县域公共卫生安全事件治理中的政府信息公开机制研究

湘潭大学公共管理学院 周一帆

近年来世界各国公共卫生安全事件多发，对人们的生命健康和经济社会发展造成了负面影响。及时、准确的信息公开是政府有效治理公共卫生安全事件的必要条件。突发公共卫生事件一般是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件；①且通常具有突发性、传播的广泛性、危害的复杂性、信息的爆发性等特点[1]。关于政府信息公开的定义学术界还没有统一的说法，根据相关法规文件和研究成果，本文认为政府信息公开是指行政机关通过公众易于获取的方式和途径，依法公开其在履行职责过程中制作或者获取的信息以实现公众知情权的过程[2]。“郡县治，天下安”，古往今来县域就是我国社会治理的基本单元，县一级处在承上启下的关键环节[3]，强化县域公共卫生安全事件治理中的政府信息公开机制，对于保障人民群众生命安全，增强县域公共卫生安全事件治理能力，推进国家治理体系与治理能力现代化具有重要意义。

一、健全县域公共卫生安全事件治理中的政府信息公开机制的意义

（一）有利于保障人民群众生命健康权和知情权，维护社会和谐稳定

健康是人们进行一切活动的基础，公共卫生安全事件极易威胁到人们的生命健康，及时发布相关信息能有效保障公众生命安全。知情权理论最早从西方国家发展起来，我国是以人民为中心的国家，知情权的理念在《宪法》的具体条款中不无体现。如《宪法》第二条规定：“中华人民共和国一切权利属于人民。人民行使国家权利的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”[2]公共卫生安全事件与公众利益息息相关，公众希望能及时了解到相关事件的真实情况。当今信息时代，如果政府不及时准确地公开真实信息，各种小道消息和谣言的传播就会混淆视听，引发人们的猜疑和恐慌，危害社会安定。因此，健全县域公共卫生安全事件治理中的政府信息公开机制，有利于保障人民群众的生命健康权和知情权，维护社会和谐稳定。

（二）有利于提升县域公共卫生安全治理水平，增强政府公信力

公共卫生安全事件通常突然暴发，包括传染病的暴发与流行，重大环境污染事件，群体性中毒事件，大量危险品的泄露等，对社会公众的生命财产安全和社会安定会造成威胁，并易使国家财产遭受损失[1]。进入21世纪以来，全球公共卫生安全事件频发，不良影响严重。由于公共卫生事件通常具有复杂性，如何加强公共卫生安全事件治理已成为政府所面临的难题。政府信息公开是政府职能转变和政府管理体制创新的重要内容[2]，能最大限度地满足社会公众的知情权、参与权和监督权，促使政府、社会和公众之间的信息传递与交流更加畅通，提升政府公共卫生安全事件治理的决策科学化民主化水平，保障公共卫生安全事件的有效治理，增强政府的公信力。

（三）有利于健全国家公共卫生应急管理体系，促进国家治理体系与治理能力现代化

公共卫生安全事件治理是社会治理的重要内容，一些突发公共卫生安全事件往往考验着一个地区乃至国家的公共卫生应急管理体系和社会治理能力。信息公开是公共卫生安全事件治理中政府应履行的一项责任，同时也是应急管理体系的重要内容，《中华人民共和国政府信息公开条例》第20条规定了行政机关应当主动公开的政府信息中包括突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况。《突发公共卫生事件应急条例》第25条规定国家建立突发事件的信息发布制度，明确了公共卫生事件信息发布的权限。②诸如此类的一些其他文件中也明确了信息公开在公共卫生安全事件治理中的重要性。因此，强化县域公共卫生安全事件治理中的政府信息公开机制，是健全国家公共卫生应急管理体系的必然要求，也是国家治理体系与治理能力现代化的重要内容。

二、县域公共卫生安全事件治理中政府信息公开的现实困境

（一）县域政府和公众的信息公开意识有待提高

当前县域公共卫生安全事件治理中信息公开不到位的问题依然存在，思想是行动的先导，归根结底这与县域政府信息公开的观念意识有关。受“民可使由之而不可使知之”传统思想的影响[5]，愚民政策和官本位思想仍存在于一些县域政府官员尤其是欠发达地区的政府官员头脑中。他们认为相关信息的公开与否决定权在他们手上，没有深刻认识到信息公开是行政机关应当履行的义务。同时，由于政府具有自利性以及公共安全卫生事件具有社会影响性，县域政府的信息公开工作具有相当的保守性，常以维稳为由扩大保密范围，倾向于公开正面信息，而对负面信息讳莫如深。忽视了及时公开信息对有效控制事态、保障人民群众生命安全，维护社会和谐稳定的意义。另一方面，作为权利主体的县域人民群众，由于普遍文化程度偏低和知情权意识淡薄，在信息公开中多处于被动接受地位，没有意识到获取政府信息是自身的权利。因此，信息公开意识有待提高是县域公共卫生安全事件治理中政府信息公开机制存在的首要问题。

（二）县域政府信息发布的形式不够便民

政府信息公开条例第四条规定，“行政机关公开政府信息应当遵循公正、公平、便民的原则。”③政府信息通常通过政府网站、电视、广播、政府刊物等媒介进行传播。得益于政府信息公开法规的完善和互联网的发展，县域政府信息公开的形式更加多样，但在利用多种渠道进行信息公开时应有建设重点。政府信息公开的形式不是目的，公共卫生安全事件因其危害性，为保障民众知情权和生命健康权，重点建设贴合县域民众信息获取特点的便民的形式更加重要。事实上，公众在获取信息服务的机会和方式上有较大差距[2]。县级政府靠近基层，公共卫生安全事件信息公开应贴合基层大众的习惯特点。从我国新冠疫情防控的经验看，政府网站、传统官方媒体（电视、广播、报刊）及政府公告仍是我国公众获取疫情信息的首选[6]，在我国广大县域，由于文化水平等原因，基层民众仍主要通过传统媒介来获取政府信息。不过，县域农村民众接收信息最常用的途径—电视台和广播存在许多不足：县域电视台非有线电视用户无法收看，难以获取县域新闻资讯；村村响广播杂音大，无法听清广播内容。

（三）县域政府信息公开回应互动机制亟待完善

政府信息公开回应互动机制是维护民众权益，增进政民互动，促进政府科学民主决策，提高政府公共卫生安全事件治理成效的重要保障。从政府与公众关系的角度看，政府信息公开包括三方面的含义：政府信息告知、政府与公众互动、政府与公众合作，一般的政府信息发布主要是政府的主导作用，公众只是被动的信息接收者，而政府与公众的互动则重视政府信息的双向流动，能最大程度上保障公众的权益。[7]回应互动机制本质上是为了服务广大人民群众，化解公共卫生安全事件的不良影响，但目前县域政府信息公开互动机制发挥的效用不大，亟待完善。当前县域政府信息公开互动机制主要通过县长热线、县长信箱来实现，不过由于政府缺乏宣传，大部分民众并不了解县长热线，更不懂如何使用电脑在政府门户网站表达自己的诉求；另外，部分行政人员在回应民众诉求时服务态度不佳。政府信息公开互动机制的不足影响了党政机关与县域广大人民群众的血肉联系，不利于公共卫生安全事件社会影响的及时化解。

（四）县域政府信息公开的监督保障机制不足

在2020年抗击新冠疫情中，湖北省红十字会在分配“新型冠状病毒肺炎疫情”捐赠款物方面的问题曾引得舆论一片哗然，该事件体现了公共卫生安全事件治理中加强对政府信息公开的监督的重要性。县域公共卫生安全事件治理关系到民众的切身利益，而政府信息公开作为一项基础性工作需要有力的监督保障。根据公共选择理论，政府具有“自利性”，因此，任何一项制度的实施，仅依靠政府自觉推行不够，必须建立健全相关监督机制，通过内部监督和外部监督的有机结合保证制度的有效运行。县级政府公共卫生安全事件信息公开工作没有省、市级政府成熟，信息公开监督缺位的问题较为明显。比如：县级政府作为信息公开的主体，扮演着双重角色，既是政府信息公开工作的主管部门，也是负责监督信息公开的执行机构，因而政府信息公开监督机制中的内部监督容易流于形式；政府官员维稳心理与政绩心理下排斥媒体、社会公众等多元主体参与监督而致外部监督缺位；县级监察委员会对公共卫生安全事件信息公开的监督有待加强等。

三、健全县域公共卫生安全事件治理中政府信息公开机制的对策

（一）强化权利主体和义务主体信息公开意识，促进政府信息公开

在县域公共卫生安全事件治理的政府信息公开工作中，权利主体和义务主体的信息公开意识观念滞后是首要问题，必须强化权利主体和义务主体的信息公开意识。对于权利主体，即县域广大人民群众，由于受传统思想影响和文化水平偏低因而权利意识淡薄，因此，要加大对公共卫生安全事件政府信息公开的宣传教育，使其认识到获取相关信息是自身的权利，在有信息需求时可通过相关途径获取信息。对于义务主体，即政府信息公开行政人员，由于《政府信息公开条例》《突发公共卫生事件应急条例》等法规对公共卫生安全事件信息公开的规定不够具体，行政人员有较大的自由裁量空间[8]，而其出于“自利”“维稳”等考虑，会更倾向于信息保留而不是信息公开。因此，要加强政府信息公开培训学习，让其在思想层面正确认识到及时准确地公开公共卫生安全事件信息是他们的责任与义务，强化其服务意识，同时在业务能力层面增强其信息公开能力素质。

（二）健全政府信息发布机制，保障公共卫生安全事件治理信息公开实效

《政府信息公开条例》第23条—“行政机关应建立健全政府信息发布机制，将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站或其他互联网政务媒体、新闻发布会及报刊、广播、电视等途径予以公开”④为行政机关信息发布的途径提供了参照，但这并不意味县域政府应一味追求发布形式的多样性。对县域政府来说，根据民众获取信息的特点完善信息发布的方式方法，重点建设贴合基层民众需求的信息公开途径更为重要。目前，县域城区和农村居民获取信息的途径主要是电视、微信和广播。因此，公共卫生安全事件信息公开要重点强化这三个途径的传播效力。事实上，由于文化程度不高和年龄大等原因，县域尤其是农村的留守老人对县内公共卫生安全事件的相关情况常常浑然不知，当前农村许多中老年人获取信息的主要方式还是电视和广播，因此，除了微信网格群和政务微信号，还要注重县域电视台和广播建设。县电视台应加强与电信、移动、联通等通信企业的合作，确保县域内民众能通过县电视台收看当地公共卫生安全事件的信息播报和了解相关事件的情况。广播建设方面，要强化村村响广播的定期维护与升级改造，确保广播村村响，同时每个村应在村干部中择优选配播音清晰的广播员。

（三）健全信息公开回应互动机制，切实履行公共卫生安全事件治理信息公开义务

政府信息公开互动机制重视政府信息的双向流动，公众接收政府公开信息的同时，政府也能了解并回应公众的呼声与诉求，对县域公共卫生安全事件治理具有重要意义。健全信息公开互动机制，要加强宣传，提升行政人员的综合素质，贴合民众需求创新信息公开互动沟通方式方法。由于县域民众整体文化程度偏低，学习政府政策机制的主动性不强，许多民众甚至不了解“县长热线”“县长邮箱”的作用，因此首先要加强对信息公开互动机制如“县长热线”“县长邮箱”的宣传，了解是运用的第一步。其次，红网上不乏民众对县长热线工作人员服务态度的投诉，因此要加强对相关行政人员的培训教育以提升其综合素质和服务本领。再次，互动机制的目的是为人民群众排忧解难，要贴合民众需求完善信息公开互动沟通方式方法，目前微信网格群已成为社区/村各类信息发布的重要手段，但部分网格群由于疏于管理变成了“广告群”，并且一些网格群对于民众问题的回应性不强，应进一步加强微信网格群的信息发布和回应互动功能，尝试通过党员轮岗完善社群管理。

（四）健全信息公开监督机制，稳固推进公共卫生安全事件治理信息公开

逐步健全信息公开监督机制，强化对县域公共卫生安全事件信息公开各环节工作的监督与制约，有利于稳固推进公共卫生安全事件治理中的政府信息公开工作。健全信息公开监督机制，要充分发挥内部监督和外部监督的作用。一要强化内部监督。内部监督虽有一定局限性，但它是保障信息的合法公开重要一环，县域政府信息公开工作主管部门要强化对公共卫生安全事件中行政机关的政府信息公开实施情况的监督检查。二要打通外部监督。外部监督主要包括社会公众、媒体网络的监督和监察委员会的监督。县域行政机关要打破观念障碍，主动接受社会公众、媒体网络的监督，大力宣传信息公开监督电话与信箱，强化社会评议功能，在报刊、政务微信号等媒介上设置信息公开监督专栏，并尝试拓展网络监督渠道[5]。在监察委员会的监督方面，要建立健全县监察委员会对公共卫生安全事件政府信息公开工作失职失责问题监督的常态机制。另外，还要注意完善相关考核制度，将公共卫生安全事件的信息公开工作纳入对县域政府信息公开主管部门的绩效考核指标体系当中，全方位保障公共卫生事件信息公开工作的实效。

注释

①《突发公共卫生事件应急条例》2011年修订版第2条

②《中华人民共和国政府信息公开条例》2019修订版第20条，《突发公共卫生事件应急条例》2011年修订版第25条

③《中华人民共和国政府信息公开条例》2019修订版第4条

④《中华人民共和国政府信息公开条例》2019修订版第23条