两项直达货币政策工具应用的青海实践

■ 韩 璟

（中国人民银行西宁中心支行 青海西宁 810001）

新冠肺炎疫情发生后，众多小微企业受到较大冲击，收入大幅下降的同时还面临着贷款偿还压力，贷款展期成为其迫切、核心诉求。为缓解小微企业资金压力，改善小微企业融资环境，稳住经济发展基本盘，人民银行创新推出两项直达实体经济的货币政策工具，即普惠小微企业贷款延期支持工具和普惠小微企业信用贷款支持计划（以下简称“两项直达工具”）。实践证明，两项直达工具发挥了帮助小微企业渡难关、稳企业、保就业、促进经济恢复发展的重要作用，但同时也存在一些值得关注的问题。

一、两项直达工具概念及相关研究进展

（一）结构性货币政策概述

两项直达工具是结构性货币政策的一种。结构性货币政策是指针对某些特定领域进行特定的货币投放，以实现预期政策目标的非全量性货币政策。

从国际来看，结构性货币政策是2008年金融危机以后产生的。危机爆发后，传统货币政策的有效性受到挑战，部分发达经济体尝试针对特定市场实施宽松的货币政策，如美联储的商业票据融资工具（CPFF）和日本央行的刺激银行借贷便利（SBLF），取得了显著的效果。新冠肺炎疫情发生后，以美国为代表的发达经济体推出了一系列结构性宽松货币政策，包括大众商业借贷计划（MSLP）和薪资保护计划（PPP）等，在缓解新冠肺炎疫情影响方面发挥了重要作用。

从国内来看，结构性货币政策的出台主要与经济主体的结构性调整以及传统全量货币政策的边际效用递减有关，结构性货币政策的针对性可以更加有效地解决问题，更好地实现货币政策目标。央行2010年出台的针对“三农”、小微企业等领域的定向降准，2014年推出的支小再贷款，2017年的普惠金融定向降准，2018年的定向中期借贷便利，以及2020年实施的两项直达工具，都是为了更好地支持小微企业和民营企业发展而制定的结构性货币政策。

（二）相关研究进展

两项直达货币政策工具作为2020年新冠肺炎疫情发生以来央行创新推出的结构性货币政策，受限于政策执行时间较短及数据可得性较低等因素影响，目前针对其有效性的研究相对较少。王轶（2021）、吴国兵（2020）等从理论角度分析了两项直达工具的实施背景、原理及国际经验，认为两项直达工具是支持小微企业走出困境、破解小微企业“融资难、融资贵”问题的重要举措。王去非（2021）、李超（2021）等结合两项直达工具在部分地域的实施情况，分析了两项直达工具执行效果及存在问题，认为两项直达工具对推动小微企业贷款增长具有积极作用，但在执行过程中更强调协同配合、更需畅通传导渠道、更需关注市场发展规律，应继续精准导向，力促政策落地见效。许可等（2021）、李柏秋等（2021）从实证角度进行研究，发现两项直达工具既提升了地方法人金融机构小微企业贷款的占比，又降低了小微企业的贷款利率，是解决小微企业融资问题的有效工具。

二、两项直达工具运用特点

（一）两项直达工具运用过程

1.快速落实国务院部署，创新推出两项直达货币政策工具。2020年6月1日，央行下发122号和123号文件，创设两个直达实体经济的货币政策工具，即普惠小微企业贷款延期支持工具和普惠小微企业信用贷款支持计划。一是要求银行业金融机构按照市场化、法制化原则，对符合条件的贷款实施阶段性延期还本付息；二是引导银行业金融机构进一步优化风险评估机制，减少对抵押担保的依赖，支持更多小微企业获得免抵押免担保的纯信用贷款支持。

2.密切跟踪政策效果，两次延期两项直达工具。2020年12月31日，人民银行、银保监会等五部门联合发布《关于继续实施普惠小微企业贷款延期还本付息政策和普惠小微企业信用贷款支持政策有关事宜的通知》，将两项直达工具延续至2021年3月31日。2021年3月24日，国务院常务会议决定进一步延长实施两项直达工具到2021年底，对小微企业再帮扶一把，更好地发挥它们在稳就业中的重要作用。

3.推出接续转换政策，两项直达工具平稳退出。2022年1月1日起，按照国务院常务会议决定，实施普惠小微企业贷款延期支持工具和普惠小微企业信用贷款支持计划两项直达工具接续转换，延期支持工具转换为普惠小微贷款支持工具，普惠小微信用贷款支持计划纳入支农支小再贷款管理。至此，两项直达工具在两次延期的基础上，实现了市场化方式的接续转换，以期用更可持续的方式继续做好金融支持市场主体的工作。

（二）两项直达工具的突出特点

1.资金投向更精准。此次两项直达工具的出台，是落实有关“稳健的货币政策要更加灵活适度”及“创新直达实体经济的货币政策工具”等要求的重要举措。相较于以往货币政策“以面为主”的辐射方式，两项直达工具明确以小微企业为政策目标，是专为缓解小微企业融资难、融资慢、融资贵等问题而设计的“以点为主”的措施，政策对象具体，政策目标精准，政策路径直达。

2.政策设计有效避免了流动性在金融市场的停留。为充分调动金融机构执行延期支持工具的积极性，人民银行通过特殊目的工具（SPV），与地方法人金融机构开展利率互换操作，对地方法人金融机构给予其办理的延期还本普惠小微贷款本金的1%作为激励，等同于提高了地方法人金融机构的不良贷款容忍度。该奖励的设计属于先贷款后投放流动性，可以有效避免流动性停留在金融市场，提高了货币政策的传导效率。普惠小微企业信用贷款支持计划则更像是一种变相的结构性降准工具，商业银行先投放小微企业贷款，然后与SPV签订信用贷款支持计划的合同，由SPV购买地方法人银行业金融机构发放贷款的40%，资金期限是一年，资金成本为零，相当于央行投放基础货币补充商业银行流动性，同样也是先贷款后投放流动性。

3.市场化操作不发生贷款风险转移。美国的QE政策在购买资产的同时转移了风险，将原本由商业银行承担的风险转嫁给了中央银行。而我国的两项直达工具，涉及的贷款仍然由原来的商业银行管理，全部的利息也都由银行享有，SPV不向银行收取利息。同时由于信用风险仍然由商业银行承担，所以商业银行的贷款是不出资产负债表的，这在提供低成本资金的同时，确保了中央银行的独立性和稳定性。

三、两项直达工具在青海省的实施效果及存在问题

（一）两项直达工具在青海省有效实现精准滴灌

1.有效缓解小微企业融资压力。在两项直达工具实施期间，人民银行西宁中心支行指导辖内银行业金融机构对4250户企业的167亿元到期贷款本息实施了延期，发放普惠小微信用贷款3.5万户、101.8亿元。

2.有效提升银行业金融机构放贷积极性。为充分调动地方法人银行积极性，央行会同财政部通过特殊目的工具，对地方法人银行给予其办理的延期还本普惠小微贷款本金的1%作为奖励。根据该激励措施，人民银行西宁中心支行对辖内地方法人银行业金融机构符合条件的26.6亿元普惠小微贷款实施激励，政策激励资金总计1.6亿元，直接惠及市场主体达3103户。

3.有效优化小微企业信用环境。按照文件要求，对于实施延期还本付息的贷款，银行业金融机构应坚持实质性风险判断，不因新冠肺炎疫情因素下调贷款风险分类，不影响企业征信记录。人民银行西宁中心支行结合实际情况精准执行政策，为1848人、655家受新冠肺炎疫情影响的个人和企业调整征信记录，促进受新冠肺炎疫情影响的市场主体能够正常开展金融活动，收到了很好的社会效果。

（二）两项直达工具运用值得关注的问题

1.部分地方法人金融机构存在畏难情绪。一是部分金融机构因担心风险，在执行延期政策时，实际上是重新执行贷款审批流程，一些经营出现困难的企业并未通过审批，影响了延期政策效果。二是延期政策中获得1%激励的前提是3天内实现放款，但对青海省这类西部偏远地区而言，由于办理抵押等流程相对滞后，很多贷款实现了延期，却因超时未能获得激励，影响了金融机构的积极性；三是部分金融机构的小微贷款以分期为主，到贷款合约的末期，未偿还本金余额已经很少，企业主因迫切的资金需求，会选择提前还款后再贷一笔金额较大的贷款，但由于提前还款不在此次延期政策的统计范围内，导致这种实际上为中小企业解决资金困难的贷款行为得不到激励；四是相对于以抵押贷款为主要实施对象的贷款延期支持工具而言，普惠小微企业信用贷款支持计划给金融机构带来了更高的风险，本金40%的零利率资金支持只能降低贷款成本，却不能从根本上改变信用贷款风险较高的事实，部分地方法人金融机构由于规模较小、系统建设不够完善、数据收集能力欠佳，很难准确甄别小微企业贷款的风险，因此涉险放贷的动力不足；五是受经济环境等政策影响，一些地方法人金融机构流动性紧缩，延期能力及延期动力不足。

2.宽松政策与风险提升值得关注。在延期支持工具的使用过程中，采用最频繁的方式是无还本续贷，该政策越过了到期还本的压力测试，让一些有可能真正存在生产经营问题的企业风险被暂时掩盖。而信用贷款本身与不良贷款就有较强的关联性，政策鼓励信用贷款发放的同时，意味着从长期来看，不良贷款的风险有可能提升。同时，需要关注两项直达工具到期后，或加大金融体系流动性被动收紧压力，增加金融系统的风险。

3.1~5级的央行评级限制对连续施策产生制约。信用贷款支持计划中规定，符合购买条件的为最新央行评级1级至5级的地方法人金融机构，该规定在执行过程中对政策实施的连续性产生了不利影响。一是从政策有效性的角度看，由于政策本身并不转移贷款风险，坏账损失仍由贷款银行承担，因此将购买条件限制为1~5级，会影响评级不达标的地方金融机构发放信用贷款的积极性，而这类金融机构实际上更需要央行的资金鼓励与支持；二是从政策的连续性角度看，由于央行评级每季度调整，因此在统计政策实施范围时，数据不具有连续性，给评估政策实施效果带来了难度；三是从金融机构经营连续性的角度看，由于不确定下一季度的央行评级是否能达到1~5级，金融机构在决策经营方略时会有所顾虑，同时对一些设置了较大规模信用贷款中心的金融机构而言，一旦央行评级下降，会对其经营成本产生较大影响，不利于金融机构的平稳性经营。

四、政策建议

（一）政策设计应更多以缓释风险为主

由于目前普惠小微企业贷款中面临的最突出问题是风险过高，因此单纯的补充流动性并不能产生非常显著的作用，要通过缓释风险，提高金融机构放款的积极性和主动性。一是要建立健全融资担保体系建设，不断完善监管考核、长效资本补充、逆周期调节及“尽职免责”等机制，有效解决放大倍数偏低和代偿率升高等现有担保机制中存在的问题，科学设定、动态调整风险分担比例，形成风险与收益相匹配的担保分担机制；二是要建立健全贷款风险补偿机制，在风险补偿方面充分调动财政政策的积极性，以政府对放贷银行进行补偿的模式，不断引导商业银行在信贷规模上向小微企业重点倾斜。

（二）政策设计应考虑地区差别

由于地域经济发展的巨大差异及地方法人金融机构的不同情况，建议在政策设计时考虑区域差别，兼顾落后地区特殊情况，避免一刀切而影响政策执行效果。以信用贷款支持政策为例，对西部欠发达地区而言，能够到达1~5级评级的地方法人金融机构太少，因此为保证政策执行效果，可适当放宽法人金融机构评级要求，更大范围地对执行信用贷款政策的金融机构给予鼓励和支持。延期政策的退出也同样存在地区差异问题，对于经济活跃、执行延期政策范围较广的地区而言，为保持充足的流动性，避免出现较大的政策冲击，需要提前对贷款到期情况进行摸排，并考虑分批次分时段结束阶段性政策，以保证金融市场的稳定性。

（三）政策推广应以信用环境优化为突破点

良好的信用环境是货币政策有效落实的基础，解决好小微企业融资问题，尤其需要从信用基础抓起。一是进一步加强诚信意识教育，让贷款人充分认识到信用的重要性，避免盲目延期、盲目借贷。二是加强政府信用信息平台建设，整合金融监管、财税、电力等相关部门的融资政策及数据资源，打造连接小微企业和金融机构的对接平台，为小微企业和金融机构高效撮合贷款需求和金融产品，构建“数据+信用”“政府+市场”“政策+资金”“银行+企业”“激励+约束”的小微企业融资服务生态圈；三是尝试建立小微企业信用评级体系，利用模型为小微企业精准“画像”，并通过广泛的宣传，让小微企业意识到信用评级结果是其获得信贷资金的重要考察指标，进而提高小微企业参与信用评级的积极性。