城镇低效用地再开发工作的思考和建议——以金华市婺城区为例

□金华市自然资源和规划局婺城分局 徐 明

土地，是制造业转型产业升级最重要的要素之一。在千帆竞发、百舸争流的高质量发展大背景下，如何进一步强化土地资源管理、合理利用每一寸土地，是一个重要课题。对于婺城区而言，作为金华市的主城区，1391 平方公里的土地上，面临着空间分散、产出效率不高等问题，极大制约了地方经济赶超发展的步伐。近年来，该区把城镇低效用地再开发作为提升经济能级、城市能级的关键抓手，以刀刃向内的决心和壮士断腕的勇气，全力推进城镇低效用地整治，开启“突围”之路。

一、金华市婺城区城镇低效用地再开发工作现状特点

（一）用“土地存量”撬动“发展增量”

一是强力推进“腾笼换鸟”。出台《临江工业区“凤凰涅槃腾笼换鸟”专项行动试点工作方案的通知》，针对经营不善的企业，通过协商收回、“退二优二”、实施流转、收购储备、协议置换等多种途径，引导低效资源向优势企业流转。今年以来，共计集中连片收回1064 亩，连片整治拆除927 亩，供而未用工业用地整治599 亩，完成率114%；临时改变用途专项整治11.3 万方，完成率92.4%。二是加快集聚产业园建设。利用剩余土地资源和大面积闲置厂房，探索以集聚工业产业特色园为核心，辅以引进其他核心技术生产型企业来促进产业转型升级的新路子，形成汽摩零部件、医药卫生、日化品、仪器仪表等产业集群为主的工业园区，建成“飞扬小镇”、临江工业区等集聚高端产业园，为飞扬小镇今飞重大产业项目等一批工业企业破解了用地难题。三是提升空间利用效率。对梳理出来的容积率有提升潜力的企业，进行入企走访，核实企业建筑情况，并与相关负责人做好对接，进行政策宣传，逐一鼓励引导“空间换地”。2022 年，全区有28 家企业29 个项目实现容积率提升，容积率由原来的1.02 增加到1.6。

（二）用“分类施策”实现“盘活开发”

一是分类处置低效用地。认真梳理“僵尸、闲置、低效”企业涉及的主要问题，并根据企业经营状况、困难成因、发展潜力等要素进行分类，对无法继续生存的企业，提出退出市场方案，对仍有发展意愿及潜力的企业，明确帮扶措施，做到对症下药，精准发力。近两年来，全区已清出亩均税收3 万元以下低效企业155 家，盘活土地面积3110 亩。二是专项清理批而未供。采用历年来农转用、供地等专题图层相互套合的技术方法，对全区历年来“批而未供、供而未用”土地开展了专项调查，在摸清该部分土地数量及形成原因的基础上，建立相应的土地清册并对照清册进行逐宗判读，拟定处置意见，分解落实相关任务。今年1—8 月，全区消化批而未供土地3079 亩，是往年同期的翻番。三是通过正向激励、反向倒逼等措施，锁定闲置低效项目地块，采取“消除障碍动工一批、帮扶解困开发一批、采取措施用好一批”等举措，促“低效存量”变“发展增量”。2022 年，全区完成低效用地再开发2567 亩。

（三）用“项目监管”促进“集约利用”

一是严把项目用地准入关保障集约用地。严格用地审查，完善产业项目准入联审机制，严格执行用地产业目录管理，探索差别化供地政策，优先保障战略性新兴产业、先进制造业、生态环保型和创新型项目用地。2022 年，全区共办理建设项目规划选址和用地预审审核选址和预审29 件，用地面积141.2 亩。二是严把建设用地实施关跟踪集约利用。全面实施挂牌施工和项目跟踪管理卡制度，根据企业情况和风险动态建档，详细标注企业项目特点、闲置原因、自身优势和发展投资意向、对政府收回的意愿等，实时更新，动态共享。2022 年，全区共发放《建设项目公示牌》和《建设项目用地跟踪管理卡》各134 个，低效用地专项巡察整改连续2 年保持领先。三是严把竣工复核验收关督促集约履行。强化建设用地竣工复核验收，加强土地利用动态监测监管，组建批后监管专员小队，实现从“批次监管”向“宗地监管”转变，从“季度监管”向“实时监管”转变，及时掌握用地单位施工进度以及履约情况。2022 年，全区共办理竣工复核验收项目5 宗，面积145 亩。

二、城镇低效用地再开发面临的现实挑战

（一）统筹瓶颈未突破

一是低效用地的判断鉴别过程，涉及的部门多，数据多且杂，如要全面、实时、准确地掌握数据，存在一定困难。二是各地为鼓励再开发工作开展，制定了一系列优惠政策，但仍存在适用范围较小、准入门槛过高的问题。三是推动城镇低效用地再开发，一般需通过拆迁补偿、安置、建设等途径，成本较高，开发周期较长，需要强有力的资金保障。

（二）规划谋划仍不足

一方面，因为城市功能布局和生态环境压力之间容易存在分歧，市场核心主体的合理利益、原土地权属人的合法利益、公共利益三者之间很难得到同时兼顾，无法做到利益平衡。另一方面，在宏观统筹协调层面已编制有关城镇低效用地再开发专项规划的地方较少，此类专项规划已批准且在实施中的地方更是寥寥无几，由于低效用地再开发过程中往往涉及控规调整的问题，此类问题处理起来涉及面广、程序复杂，势必会拉长再开发的运作周期。

（三）制度体系不成熟

一是未形成从政策指引到操作指南的一体化政策框架，且各部门在再开发项目审批和管理的程序中缺乏沟通和协调，存在复杂性历史遗留问题解决难、重复审批或批复矛盾等问题。二是城镇低效用地存在很多历史遗留问题，而且大部分还涉及到混合产权以及一户多宅，但现有的土地相关政策，对这些问题还没有严格限定，增加了城镇低效用地再开发利用的难度。

三、实施建议

一是利用多种方式，提升土地利用效率。打好低效工业用地提效攻坚战，全面开展工业全域治理，建立企业综合效益管理平台，精准排摸工业领域供而未用、用而未尽、建而未投、投而未达以及亩均效益低下等低效用地情况，建立工业低效用地提容清单；打好低效城镇用地提质攻坚战，实施城市更新行动，完善城市生态系统，补足城市基础设施短板，加强各类生活服务设施建设，推动发展城市新业态，完善和提升城市功能；打好低效村庄用地提升攻坚战，统筹考虑区位条件、资源禀赋、环境容量、产业基础和历史文化传承，大力推进农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用模式；打好批而未供土地消化提优攻坚战，全面梳理批而未供土地，因地制宜，分门别类、一地一策，增强针对性和有效性；打好闲置土地处置提速攻坚战，结合“三调”成果，全面摸清闲置土地数量，按照“一宗地一方案”的要求，分别制定具体消化利用和处置盘活方案，逐宗处置到位。

二是制定相关政策，发挥规范引领作用。积极引导城中村集体建设用地改造开发，城中村集体建设用地可依法征收后进行改造开发，鼓励农村集体经济组织和原集体建设用地使用权人积极参与；制定鼓励引导工业企业“退二进三”的政策措施，调动其参与改造开发积极性，促进产业转型升级，提高土地利用效率；鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用地块，申请集中改造开发，自然资源部门根据申请，依法依规将分散的土地合并登记；低效用地成片改造开发涉及的零星新增建设用地及土地利用总体规划修改，可纳入城市批次用地依法报批，涉及的新增用地计划指标由各省（区、市）在国家下达的计划指标内安排；规范城镇低效用地补偿，原国有土地使用权人有开发意愿，但没有开发能力的，可由政府依法收回土地使用权进行招拍挂，并给予原有土地使用权人合理补偿。

三是严格监管考核，促成积极规范发展。提高参与主体的积极性，对市场主体，鼓励其参与再开发的土地一级开发整理，在返还实际投资额和财务费用的基础上，给予其投资回报，将土地收益分成适当向区级政府倾斜，提高实施主管单位的积极性；加强基础数据库和动态监控信息系统建设，做好再开发审核、项目实施、竣工验收等情况的标图入库，实行再开发项目的批后跟踪与全程动态监管；建立低效用地考核和奖励机制，提高各级政府工作积极性，实行“以存量换增量”“改奖挂钩”的机制，新增建设用地指标应通过盘活存量建设用地获取，并将再开发工作纳入地方政府及相关部门的考核内容。