RCEP背景下我国自贸试验区建设的挑战与展望

田云华 黄港裕 罗美君 林 堉

（1.广东外语外贸大学经济贸易学院，广东 广州 510006；2.广东外语外贸大学，广东 广州 510006）

一、我国自贸试验区主要成效

各自贸试验区坚持贯彻中央指示大胆尝试、勇于突破，自贸试验区也充分发挥了自身承担改革开放的试验作用。总体而言，八年来，自贸试验区在投资自由化、贸易便利化、政府职能转变四大创新领域取得了一大批制度创新成果。

1.促进外商投资管理模式实现历史性转变

一是不断健全我国自贸试验区外商投资准入前国民待遇加负面清单制度的管理模式。在外商投资准入领域，我国自贸试验区全面落实准入前国民待遇，给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇，并推行以负面清单为核心的投资管理模式，建设开放透明的投资管理体系。对于负面清单之外的领域按照内外资一致的原则进行管理，法无禁止即可为。2013年中国（上海）自贸试验区推出首张自贸试验区外商投资准入负面清单，限制或禁止外资进入的行业高达190项，随后逐年压减， “十三五”初期减至122项，2020年最新出版的负面清单缩减至30项，清单项目与第一张单子相比下降了80%，且首张海南自由贸易港外商投资准入负面清单仅27项。

二是不断推动商事登记制度改革。随着《外商投资法》的颁布，外商投资管理方式实现了由全面逐案审批制度向普遍备案制再到信息报告制的重大转变，并涉及外国投资者或外商投资企业设立登记及变更事项直接向市场监管部门进行登记备案，无须再单独向商务主管部门备案，减轻了外商投资企业的制度性交易成本。

三是出台金融配套措施促进境外投资便利。在资金环节、外汇管理、跨境投资业务等方面，自贸试验区以宏观审慎为原则最大限度地给予外国投资企业政策便利，促进跨境投资双向开放。

2.贸易便利化水平持续全国领先

自贸试验区贸易便利化的核心是“一线放开，二线高效管住”。目前，我国以海关监管和货物贸易便利为切入点，着力提升区内贸易便利化水平。一是深化国际贸易“单一窗口”升级建设。自贸试验区着力构建“一站式”电子通关平台，整合多个行政部门职能系统，优流程、减环节，打造“单一窗口”优化口岸通关物流作业流程，对税务、海关等20多个重要部门及多个领域进行覆盖。二是不断提升通关便利性。简化通关程序降低通关时间成本如实施直通程序、一次性报关或集中报关等措施简化货物报关程序。如广东自贸试验区，平均通关效率提高约40%，平均一般货物进出口通关时间减少42.6%。三是不断优化货物分类监管手段。自贸试验区内推进货物状态分类监管试点，按照管得住、成本和风险可控原则，在自贸试验区内的海关特殊监管区域试点推进四类“区域货物状态”的分类监管，满足了商品无国界生产和全球分销运营的需要。四是不断培育外贸新业态新模式。借助自贸试验区贸易便利化，区内跨境电商、保税维修等产业得到了快速发展。

3.“放管服”改革走在前列

一是不断简政放权。自贸试验区大力行政审批制度改革，如简化市场准入简直审批制度；率先实现“多照合一”，探索使用电子营业执照；实现“证照分离”等措施为企业经营松绑清障。二是不断加强和规范以信用为基础的事中事后监管体系。自贸试验区按照“谁审批、谁监管、谁负责”的原则明晰监管责任、健全监管机制，并以信用管理为基础建立统一的市场监管信息平台提升监管规范性和透明度，强化政务公开。三是优化政府公共服务模式和流程。推进“互联网+政务服务”进程，有效提高政府行政服务的能力和效率，实现对市场“放得更活、管得更好、服得更优”。

二、RCEP背景下推进我国自贸试验区建设的主要挑战

作为新时期我国贯彻新发展理念，构建全方位对外开放新格局的重要内容，推动以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进的巨大力量，与RCEP高标准国际经贸规则的衔接给我国自贸试验区建设带来以下新机遇、新挑战以及未来展望。

1.对标国际高标准经贸规则上仍有差距，复制推广有待加强

由于缺乏充足的理论经验，我国自贸试验区在对接国际高标准经贸规则仍处于“学习”和“追随”阶段，与“具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区”这一建设目标还存在差距。首先，自成立首个自贸试验区以来，改革创新取得的成果主要集中在货物贸易领域，服务贸易领域的创新相对不足，创新模式也缺乏实质性突破。其次，部分出台后的改革措施没有充分考虑各自贸试验区资源禀赋和战略定位特点，存在大量同质化、重复化现象，这与自贸试验区“制度创新高地”的定位发生背离。此外，由于缺乏相关的政策实施环境，一些经验在全国复制和推广过程中存在配套措施无法衔接、协调机制不完善等问题，出现落地不顺畅等现象。

2.自贸试验区政府现代化治理能力有待进一步提高

政府治理能力现代化是自贸试验区制度创新的基础。在政府治理模式方面，自贸试验区普遍遵循“宽进严出”的原则，以事中事后监管为核心推进政府管理体制改革，创新政府治理方式。目前，许多片区在积极推进扩大开放的各项相关政策，但总体而言，对开放之后相应的开放措施和监管制度论证设计不足。同时，一些地方政府现代化治理能力的缺失，严重制约“自主改”的实际效果。由于各片区在对外开放的基础、意识、能力方面存在较大差异，很多片区针对重大改革事项缺乏相应的深度准备，依然停留在国家给予政策优惠的层面。此外，虽然网络和信息化平台的构建为政府治理模式的创新提供了新手段，但作为最大的数据占有者，政府各部门间的数据缺乏高效整合，“互联网+政务”线上线下互动不足，阻碍政府治理能力和公共服务效率的进一步提升。

3.自贸试验区服务业开放不足

首先，自贸试验区服务业负面清单内容偏多，不利于彰显“高度开放”。一些服务业部门（如交通运输、快递、教育、娱乐等）对外资准入限制也较高。其次，许多现代服务部门仍未开放，如运输服务、通信、娱乐文体等敏感类服务业开放不足，一定程度上影响了跨国公司进入文化、教育、医疗、研发等现代高端服务业领域。再次，我国自贸试验区还缺乏完善的外资安全审查制度和信用体系。最后，负面清单中的各项特别管理措施缺乏国家和地方层面明晰的法律法规依据描述。当前，全球经济服务化促进了服务贸易的快速增长，服务贸易规则将是全球贸易规则重构的核心与重点。服务业开放不足将导致自贸试验区在涉及服务贸易与投资领域内的监管、非关税壁垒以及市场开放度的压力测试开展不足。

4.自贸试验区金融服务领域开放水平有待进一步提高

目前，我国上海等自贸试验区已设立本外币一体化自由贸易账户，全面放开本外币跨境融资，扩大人民币跨境使用范围，银行资金池业务得到了全方位发展还建立对标国际标准的资产交易中心，推动金融市场的扩大开放。但是相较于RCEP条款，企业跨境资金流动依然存在一定管制，《证券法》《关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》等法律法规并没有给予企业较高的融资便利度。同时，企业跨境资金集中管理政策存在过多版本，在办理主体要求、本外币之间操作流程、额度、政策系数、上存下划标准等各方面在本外币其他资金池上存在较大差异，难以把握。相比发达国家，我国跨境金融服务范围较窄、种类较单一，非居民能享受到的金融服务不足。鉴于中国金融服务业较为薄弱，仍存在资金进出不够便利、成本高昂、服务不能满足多样化需求等问题，有必要在自贸试验区发展资金进出更加便利、成本更加低廉、产品更加丰富的跨境金融服务产品，逐步走向更高水平的开放。

5.原产地规则与试验区保税监管货物的适用性不明晰

目前我国尚无明确的法律规定自贸试验区海关特殊监管区内的保税监管货物与自贸区原产地规则的适用性情况。《中华人民共和国进出口货物原产地条例》中的第二条提到特定国际条约、贸易协定大于优惠地原则管理办法，但并未在诸多国际性的自贸协定中明确涉及优惠性原产地规则对于保税监管货物等方面的适用性规定。另外，此规则的适用性差异普遍存在与我国与不同的贸易国之间的协定中。自贸协定中原产地规则的不适用性会让自贸试验区内的企业将难以真正享受自由贸易区的零关税或者优惠关税政策，会抑制自贸试验区吸引外资、引进技术与扩大就业的政治预期。

三、RCEP背景下推进我国自贸试验区建设的前景展望

RCEP签署背景下将构造全球化新格局，北美、欧盟、亚洲将呈现三足鼎立新态势。中国经济一直保持着稳中向好的发展态势，为世界经济的繁荣与稳定输出更多的正面外溢效应，肩负其作为最大发展中国家应有的义务与责任。但当前我国在提升对外开放质量和加强内外联动性仍存在改进的空间。因此，我国需要着力提升和利用好国内外两个市场、两种资源的能力与机遇，坚定不移推进自贸试验区高水平对外开放和更深层次的改革创新，从商品和要素流动型转向规则、规制、管理、标准等制度型开放，通过制度创新破解技术创新、开放创新的体制机制障碍，通过促进国内规则规制对接RCEP市场规则体系，更好地联通国内与国际市场，从而发挥促进“双循环”新发展格局的重要平台作用。

在当前国内外经济贸易形式出现重大变化的大背景下，应主动以RCEP为参照，实行更大程度的对外开放压力测试，力图实现与国际经贸领域普适性规则的接轨，推动对外贸易高质量发展。本文认为，在推进海南自贸港建设的背景下，要赋予另外20个自贸试验区更大的自主改革权，现阶段所需完善的工作如下。

1.充分赋权赋能，深化“放管服”改革

充分赋权赋能，就政府职能范围而言，积极开展全国和地方层面“权力清单”和“责任清单”的规范工作，简政放权，形成并主动公开“权力清单”。就政府责任而言，根据“责任清单”，明确政府职责，接受社会公开监督，针对违反“权力清单”造成的损失依照“责任清单”落实问责制度。同时，深化政府“放管服”改革，营造自贸试验区法制化、市场化、国际化营商环境。深入推进“互联网+政务服务”模式，探索建设更完善的“一网通办”框架体系，搭建综合服务平台，优化政府间信息互联共享的服务体系。并借助电子化、信息化、数据化发展，加快完善“互联网+监管”体系，推动各类审批监管数据的归集共享、分析应用。

2.推进自贸区优惠性原产地规则的适用

以RCEP原产地累积规则为参照，在政策范围内制定适合各自贸试验区特性的自贸区原产地管理方法，尽快推进自由贸易区优惠性原产地规则在自贸试验区的适用，让区内从事进口业务的企业获得出口退税、进口报税和自由贸易区优惠关税等更多的叠加性政策支持，加快政策的衔接应用。在提高自贸试验区便利度的同时，关注跨境企业滥用原产地规则的贸易安全问题。借鉴RCEP中涉及反倾销反补贴的规则，提高政策透明度，防止跨境企业经过简单加工改变最终产品的海关归类号或者通过简单加工改变产品的真实原产地，从而逃避我国贸易管制实施进口活动。

3.完善知识产权管理与保护创新体系

自贸试验区应积极研究RCEP海关风险管理规则的可行路径大胆闯、自主改，根据“一线管住，二线放开”的要求，不断完善主动发现与高效处理并重的海关知识产权风险管理模式，推进贸易便利化与知识产权加强保护的平衡。以自贸试验区为试点，如审慎规范探索开展知识产权证券化，区内开设外国专利代理机构，积累可复制可推广的经验，补全相关知识产权的评估、作价标准，推动知识产权制度创新，维护投资者的合法权益，落实包含行政执法、仲裁、调节等知识产权争端解决机制与探索重点产业知识产权维权援助机制。

4.扩大服务业开放，大幅缩减服务业“负面清单”

习近平在2020年中国国际服务贸易交易会的全球服务贸易峰会上致辞指出，要建立健全服务贸易负面清单管理制度。我国自贸试验区可以先行在重点服务贸易领域开展深度和广度上的改革尝试，在总结经验的基础上逐步深化改革开放进程，在借鉴RCEP及拥有先进水平自贸区的发展模式及管理体制的基础上，大胆启用“负面清单”，提高服务业负面清单的开放度和透明度，大幅放宽市场准入，凡是“负面清单”以外的均可以进入。进一步推动服务业开放水平。加大对自贸试验区的支持力度，赋予各自贸试验区更大的改革自主权，根据各自战略定位、产业基础因地制宜制定个性化“负面清单”，真正让自贸试验区成为我国服务业改革开放的“压力测试泵”。

5.立足高标准，深化投资管理体制改革

在投资促进机制建设方面，自贸试验区应结合自身资源禀赋逐渐与RCEP提升区域投资自由化的措施接轨，对现有投资准入制度和管理模式进行改革，稳妥有序地改革现有机制存在的弊病，不断努力提升跨境投资管理效率和便利化程度。新一轮自贸试验区应进一步放宽市场准入，对标国际高标准经贸规则中涉及市场准入负面清单的内资标准，在电信、文化娱乐、技术服务、教育等敏感领域，合理适当的放宽投资方式、注册资本等限制，形成不同市场主体都可以公平竞争的外资投资氛围，以及优化外商投资审批和工商登记制度，吸引更多的境外投资者分享中国全面深化改革所蕴藏的难得机遇。与此同时，在保证资本流动有效监管的前提下，规范监督自贸试验区内的金融机构向境外发放人民币贷款，鼓励其使用人民币作价和结算；对自身融资工具、方式进行有益创新，向境外投资者提供方便的融资手段，提升外来投资质量。

6.开展首创性、差别化改革探索

在下一阶段自贸试验区建设方面，根据各自贸试验区战略定位、资源禀赋与产业特点，对接RCEP地区周边国家生产要素优势、聚焦优质市场主体、调整区内产业结构、增强政府政策导向性，制定并实施具有鲜明特色的自贸试验区建设方案，带动区域经济往更高层次、更高水平方向发展，实现高质量发展。例如：与日韩两国较为邻近的自贸试验区如山东自贸试验区可以通过与日韩政府及企业间的技术合作，打通国内国际两个市场，促进国内国际“双循环”；与东盟较为邻近的自贸试验区如广西自贸试验区等可以通过与东盟国家的生产合作，促进区域内要素流动，而上海、广东等自贸试验区则应先行先试扩大金融改革范围，积极探索服务于RCEP和“一带一路”建设新模式，积累可向全国复制和推广的经验。此外，加强自贸试验区之间的相互借鉴，定期总结制度创新推广清单，在匹配政策实施环境的基础上，向全国释放改革红利，打造具有较高国际竞争力的自贸试验区群。