上海合作组织的区域特色与发展前景*

陈亚州

内容提要：过去二十余年，上海合作组织经历了初步合作、全面合作和扩大合作的发展阶段，现已成为冷战后发展中国家独立自主探索地区合作的典范。在此进程中，上海合作组织形成了颇具区域特色的发展路径，集中体现为：以多边互动实现价值与规范的社会化，以集体共识凝聚组织发展的合力，以安全合作引领地区合作向多领域拓展，以渐进主义推动地区经济合作深入发展，以包容性多边主义实现区域治理方案兼容共存。在新的起点上，上海合作组织发展面临的不确定性因素增多，成员国之间的差异性继续扩大，成员国围绕上合组织形成了比较微妙的心理结构。因此，需要充分发掘大国的主观能动性，调动中小成员国的集体能动性，提升上合组织发展的政治领导力，增强组织可持续发展的动能。

上海合作组织（以下简称“上合组织”）已走过二十余年的发展历程。在2021年举行的成员国元首理事会第二十一次会议上，中国国家主席习近平指出：“过去20年，是国际格局持续演变、全球治理体系深刻重塑的20年，也是上海合作组织蓬勃发展、成员国互利合作硕果累累的20年。二十年来，上合组织为构建新型国际关系和人类命运共同体作出重要理论和实践探索。”①《习近平在上海合作组织成员国元首理事会第二十一次会议上的讲话（全文）》，2021年9月17日，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lhg_683094/zyjh_683104/202109/t20210917_10406060.shtml，访问日期：2021年5月1日。经过成员国多年的共同实践，上合组织的发展显著区别于西方国际组织的实践及其理论基础，进而形成了自身具有区域特色的发展路径。本文简要回顾了上合组织的发展历程，在此基础上比较系统地归纳与总结了上合组织发展的基本经验与区域特色。进入新的发展阶段后，上合组织发展的内外部环境发生了相应变化，成员国需要从多维度出发推动构建命运共同体。

一、上海合作组织的发展历程

目前，上合组织已从成立初期的实践共同体发展成为较为紧密的价值共同体与利益共同体。根据成员国的主要任务和实践成效，上合组织的发展呈现出比较清晰的阶段性特征，大体可分为初步合作、全面合作和扩大合作三个发展阶段。从上合组织的发展脉络来看，成员国的共同实践推动上合组织从最初实现实体化走向务实合作，进而向高质量发展平稳前进。

（一）初步合作的发展阶段（2001—2007年）

上合组织成立初期的当务之急是提高组织的实体化和制度化水平。为此，成员国主要从理念创新、机制建设和合作方向规划等方面，稳步推进上合组织的建设。具体而言，一是确立了共同的价值与规范，为上合组织的发展奠定较为一致的思想基础。“上海精神”是地区国家在合作进程中积累的宝贵财富。作为一种国际规范，“上海精神”是对冷战思维框架下旧的地区合作理念的创新，是成员国持续合作的重要规范性力量。二是建章立制，设立基本的组织结构。在成员国和上合组织国家协调理事会的努力下，上合组织签署了《上海合作组织宪章》，建立了定期的元首会晤机制和总理会晤机制，全面启动了地区反恐怖机构和上合组织秘书处，基本完成了上合组织—阿富汗联络组的筹建及实业家委员会的组建工作，同时启动了成员国间国际问题磋商机制。这些正式与非正式机制的成立和运转，极大地提高了上合组织的实体化水平。三是协调政策，为初步开展合作确定方向、设置合作议题。上合组织将打击“三股势力”和遏制跨国毒品贩运等列为优先任务，并完成《上海合作组织成员国关于禁止非法贩运麻醉药品、精神药物及其前体合作协议》草案的制定。尤其是成员国签署的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，是地区安全合作的法律基础。上合组织也确定了区域经济合作的主要任务在于加强成员国贸易投资便利化，批准了《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》及其落实措施计划、《上海合作组织银行间合作（联合体）协议》等。在人文领域，成员国提出了交流与合作的初步意向。由此可见，上合组织利用第一个五年时间，将自身建设成为了一个具有较高实体性与广泛影响力的地区组织，为成员国开展全面合作提供了理念、机制和法律方面的基本保障。

（二）全面合作的发展阶段（2007—2017年）

在完成基本的组织建设后，从2007年开始，上合组织将发展重心转移至地区合作，这一阶段一直持续到2017年。进入全面合作阶段后，为实现可持续发展，上合组织不断凝聚成员国政治与战略共识。2007年，《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》签署，正式确立了成员国世代友好的相处理念。截至2017年12月底，上合组织已完成了该条约2013—2017年的实施纲要。当前，上合组织正处于第二个实施纲要的落实之中。截至2013年12月底，中国与俄罗斯、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦五国均建立了战略伙伴关系，意味着中国与上合组织成员国的关系实现了区域性整体升级。上合组织的安全合作注重战略性与阶段性的有机统一，成员国通过不同层级的安全合作，日益成为一个安全共同体。打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的合作纲要，是上合组织安全合作的阶段性规划。2007—2017年，以三年为一个周期，上合组织已完成了三个合作纲要的实施进程。通过创新安全合作理念、举行联合军事演习、扩大安全化范围、构筑安全合作法律和机制体系，上合组织有效维护了地区安全和稳定。2007年以来，上合组织的经贸合作进程加快。“2015年，中国同其他成员国的贸易总额，是上海合作组织成立之初的7 倍。上海合作组织不断加强利益融合，形成了你中有我、我中有你的利益共同体。”①《习近平在上海合作组织成员国元首理事会第十六次会议上的讲话（全文）》，2016年6月24日，https://www.mfa.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lhg_683094/zyjh_683104/201606/t20160624_9388552.shtml，访问日期：2022年5月1日。除此之外，上合组织还始终致力于扩大与观察员国和对话伙伴国之间的利益交融格局。同时，成员国多彩多样的人文交流与合作，增进了不同文明、不同群体之间的互学互鉴，为上合组织的发展奠定了较为广泛的社会基础。整体来看，2007—2017年，上合组织成为当代国际体系中颇具影响力的行为体，其发展更加突出战略性、综合性和均衡性。

（三）扩大合作的发展阶段（2017年至今）

2017年的顺利扩员，使上合组织进入扩大合作的发展阶段。在2017年阿斯塔纳峰会上，上合组织实现了成立以来的首次扩员，印度和巴基斯坦被授予成员国地位。这对于提升上合组织的发展潜力，进一步激励上合组织与观察员国、对话伙伴国之间的合作具有重要作用。印度和巴基斯坦的加入，使成员国的领土总面积超过欧亚大陆的60%，人口占世界近一半，国内生产总值占全球的20%以上。以扩员为契机，上合组织致力于构建广泛、开放、互利、共赢、平等的地区合作空间，促进地区合作向高质量、立体化发展。2019年11月，成员国批准了新版《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》，成为2020—2035年推动区域经济合作的重要纲领性文件。新纲要以五年为一个实施周期，分为三个阶段，旨在加强成员国间的互联互通，构建互利共赢的新发展格局，以及培育创新合作的新动能。①肖斌：《解析新版〈上合组织成员国多边经贸合作纲要〉》，载《世界知识》，2019年第23 期，第44—45 页。以该文件为行动指南，上合组织在促进贸易便利化、推进“一带一路”建设同欧亚经济联盟对接、扩大成员国地方合作及加强技术创新合作等方面，均取得了显著成效。2019年7月，中国批准通过了中国—上海合作组织地方经贸合作示范区，在区域多边贸易的规则和制度创新方面，为探索建立上合组织自贸区提供了试验场。不过，自2020年以来，上合组织的区域合作在一定程度上受到新冠肺炎疫情的影响。为应对疫情冲击，成员国守望相助、稳步探索跨国疫情防控的地区合作模式，在建立应对流行病威胁的协调理事会、制定共同行动计划方面迈出了实质性步伐。②《上合组织成员国卫生部长呼吁各方携手应对新冠肺炎疫情大流行》，2020年7月24日，http://chn.sectsco.org/news/20200724/665705.html，访问日期：2022年5月2日。为了抗击新冠肺炎疫情，上合组织也与欧洲安全与合作组织等机构和组织保持定期的交流与合作，力图将疫情的负面影响降至最低。总体来看，扩员后，上合组织更加注重政治、安全、经济和人文交流与合作各领域之间的平衡发展，更加注重促进形成透明、公正的多边贸易规则和制度。

过去二十余年，成员国较为成功的共同实践提高了上合组织的实体化和制度化水平，使上合组织成为维护地区安全与促进地区经济合作的可靠力量，也成为参与欧亚地区治理的重要行为体。主要原因在于：上合组织的地区实践能够不断顺应国际风云变化与地区发展大势，能够沉着应对地区发展过程中出现的风险挑战，及时回应成员国的共同利益诉求。上合组织成为冷战后发展中国家独立自主探索地区合作的典范。

二、上海合作组织的区域特色

自成立以来，上合组织始终坚持独立探索与对外开放相结合，在价值与规范扩散、决策程序、安全合作、经贸合作和区域治理方面积累了颇具区域特色的发展经验，丰富了国际关系理论和当代国际关系实践。上合组织已经形成的发展路径，有助于上合组织更积极地改革与完善全球治理体系。

（一）以多边互动实现上合组织价值与规范的社会化

上合组织形成了以“上海精神”为核心内容的价值与规范体系，从价值与规范的生成和扩散来看，可视为一种“自下而上”的社会化路径。苏联解体后，俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦与中国结成实践共同体，继续推动中道而止的中苏边界问题谈判进程。在此过程中，五国共同实践的议题发生了明显的外溢，即从边境地区加强军事信任与相互裁减军事力量的传统安全议题，外溢至非传统安全合作议题，并从安全议题进而扩展至经济与人文合作领域。从1996年4月“上海五国”元首第一次会晤到2001年6月上合组织成立期间，随着中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔克吉斯坦五国日益走向紧密的实践共同体，五国对彼此的认知发生了较大变化，五国间的互信关系也逐步建立。同时，五国连续五年举办的元首会晤增强了彼此间的共同体意识。在“上海五国”地区实践不断向各合作议题扩散的进程中，作为五国开展国际合作的基本原则，互信、平等和协商等规范逐渐被内化，并被提升为地区层面开展务实合作的笃实信念。作为对“上海五国”区域实践理念的继承与创新，上合组织成立之初，成员国将“上海五国”进程中形成的共同价值予以提炼，最终确立了以“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”为基本内容的“上海精神”。“上海精神”是上合组织价值与规范体系的内核，具有与时俱进的精神品质。

地区实践创新是“上海精神”历久弥新的现实基础，而“上海精神”是成员国共同参与地区实践的基本遵循。随着地区实践的创新，“上海精神”不断被赋予相应的时代内涵。目前，新安全观、发展观、合作观、文明观和全球治理观等多种先进理念已融入“上海精神”，丰富了上合组织的价值与规范体系，使上合组织成为价值共同体。上合组织形成的基于多边互动的价值与规范社会化模式，事实上已经超越了西方国际组织社会化的传统路径。这主要体现在以下两个相互关联的方面。其一，超越了西方国际组织价值与规范生成、扩散的线性路径。西方国际组织成功的价值扩散，总体上要经历价值生成、社会化与内化三个不同的阶段，而上合组织价值与规范的生成、社会化和内化为同一进程。换言之，在上合组织共同价值的生成进程中，实际上已实现了对成员国的社会化。其二，超越了西方国际组织价值与规范单向社会化的传统路径。一般而言，西方国际组织的规范扩散主要有赖于组织内部行为体的推动，他们往往扮演着“关键行为体”角色，并对外围行为体进行单向的社会化。而在上合组织中，并不存在扮演价值说服等角色的规范倡导者。相反，不论是大国还是中小成员国，在上合组织价值生成和扩散中，每个成员均是关键行为体。以上两方面相结合，使上合组织的价值与规范扩散表现出明显的“去中心化”和“非线性”特征，也对成员国产生了相对理想的社会化效果。①陈亚州：《上海合作组织的认同成效与困境》，载《世界经济与政治》，2021年第2 期，第34—36 页。同时，上合组织的社会化模式不仅不排斥成员国国内的主流政治价值，而且寻求与他们形成有效互补，从价值层面致力于促进地区稳定、经济发展和文明互学互鉴。②Nicole J.Jackson,“Trans-Regional Security Organisations and Statist Mutilateralism in Eurasia,” Europe-Asia Studies,Vol.66,No.2,2014,pp.184-187.

（二）以集体共识凝聚上合组织发展的合力

决策机制是一个国际组织的核心机制之一，也是国际组织合法性的重要来源，以及保障组织治理效力的基础。上合组织的决策程序基于集体共识，对成员国具有象征性与实质性意义。上合组织宪章第十六条规定：“本组织各机构的决议以不举行投票的协商方式通过，如在协商过程中无成员国反对，决议被视为通过”。①《上海合作组织宪章》，http://chn.sectsco.org/documents/，访问日期：2022年5月2日。上合组织基于集体共识的决策模式有其自身的形成和实施条件。其中，相对有限的成员国数量为协商一致原则的实施提供了可行性。上合组织自成立以来，成员国的数量一直维持在相对有限的范围。2017年上合组织扩容，使成员国的数量增加至8 个。可以预见的是，伊朗将在不久成为上合组织的新成员。不过，成员国数量尚未大幅增多到需要改变上合组织的决策程序的程度。在此情况下，一系列的机制为成员国集体共识的达成提供了有效保障。国际共识的达成需要成员国调整利益认知，缩小彼此分歧，以及协调具体的政策，所以需要涵盖不同领域、不同层级的协调机制予以有效支撑。为此，在政治、安全和经济等领域，上合组织均构建并形成了常态化运转的共识达成渠道。例如，在战略规划、情报合作、防务合作、司法合作与执法合作等方面，成员国存在畅通的协商渠道。在经贸合作领域，涵盖经贸部长、财长和央行行长、交通部长、科技部长和环境部长等级别的会晤机制也已全面建立。已经形成的纵横交织的共识达成网络能够及时规避成员国间产生虚假的共识，提高共识达成效率。不过，基于集体共识的决策模式并不意味着上合组织中不存在具有领导力的成员国。事实上，中国和俄罗斯在组织中具有相对显著的政治领导力和经济吸引力，两国间稳固的政治与战略共识，对上合组织集体共识的达成发挥着重要作用。

基于集体共识的决策模式是“上海精神”最直接的实践形式，为“上海精神”提供了重要的现实支撑。“上海精神”倡导成员国的地位平等，平等参与组织的决策过程，共享组织发展的成果。集体共识有助于降低上合组织发展的不确定性，提高成员国对彼此行为的预期。这是因为，在国际合作中信息不对称往往会导致国家间的互信流失，进而可能造成国际合作在一定程度受阻。而在上合组织集体共识形成过程中，成员国之间可以充分交换信息，以减少不确定因素。上合组织的集体共识基本上遵循从成员国低层次的职能部门向高层级的部门汇集，最后在成员国元首会晤机制中予以正式确立的机制。特别是每年举行一次的元首峰会，受到国际社会和成员国的广泛关注。在相应的国际和国内观众面前，成员国元首达成的共识更具可信性。集体共识也有助于成员国之间形成集体身份，集中体现为成员国对组织共同价值的遵循，以及认同并接受组织倡导的行为规范。①杨进：《集体身份构建与上海合作组织凝聚力建设》，载《俄罗斯学刊》，2019年第5 期，第117—118 页。从组织决策的视角来看，集体决策过程可以赋予每个成员国相应的角色与身份，有助于培育成员国的集体情感。在此过程中，成员国获得的积极情感体验是上合组织集体身份形成的情感基础。

（三）以安全合作引领地区合作向多领域拓展

安全合作是上合组织始终坚持的优先合作方向。上合组织框架内的安全合作之所以保持经久不衰的合作动力，主要原因在于：成员国对地区安全合作的议题性质具有较为一致的认知；成员国对彼此的威胁认知较小，并且他们在应对地区安全威胁方面始终存在共同利益。②杨恕、王术森：《议题性质、威胁认知、共同利益与“可合作安全”》，载《国际安全研究》，2018年第2 期，第8 页。自20世纪90年代以来，中亚地区和中国新疆的暴恐势力同期进入活跃阶段。就新疆而言，1990—2001年，“东突”恐怖势力在中国新疆制造了200 余起暴力恐怖事件，造成各民族群众、基层干部和宗教人士等共计162 人丧生、440 多人受伤。③《国务院新闻办发文：“东突”恐怖势力难脱罪责》，2002年1月21日，https://www.chinanews.com/2002-01-21/26/156158.html，访问日期：2022年5月3日。面对共同的安全威胁，在打击“三股势力”、非法贩运毒品和武器、非法移民和其他犯罪活动等议题上，成员国形成了较为一致的认知。随着安全议题的扩大，上合组织的安全合作深入金融、能源、信息、粮食、边界和网络等领域。据统计，自成立以来，上合组织发现了2319个恐怖主义活动内容的网站和计算机服务站，删除、阻止或禁止了3.36 万起具有恐怖主义活动内容的影视摄影材料和文学作品，起诉了536 件刑事案件，追究了283 人的刑事责任和515 人的行政责任。仅2011—2015年，在地区反恐怖机构的协调下，上合组织发现了600 个藏匿武器的仓库和密室，没收了3249 个自制爆炸装置、9837 件武器、435564 个弹药和52144 公斤爆炸物。④拉希德·阿利莫夫：《上海合作组织的创建、发展和前景》，王宪举等译，人民出版社2018年版，第38—39 页。可以想象，如果没有上合组织，中亚地区安全和中国西北边疆的稳定将遭遇更严峻的挑战。

由于安全合作的目标明确，各成员国对上合组织具有明确的预期，这也较好地协调了中、俄两个大国之间的关系，安全合作对上合组织框架内其他领域的合作具有明显的引领作用。①冯峥、薛理泰：《逆向“外溢”：上海合作组织的安全合作与扩散》，载《西安交通大学学报（社会科学版）》，2019年第2 期，第142—148 页。上合组织安全合作产生的“逆向外溢”效应，很大程度上超出了西方国际关系相关理论的解释范围。例如，西方新功能主义理论认为，在国际制度中，国家之间在低政治领域的合作发展到一定程度后会发生外溢效应，进而将向高政治领域扩展。其后的政府间主义（intergovernmentalism）理论，尽管对新功能主义关于外溢的观点提出了批评，并认为溢出效应在包括经济政策和福利政策的低政治领域内具有一定的普遍性，但在外交政策、安全与防务等高级政治问题上，由于国家要求获得明确一致的政策目标，所以溢出效应往往难以发挥作用。②张茂明：《欧洲一体化中的政府间主义》，载《欧洲》，2001年第6 期，第45—54 页。与这些论断不同的是，上合组织以安全合作为动力逐渐走出了一条与西方地区合作不同的新型合作路径，推动地区合作从最初的传统安全合作拓展至非传统安全合作，进而扩散至经济、人文和环保等领域。具体而言，从苏联解体到1997年“上海五国”第二次元首会晤期间，五国的合作尚集中在传统安全议题，基本未涉及其他领域的合作。自1998年“上海五国”第三次元首会晤之后，五国间的合作议题实现了首次扩大，并拓展至非传统安全合作和经济合作等议题。2001年以来，上合组织实现了合作领域的再次扩大，逐步形成了政治、安全、经济和人文交流与合作四个主要的合作领域。由此可见，安全合作给予了上合组织的地区合作持续增长的原初动力。

（四）以渐进主义推动地区经济合作的深入发展

上合组织总体上遵循以成员国双边合作促进多边合作，进而趋向地区一体化的经济合作路径，可以视为一种渐进主义的地区经济合作路径。在“上海五国”时期，多边经贸合作已上升为五国主要的议事日程，五国明确提出了开展地区经贸合作的初步设想。上合组织成立后，成员国开始探索地区经济合作的现实道路与具体方案。2003年9月，成员国批准了《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》，初步形成了多边合作的总体设想。结合该纲要与成员国经贸合作的历程，上合组织渐进主义的经济合作具有比较清晰的路径规划。首先，不断消除成员国间开展贸易与投资便利化的制约因素，为地区大规模经贸合作创造有利的条件。其次，通过各种形式的双边和多边合作，促进上合组织地区形成稳定、可预见和透明的多边合作规则和程序。再次，推动形成地区多边贸易的制度性安排，最终实现地区经济一体化。之所以如此，很大程度上取决于成员国和地区经济发展的整体状况。上合组织成立之初，成员国普遍处于国内经济转型时期，尤其是中亚成员国刚刚走出经济衰退的低谷。各国经济结构调整面临较大的压力，地区经济复苏与发展缺乏强劲的动力。同时，受资源禀赋和国家治理水平等多种因素的影响，成员国间经济发展水平差距较大，地区一体化进程艰难曲折。①赵常庆：《中亚国家经济发展进程中的问题探讨》，载《俄罗斯学刊》，2014年第2 期，第67—70 页。在此背景下，上合组织并没有照搬西方区域经济一体化的理论模板和成功的发展模式，而是根据成员国和地区经济发展的实际情况，选择了比较稳妥的渐进式的地区合作路径。

当前，上合组织框架内的多边经贸合作，正处于从第一阶段向第二阶段的转型时期。主要表现为：成员国间双边贸易深入发展，多边经贸规则与制度框架处于培育之中。二十余年的发展历程表明，渐进主义的经贸合作路径符合成员国的共同利益。上合组织充分估计了成员国经济转型的长期性与艰巨性，有效避免了一些困境，使上合组织多边合作显露出较为强劲的后发优势。而且，渐进主义的地区合作路径降低了相关国家参与地区合作的经济与政治成本，任何有意愿的国家均可成为上合组织的合作伙伴。渐进主义的发展路径也有助于实现上合组织与地区多边主义的兼容性发展。在从双边合作到多边合作再趋向经济一体化的过程中，上合组织可以根据地区环境的发展变化，与域内的多边制度实现有效对接，有助于避免发生比较激烈的制度之争或规则之争。到目前为止，上合组织多边经济合作的潜能尚未完全释放，但与上合组织成立之初相比，这种路径已使成员国间形成了利益交融与互利共赢的合作伙伴关系，成员国的共同利益向数字经济、人工智能等新兴领域拓展。在这些领域汇聚并实现成员国的共同利益，不仅具有较为畅通的协调机制，而且具备日益健全的法律保障。可以预见，上合地区的经济一体化道路要经历相当漫长的过程，但在成员国更新合作理念与创新合作模式方面，渐进主义的合作路径可以提供有利的环境。

（五）以包容性多边主义实现区域治理方案共存

上合组织主张并始终践行包容性多边主义理念，在使自身成长为享有权威性的区域治理力量的同时，一定程度上避免了该地区竞争性多边主义的兴起。欧亚地区在相当程度上被外界视为多种政治力量开展治理竞争的地缘政治板块，该地区不仅是域内主权国家、国际组织和域外大国等多种治理力量的交汇之地，而且不同治理主体之间存在错综复杂的竞合关系。仅在国际组织治理领域，除了上合组织外，欧洲安全与合作组织、欧亚经济联盟、集体安全条约组织、独立国家联合体等均在为地区安全与经济问题供给各自的治理方案。因此，大国力量重叠、治理主体多样和治理方案多元，使不同治理主体之间存在开展制度间竞争的风险，为欧亚地区竞争性多边主义的滋生提供了土壤。尽管处于较为复杂的制度环境中，但上合组织的发展壮大不仅没有引发其他多边制度产生明显的制衡行为，而且整体上维持了地区多边制度的共存共进局面。究其原因，除了成员国在不同的国际制度之间具有“嵌套性”以及地区权力结构基本保持稳定，上合组织始终将包容性多边主义作为自身参与区域治理的基本主张和价值取向，有效规避了欧亚地区不同制度间可能出现的紧张状态。

上合组织基于包容性多边主义的治理模式，具有开放性、包容性与和平性等特征。作为全球治理的重要参与者、推动者和改革者，上合组织反对封闭性的区域治理体系，试图推动不同治理主体形成对区域问题的协同共治局面。自成立以来，上合组织始终以《联合国宪章》和国际法为基础，不断拓宽面向所有国家与组织的多边治理网络。上合组织不仅与欧亚经济联盟等欧亚地区主要的多边制度建立了全面对接关系，而且与联合国、亚太经合组织、欧盟等多边制度建立了良好的合作关系，进而将自身深度嵌入全球治理体系中。欧亚地区面临不同类型的跨国威胁与挑战，需要多元化的治理方案，以及不同治理主体之间的优势互补。上合组织并不简单地排斥其他治理方案，而是试图整合不同的治理方案，以提高区域治理的整体成效。同时，上合组织反对美国等西方国家以多边主义之名加剧地缘政治紧张，挤压别国合理的发展空间。上合组织主张和平的治理方式，坚决抵制以武力或武力相威胁。上合组织将共商作为区域治理的主要手段，坚持用对话方式与政治手段化解彼此分歧和管控地区冲突。总之，在逐渐融入区域治理的过程中，上合组织秉持包容性多边主义理念，有效促进了不同治理主体之间的共生共存、不同治理方案之间的兼容共进，整体上提升了欧亚地区国际制度间的合作关系水平。

三、上海合作组织的发展前景

当今，世界正处于百年未有之大变局。国际秩序正在发生深刻变化，大国从局部竞争日益走向系统性对抗，多边主义在全球范围内加速分化与重组。身处大变局和新冠肺炎疫情大冲击之中的上合组织，面临风云变幻的国际形势，承担着较为繁重的发展任务。当前和未来一段时间，上合组织在巩固自身发展优势和区域特色的同时，不仅需要为区域发展提供先进的理念指引与优质方案，而且需要破解自身新旧问题叠加带来的发展困境。

（一）上合组织发展面临的外部环境

随着大国竞争走向全面性、系统性和对抗性，世界主要行为体在欧亚大陆的竞争态势有所上升。2019年6月，欧盟出台了《欧盟与中亚：更坚实伙伴关系的新机遇》，该文件是对欧盟2007年版中亚战略的升级，为欧盟深度介入中亚事务重新做出了战略谋划。①“The European Union and Central Asia: New Opportunities for a Stronger Partnership,” May 15,2019,http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-2494_en.htm,访问日期：2022年5月3日。2021年9月，欧盟正式提出了抗衡“一带一路”倡议的“全球门户”（Global Gateway）计划，该计划涵盖欧亚地区。欧盟计划调动各方力量，为该计划的实施注入高达3000 亿欧元的资金，优先投资数字化、健康、气候、能源、交通和教育等领域。2020年2月，美国公布了名为《美国的中亚战略（2019—2025）：加强主权和促进经济繁荣》的中亚新战略文件，明确指出在中亚地区将加强对俄罗斯和中国的遏制，并重新界定了美国在该地区的比较优势。②“United States Strategy for Central Asia 2019-2025: Advancing Sovereignty and Economic Prosperity(Overview),” February 5,2020,https://www.state.gov/united-states-strategy-for-central-asia-2019-2025-advancingsovereignty-and-economic-prosperity/,访问日期：2022年5月3日。2021年6月，美国在G7 峰会期间发布了“重建更好世界”（B3W）倡议。欧盟和美国的新中亚战略及全球基础设施建设计划，尽管存在许多不同之处，但两者均有在欧亚地区加强对中国、俄罗斯遏制的战略意图，特别是美国欲与中、俄开展地缘政治竞争的意图展露无遗。倘若美欧的中亚战略与全球基建方案相互衔接并协作推进，试图从广袤的欧亚大陆两端协同发力，将对中国“一带一路”建设形成犄角之势。此外，印度、日本、韩国和土耳其等也不断试图扩大对中亚的影响力。不仅如此，相关国家和国际组织基于各自的地缘空间规划，在欧亚大陆推出了一系列具有竞争性的多边方案或倡议。尽管不同的地区方案有助于促进成员国发展的多元化和发展空间的拓展，但也使上合组织面临较大的发展压力。①白联磊：《上海合作组织扩员：新发展机遇与挑战》，载《国际问题研究》，2017年第6 期，第67 页。尽管如此，上合组织仍然面临较为有利的地区环境。这是因为，尽管大国在全球层面日益表现为更具综合性的国际地位竞争。然而，大国竞争的重点区域目前仍主要集中在亚太地区，上合地区是大国战略竞争相对薄弱的地缘政治板块。

未来十年，上合组织的发展仍面临较为有利的外部环境，还在于以下几个原因。第一，中俄全面战略协作伙伴关系将长期保持并不断深化。第二，美国等西方国家和国际组织对上合组织发展的影响力相对有限。美国对上合组织发展成为反美集团的担忧未曾消除。不过，美国对上合组织发展产生的负面影响可能并没有过去判断的那么大。可以说，美国对上合组织的存在与发展并没有构成显著的威胁。美国决策层关于上合组织具有政策指向性的言论并不多。仅从这些公开话语来看，至少可以判断美国对上合组织的威胁认知不高，并且美国政府对上合组织较少展现出强烈敌意或明显的遏制行为。不过，美国学界与智库不乏对上合组织的贬抑或唱衰的论调，但这些不同声音似乎没有对美国决策层关于上合组织的态度产生明显的影响，也没有对上合组织的发展产生实质性的影响。第三，中亚国家多元平衡对外政策不会发生根本性的改变。中亚国家整体上始终奉行多元平衡的外交政策，在优先发展与俄罗斯特殊关系的同时，致力于与所有方向的国家、国际组织和地区倡议等进行合作。尽管中亚各国运用多元平衡外交政策的娴熟程度和效果有所差异，但由于奉行多元平衡外交政策关乎中亚国家的生存、安全与发展利益，各国不会轻易改变。因此，尽管外部环境的变化会对上合组织的发展产生一些负面影响，但决定上合组织未来发展的主要因素不在外部环境，而在内部。

（二）上合组织发展面临的内部环境

当前，影响上合组织发展的主要内部因素，在于成员国之间的差异性与彼此关系的复杂性，这在上合组织的发展历程中前所未有。上合组织在成员国对外交往中的定位不同，成员国与上合组织的亲疏远近关系也明显不同。换言之，各成员国与上合组织之间的心理距离存在较大的不均衡性。对中亚成员国来说，上合组织是其参与的众多多边机制中的一个，为中亚国家的多元化发展提供了一种选择。中亚国家积极参与上合组织事务受到获取物质收益的驱动，也将上合组织视为抵御西方规范性力量的依靠。除与上合组织保持密切的关系之外，中亚国家似乎同时满足于与西方国家和国际组织保持良好的合作关系。俄罗斯在欧亚地区具有自己的地缘战略设想，其主导下的欧亚经济联盟和集体安全条约组织，也能够部分满足俄罗斯维持与独联体国家之间经济与安全合作的需要。上合组织对俄罗斯维持在中亚各领域的影响力，以及推动欧亚经济联盟和“大欧亚伙伴关系”的发展是一种有益的补充。作为上合组织中的大国，俄罗斯对上合组织发展的思想理念投入尚显不足。印度并不期望通过加入上合组织调适与中国的关系，而主要是为其与俄罗斯以及中亚国家的合作提供一种渠道，并展现其对地区事务的参与。①普乐欣：《赌在将来：印度对上合组织的参与》，载戚振宏、邓浩主编：《上海合作组织命运共同体建设：机遇与挑战》，世界知识出版社2020年版，第275 页。印度一方面积极参与上合组织与金砖机制，另一方面热衷于参与“四方安全对话”，将自身打造成为美国“印太战略”的核心支柱。因此，印度对上合组织持有复杂的心态，也对自身作为上合组织成员国的身份认同比较有限。中国在上合组织中具有较强的主人翁意识，在人力、财力、理念和情感方面为上合组织的发展倾注颇多。成员国对上合组织不同的定位，以及他们持有的不同心态，导致成员国对于上合组织发展的作用力分布在不同的方向，难以形成推动上合组织发展的强劲合力。经过二十余年的发展，关于新形势下上合组织“需要实现什么样的发展、怎样发展”这一重大问题，成员国之间尚且缺乏有效的共识。

成员国围绕上合组织形成的复杂心理结构，也受到国家间关系的影响。上合组织之所以能够成立某种意义上源自中、俄之间的战略协作，中俄高水平关系被视为上合组织平稳发展的政治保障。不过，中俄差距持续扩大。随着中国综合国力，尤其是在欧亚地区经济影响力的不断增强，以及2013年以来“丝绸之路经济带”的实施，俄罗斯对上合组织的发展重心逐渐滑向中国一侧有所担忧。这不仅意味着俄罗斯在自己传统势力范围内的影响力和地位将受到挑战，而且中亚国家经济合作的优先方向将被吸附到中国方向。俄罗斯积极支持印度加入上合组不乏这方面的考虑，利用中、印之间的复杂关系，可以提高俄罗斯在上合组织中的话语权，从而使上合组织内部的权力结构维持在相对平衡的状态。俄罗斯与印度始终保持良好的合作关系，发展两国关系对俄、印维持自身的大国地位和独立自主身份具有特殊的意义。在军事技术与能源领域，两国存在较大的共同利益。中、俄、印之间的关系现状能够避免任何一个成员国在上合组织中形成主导性优势。从目前的状况来看，印度的加入对上合组织权力结构的影响还有待观察，但却使上合组织的议程设置及就地区和国际事务达成一致立场的难度增加。尤其是在涉及中国的议题上，印度往往持明确的反对立场。尽管成员国均不愿意看到中、印或印、巴之间的领土争议卷入上合组织，但时有复发的边境冲突产生的负面影响已经超出了双边关系层面，冲击并影响到了上合组织的凝聚力和行动能力。而在上合组织框架内通过建立某种形式的调解机制，使成员国间的领土争端得到有效缓解的可能性较小。整体来看，国家间竞争、边境冲突、族群冲突、领土争端、水资源争夺等，将是长期影响上合组织成员国之间关系的因素。

（三）上合组织发展的基本路径

上合组织的未来发展很大程度上取决于上合组织的内部因素，而其中的关键在于上合组织成员国的政治意愿和领导能力。作为一种国际制度安排，上合组织的自主性和权威性不断提升，但上合组织并没有也似乎无意建立起较为成熟的官僚文化和官僚机构，如欧洲安全与合作组织和欧洲委员会等，并且上合组织常设机构的人员规模相对有限。上合组织的自主性和权威性很大程度上是成员国意志和权威的延续，成员国是上合组织发展的主导者，成员国的政治意愿塑造了上合组织的发展议程，成员国的行为对上合组织的发展具有重要影响。①曾向红：《上海合作组织：实践与理论》，中国社会科学出版社2021年版，第82—84 页。在上合组织中，政治领导力不仅体现为成员国促进上合组织发展的共同政治意愿，而且体现为成员国对上合组织内部资源要素的统筹应用，以及对外部发展环境的优化，以使它们发挥最大的整合效能，实现上合组织的发展目标。领导力在上合组织中不是某个大国个体能力的体现，而是组织内大国的主观能动性同所有成员国集体能动性的结合。较强的领导力可以实现对上合组织内部事务的有效管控，制定行之有效的中长期发展规划，并促使成员国在地区和国际事务中协调立场。在上合组织首轮扩员前，中俄政治与战略协作与成员国集体协商制度对维持上合组织的领导力共同发挥了关键作用。因此，在扩员导致成员国数量增加和内部关系更趋复杂的情况下，要推动上合组织在下一个十年取得实质性的发展，首要任务在于加强上合组织的领导力。在此基础上，成员国还需从以下四个方向做出努力，共同构建上合组织命运共同体。

第一，继续凝聚政治共识，构建共同价值体系，使上合组织成为国际事务中的重要规范性力量。一方面，加强上合组织框架内的政治建设，尤其是今后一段时期，上合组织要将巩固成员国之间的政治互信作为政治建设的第一要务。①许涛：《青岛峰会后的上海合作组织：新职能、新使命与新挑战》，载《俄罗斯学刊》，2018年第6期，第13—14 页。深化成员国间的战略和政治互信，并推动成员国对上合组织的目标定位、发展方向和战略规划形成有效的政治共识。印度的加入使上合组织原有的权力格局面临不确定性，但无论上合组织内大国的互动模式如何演变，有效管控组织框架内的大国关系，并形成稳定的权力结构，是顺利推动上合组织命运共同体构建的重要保障。另一方面，上合组织的发展需要共同的价值与理念的持续引领。②邓浩：《新时期上海合作组织与全球治理》，载《国际问题研究》，2020年第3 期，第87 页。上合组织需要继续促进以“上海精神”为核心内容的价值体系，实现对全体成员国特别是新成员国的社会化。同时，鉴于上合组织的价值与规范正在遭遇越来越多的内外部挑战，上合组织可以考虑以“上海精神”为核心，吸收成员国在多边合作中形成的先进理念，构建上合组织的共同价值观，形成内容完整、表述清晰和逻辑连贯的共同价值体系。

第二，重新评估地区安全形势和成员国安全观的变化，不断增强安全共同体意识。在当前发展阶段，上合组织距离成为真正意义上的安全共同体还存在较大的差距。受俄乌冲突等因素的影响，上合组织安全合作的整体进程有所放缓，成员国的国家安全观正在发生深刻的变化。成员国针对具体的安全议题存在一定的认知差异，成员国安全利益的多元化趋势相对扩大。因此，上合组织需要重新审视成员国和地区面临的各种安全威胁，使共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观进一步融入安全共同体的构建中。在重新评估地区安全形势变化的基础上，形成新的安全合作议题，扩大安全化的范围。尤其在面对新冠肺炎全球范围的大流行，亟需在地区公共卫生和生物安全方面设置安全合作议程，并开展务实合作。同时，数字经济成为世界经济发展的新动能，成员国均将数字经济作为实现国家经济增长的动力，上合组织也要将数据安全纳入安全合作的范围。①《全球数据安全倡议》，载《人民日报》，2020年9月9日第16 版。总之，上合组织要以构建安全共同体为总体目标，统筹传统安全合作、非传统安全合作与新兴安全问题的合作，强化上合组织安全合作的动能和成效。

第三，不断消除成员国之间经贸壁垒，推动构建更加紧密的利益共同体。上合组织利益共同体形成的基本前提在于成员国共同利益的存在与扩大。而能否形成更加紧密的利益共同体，实际上主要取决于成员国参与上合组织事务中可以获得的收益，以及对分享利益规则的积极预期。受新冠肺炎疫情和地缘政治冲突的影响，全球经济恢复仍困难重重。在此背景下，上合组织构建利益共同体面临的挑战相应增多。在地区层面，上合组织需要加大成员国宏观政策的协调力度，更加紧密地对接各国发展战略，确保地区产业链和供应链相对稳定。同时，成员国需要在传统合作领域不断巩固合作成效，在数字经济、电子商务、人工智能等新兴领域加快培育共同利益，以创新驱动成员国共同利益的实现。从长远来看，上合组织需要完善与创立多边经贸合作的规则和制度，为成员国共同利益的实现提供更加透明的规则和制度保障。在此过程中，上合组织需要尝试进行规则与制度创新，如：逐步建立更加透明化的投资合作机制，探索建立成员国之间贸易争端协调制度，以及推动建立上合组织项目融资保障机制等。

第四，拓展上合组织可持续发展的民意基础和社会基础，为上合组织发展注入积极的情感。上合组织需要通过建立人文合作的长效机制，扎实推进人文合作，提高人文合作的效能，增进成员国民众之间的友好交往与相互沟通。民生类公众物品的供给有助于促进成员国在参与上合组织事务的过程中民众福利水平的提高，以及成员国民众对上合组织归属感的提升。因此，上合组织应强化地方项目的社会功能，倡导中国企业兼顾经济效益与社会服务意识。只有夯实成员国的民意基础与社会基础，上合组织才能获得不竭的发展动力。②陈小鼎、马茹：《上合组织在丝绸之路经济带中的作用与路径选择》，载《当代亚太》，2015年第6期，第80 页。上合组织需要通过开展有针对性的公共外交，逐渐消除在成员国民众中持续蔓延的消极社会心理，化解成员国民众之间的偏见或错误认知，促进成员国之间的情感连接。一个更加紧密的命运共同体是内部行为体之间充满情感的社会关系网络，而且是彼此交织相互强化的网络状关系。①成伯清：《情感、叙事与修辞：社会理论的探索》，中国社会科学出版社2012年版，第55 页。鉴于此，社会心理和情感维度是推动上合组织持续发展的不可或缺的着力点。

四、结语

地区实践证明，上合组织的成立与发展符合时代发展潮流，具有持续发展的强劲动力。在二十余年的发展历程中，上合组织在不同层面为世界的和平与稳定做出了突出的贡献，促进了成员国国内政治、安全和经济各领域的发展，维护了地区安全、稳定和繁荣，为成员国融入冷战后的国际体系提供了制度平台，并为维护多边主义与改善全球治理贡献了“上合方案”。在中国外交总体布局的各组成部分，上合组织居于重要位置。以上合组织为依托构建命运共同体，有望实现从一种理念形态向实体存在的重大转变，进而为“人类命运共同体”的构建发挥示范效应。不过，上合组织发展前路漫漫，须辩证看待上合组织取得的发展成就和面临的困难挑战，继续发挥上合组织的区域优势，推动上合组织在扩量、增质和提效上协同并进，实现可持续发展。