加强我国超级网络平台问题治理的研究

张金镝

互联网经过20 多年的商业化发展，正在进入网络平台时代，一些互联网巨头开始向超级网络平台迈进。十年前，全球市值前五大巨头是埃克森美孚（石油）、通用（制造）、微软（软件）、花旗集团（金融）、美国银行（金融），行业分布呈群雄逐鹿之势。而今天，全球市值前五的巨头已经悉数被高科技企业把持，分别是苹果、谷歌、微软、亚马逊和脸书（合称“FAMGA”）。五大巨头无一例外属于超级网络平台。现在看来，超级网络平台垄断排行榜的时代，可能刚刚拉开序幕。

超级网络平台，不但在商业获利方面的垄断地位渐趋加强，更重要的是，它们已经成为网络时代全球大众的信息基础设施，主导着人们的生活、工作、娱乐。它们利用数据资源增强了平台的地位，依靠把持用户数据开始对产业生态链企业形成非传统竞争——用户数据所有权与使用权之争。它们在某种程度上正在参与社会管理职能。某超级平台负责人曾说：“我们认为未来我们企业提供的服务会是企业继水、电、土地以外的第四种不可缺失的商务基础设施资源。”由此可见，超级网络平台的治理问题已经延伸到社会治理，乃至国家治理层面。超级网络平台甚至可能成为全球治理的主导性力量。互联网浪潮席卷全球已经20 多年，可以说，到今天才真正进入深水区。世界各国已全面进入网络时代，人类面临的最大难题将是超级网络平台的治理问题。

平台一词，原指船体结构中作为安装设备、人员工作等用途的局部水平板架。平台的原始概念表明平台具有能够为解决问题提供载体的功能。从旧时的市集到现代的购物商场，包含了完善的交易规则、互动环境、多方参与的群体，均可称之为“平台”，“平台是一种现实或虚拟空间，该空间可以导致或促成双方或多方客户之间的交易”。当下，人们理解的“平台”更多的是指网络平台。伴随着互联网技术的不断革新及全球化进程的推进，互联网企业的体量和实力也在不断地集聚，成长为全球拥有数十亿用户、超千亿市值的巨无霸，即所谓的超级网络平台。哈佛伯克曼互联网与社会研究中心曾有一份研究报告认为，互联网行业所说的“平台”，传统意义上是指音乐和媒体内容平台，而如今，迅速增长的分享经济平台正在迅速侵入原本由资本集中型行业（如出租车和酒店业）占领的市场。该研究强调了从服务内容到新的经济模式的形成过程，也体现了从网络平台到超级网络平台的变化，可以理解为网络平台侧重基于网络提供服务，而超级网络平台则是对原有产业发展模式的变革与颠覆。

事实上，超级网络平台的发展等同于互联网商业化演进历程。互联网商业化起步于1991 年，爆发于1994 年，迄今仅20 多年。基于生命周期理论，网络平台还在快速演进之中。但是，网络平台的治理问题已日渐突出，矛盾冲突逐渐白热化。除了产业竞争和市场秩序之外，该问题开始对经济秩序、公共利益、社会稳定、国家安全甚至国际秩序形成全新的挑战。随着计算机技术的迅速发展和各种统计方法的涌现，数据的规模多样化、更新速度呈现指数级增长，数据的价值水涨船高。作为新时代的重要生产因素，数据得到了超级网络平台的重视。拥有超级网络平台的企业通过收集、整理、编排用户使用平台时留下的数据，分析用户的个人使用习惯，通过算法等技术手段和平台的组织力量，对数据不断进行加工分析，为其用户提供日益全面周到的信息服务，增加用户对平台的黏性，获得巨额的广告收益和产品收益。可以说，对数据的利用增加了企业的竞争实力。数据为这些企业赢得巨额利益，因此，谁占有更多的数据，谁就更有可能在激烈的市场竞争中居于有利地位。

本文通过收集整理法律行业、媒体行业专家在相关学会上的发言，业内人士对数据垄断现象的认知，结合自身对当前我国数据垄断现状的理解，试图说明我国超级网络平台数据垄断的现状、数据垄断的危害、治理数据垄断的困境，并提出解决数据垄断问题的方案。

一、超级网络平台的数据垄断现状

数据垄断是基于数据的占有和使用而形成的垄断，可以理解为重要数据被控制在少数企业或其他市场主体手中，并被不合理地分配与使用，以致影响市场公平竞争的现象。

当前，数据垄断主要表现为三种形式：一是使用数据和算法达成并巩固垄断协议。利用大数据、算法和人工智能等技术手段，超级网络平台能够实时进行数据分析、监视各个企业对默示合谋的执行情况，以维护合谋的稳定性。二是利用数据优势滥用市场支配地位。如拒绝竞争对手获得数据资源、基于数据画像对消费者实行差别对待、基于数据占有优势的搭售行为等。三是经营者集中导致排斥竞争的数据集中。已占有大量数据资源的经营者，通过经营者集中（合并、控股或签订协议）使占有的数据资源更加完整，催生出数据寡头，形成市场支配地位。数据集中度通常会产生明显的规模经济和范围经济，从而进一步扩大竞争优势。相应地，竞争对手难以获得相关的数据，阻碍了竞争。

二、数据垄断对国家政治、经济安全和用户权益的影响

超级网络平台上所产生的数据，无论是国民个人的信息数据，还是国家产业经济的运行数据，从更高的角度考虑，均事关国计民生和国家安全。超级网络平台的数据垄断，如果处理不当，则会威胁国家的政治、经济安全和网络安全。易观国际数据显示，阿里巴巴与腾讯的第三方支付服务占据中国市场的九成，但其体系并不开放，如高德地图被阿里巴巴收购之后，不再向外界开放地图数据。国家市场监督管理总局也曾表示，个别互联网巨头不愿意配合监管分享数据。

超级网络平台上产生和存储的大数据资源，是宝贵的矿藏。手握数据矿藏的超级网络平台具有强大私权力资源，它们可以将这些数据应用于公共服务领域，但也有可能奉行商业利益至上原则，将数据当作一种私权，做一些有损于国家经济安全和消费者权益的交易。大数据的经济特性有利于市场集中和支配地位的形成，会导致胜者通吃的结果。这样的垄断行为腐蚀行业生态健康，扼杀行业创新，独占新经济的福利。

由此可见，通过超级网络平台的算法、云服务等技术可以对整个行业经济运行规律了如指掌，倘若被不法分子利用，后果不堪设想。

三、解决数据垄断管理的新途径和新方法

随着超级网络平台的发展壮大，其公共性和社会性越来越凸显，我们更应该考虑其责任和利益的对等问题。针对超级网络平台的数据垄断问题，应该从国家、市场、平台、用户四方面着手，建立一套行之有效的规避风险的政策法规和实施方案。

（一）从国家层面：修订法律条款，加强执法队伍建设

加强法规对超级网络平台的规制。一是要加强《反垄断法》的执行工作。今年8 月1 日，新修订的《反垄断法》正式施行。它规定，经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法禁止的垄断行为。这为新时代强化反垄断、建立公平竞争的市场秩序奠定了坚实的法治根基。新修订的《反垄断法》，将打破许多障碍和藩篱，企业将获得更多发展的机会。但是，很多法律条款需要在实践中得以检验，同样，《反垄断法》也需要在具体的实施过程中进一步完善和适应。为此，应该不断完善反数据垄断实施细则、程序和处罚的相关规定，以增强《反垄断法》的可操作性。二是完善申报和审查机制，弥补经营者集中漏洞。改变传统的以营业收入作为申报门槛的一刀切式的审查方式，应综合考虑市场结构、平台经营者的市场份额，竞争者的市场份额，相关协议方的市场份额等监管因素，运用相应的经济学分析方法综合地进行判断。

加强执法队伍建设，多方面完善反数据垄断的执法工作。一是要明确“反数据垄断反的是数据垄断行为”这一基本原则。二是加强执法队伍的人才培养。处理数据垄断问题，需要执法人员具有法律、经济、会计和计算机等学科领域的相关知识和专业背景。在具体案件的调查和推进过程中，又要求办案人员对大数据市场有一定的研判能力、经济分析能力和法律论证能力。故此，在人员配备和队伍组成上，应适当补充复合型高端人才和各技术领域的专门人才，优化执法队伍的知识结构和能力素养。三是完善数据垄断经济分析方法论。梳理不同类型数据的竞争规则，区别对待不同类型、不同领域的数据垄断行为。

（二）从市场层面：建立数据资产价值评估参考标准，寻求社会福利最大化

结合数字经济的特点，根据市场反映，评估数据的价值很有必要。数据是一种无形的资产，对于能够通过算法来对数据进行剖析和运用的互联网公司而言，数据无比重要；对于某些行业而言，这些单纯的数据毫无意义。就算是不同的互联网公司，对于同样的数据，由于其自身的算法技术的差异，数据所能生产的价值也十分悬殊。所以，利用市场规则，建立科学的数据资产价值评估参考标准就显得十分重要。数据价值的衡量应该以社会福利最大化为准。只有合理地预估数据的所能产生的价值，才能对数据的运用、管理做出科学的决策。

（三）从平台层面：权责分明，加强自律

对于超级网络平台，数据是利用技术手段得到的，它们有权利使用这些数据，并为自身谋取利益。企业在享受这些新经济福利的同时，承担着一定的责任，如保护国家利益、维护国家安全、保证用户利益等。在大数据运用、算法运用等方面，这些超级网络平台的“技术站位”很高，常会出现监管空白的地带，这就愈加需要企业加强自律，不断进行自我审查，减少出现负面事件的概率。

（四）从用户层面：加强自身对数据的控制，勇于维护自身权益

用户在使用这些超级网络平台时，要格外注重个人信息安全，对于涉及隐私的问题，要谨慎对待。同时，用户在面对不公正的条款时，应该申诉，维护自身权利。《欧盟通用数据保护条例》为加强个人对数据的控制，赋予其数据可携带权。这样，不仅便于个人在其他企业处获得个性化定制服务，同时也能促进数据共享、推动企业间竞争。倘若中国用户已享有此权，那么用户在一定程度上，便享有对自身数据的管理权。

总之，治理超级网络平台垄断问题是进入信息革命时代《反垄断法》具有的新使命。超级网络平台掌握信息、垄断信息得以影响思维，凭借数据先发优势得以塑造行业，通过控制展示结果得以操纵社会不得不引起警惕。在个人信息保护问题引发广泛关注的同时，始终不能忘记，过分强调数据共享对隐私的危害也将带来数据封锁的恶果。法律的本质在于平衡，竞争政策不能对超级网络平台之作为无动于衷，执法机构亦不能以冷眼旁观来代表包容审慎，寻求协同治理之途方为应有之义。