方面，全国各地科技服务业发展基础不同，产业发展水平不均衡，因此需要给予地方一定的自主性，鼓励其从本地实际出发制定促进科技服务业发展的具体举措。但是，环境型工具中的法规管制、金融支持措施的比例过低。在供给型工具中，中央政府侧重于采用优化公共服务、完善基础设施建设、加强组织领导等策略，忽略了人才培养、资金投入两种工具。与其他两类政策工具相比，需求型工具存在着明显的使用偏少问题。需求型工具是拉动科技服务业发展的重要方式，对于提升科技服务业内生发展动力、增强产业发展韧性具有深远影响，应该重视该工具。

表4 政策工具体系及分布结果

4 研究结论

(1)在政策主体方面，中央科技服务业政策有38个政策主体；政策发文机关合作网络规模为38，网络密度较低，仅为0.1792；科技部的度中心性最高，科技部是合作网络的绝对核心，科技部与财政部、国家税务总局、教育部等部门联系紧密，其他发文机关配合科技部工作且相互合作较少。

(2)在政策形式方面，中央科技服务业政策主要包括意见、办法、通知、规划、标准、规定、指引、工作细则、实施方案等9种政策形式，从功能上划分为规制类、指导类、计划类、通知类4个类型；

(3)在政策主题方面，中央科技服务业政策主题是以促进科技成果转移、转化与产业化为核心目标，以支撑科技创新和推动产业转型为重点任务，以科普事业为基本工作，以培育发展科技中介机构、生产力促进中心、技术转移机构、大学科技园、农业科技园、科技企业孵化器、众创空间、新型研发机构等科技服务机构为载体和抓手。

(4)在政策工具方面，中央层面使用64.31%的环境型政策工具，29.8%的供给型工具，5.89%的需求型工具，基于审慎态度和鼓励地方积极性的考虑，中央层面把环境型政策工具作为主导工具，但整体上还存在着顾此失彼的问题。

5 政策建议

(1)积极构建政策协调合作机制。促进科技服务业发展事关我国经济社会高质量发展，同时也是一项复杂的系统性工作，政府各职能部门应主动担当，在本部门职权范围内积极承担发展科技服务业的相关工作，并主动加强与其他部门的协商合作，为科技服务业企业或组织提供精细的公共服务。应建立健全政府部门间促进科技服务业发展的协同合作长效机制，成立中央和地方层面科技服务业及相近产业联席会议，制定部门合作清单，针对科技服务业发展不同阶段的差异化需求，加强部门协同和部省协同，增强决策效力。

(2)持续完善科技服务业政策功能体系。一方面，应丰富政策形式，充分发挥不同政策形式在促进科技服务业发展中的重要功能，满足产业发展的多元需求；另一方面，应不断优化现有政策功能体系，持续完善科技服务业发展所亟需的技术标准、产品标准、服务标准、方法标准等标准，积极制定出台针对科技服务业发展的促进法、市场法规、监管条例等法律规章。此外，应注重不同政策形式的互补性和配套性，避免功能重复，增强政策的适用性和可操作性。

(3)深入推进党和国家相关决策部署的贯彻执行。促进科技服务业发展是我国政府的一项重要职能，具有十分明确和具体的政策依据，应积极贯彻执行党和国家的相关决策部署，使之落到实处。应全面汇总和深入理解党和国家对于科技服务业发展的重要决策和战略部署，做好科技服务业政策依据的解读和培训，提高政府发展科技服务业的积极性和主动性。要细化党和国家的决策部署，做好任务分解和职能分工，形成比较具体的实施方案和配套措施。建立健全科技服务业政策绩效考核机制，对各地区各部门贯彻执行党和国家相关决策部署的效果进行评估督促。

(4)逐步优化政策工具运用策略。中央政府在用好环境型政策工具的同时，还应加强需求型政策工具的运用和指导。首先，应充分认识到需求型政策工具的内涵和意义，重视需求型工具在拉动科技服务业发展中的积极作用；其次，简政放权，充分利用市场机制激发科技服务业发展活力，增加需求型政策工具种类，提高公共服务水平；最后，应改进环境型政策工具的使用方式，增强政策工具的使用效果，健全商事制度和市场法规，及时调整不同类型政策工具的使用强度。