“县管校聘”制度下教师流动政策研究

彭 娟 常国良

（黑龙江大学教育科学研究院，哈尔滨，150000）

我国一直在大力改善乡村偏远地区和城镇薄弱学校的教育质量，推进义务教育均衡发展，促进教育公平。义务教育均衡发展和教育公平，除了硬件以外最重要的是均衡师资力量。学校的硬件设施能够通过国家的财政拨款、社会人士的捐助等得以改善，而师资力量的均衡只靠财政方面的政策可能效果不佳。因此，2014 年，教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合印发《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》提出，加强县（区）域内义务教育教师的统筹管理，推进“县管校聘”管理改革，打破教师交流轮岗的体制障碍[1]。

一、“县管校聘”政策实施的意义

“县管校聘”政策的实施可以促进县（区）义务教育教师资源合理配置，缩小城乡之间、校际之间的师资差距，优化县（区）内教师合理配置。首先，人社部门在教师调配时将中、高级教师向乡村和城镇薄弱学校倾斜，保障乡村和城镇薄弱学校有一定数量的中、高级教师。其次，财政部门对流入乡村和城镇薄弱学校的教师给予一定的生活或福利补贴，以增强乡村和城镇薄弱学校的吸引力，引导优秀教师自愿流入。最后，县（区）及教育行政部门对县（区）内教师统筹管理，从根本上解决乡村和薄弱学校缺编，城镇优质学校超编的现象，进一步推进县域内城乡义务教育师资合理配置，对整个县（区）义务教育均衡发展具有重大意义。

“县管校聘”政策的实施还可以增强教师队伍活力。一方面，打破了之前教师职业“铁饭碗”，对那些考核不合格的教师进行待岗培训再上岗或者转岗，甚至解聘。另一方面，这对优秀教师来说也是一个契机，他们可以凭借自己优秀的教学能力和教学水平流动到更好的学校，激发他们的教学积极性，减少教师职业倦怠现象，从而盘活教师队伍。

二、“县管校聘”政策实施的困境

1.教育主管部门与学校落实力度不足

“县管校聘”政策在执行过程中要公开透明，不论对教师的公开招聘还是对参与流动教师的考核，学校要公示整个流程以及结果。然而，由于政策还在摸索阶段，县（区）教育部门还未形成成熟的团队，不能对所有学校都监督到位，有些学校在选择交流轮岗教师过程中并未严格按照公平公正的原则，可能仅仅是学校领导人通过会议或者学校教师的投票决定教师的流动，导致竞聘结果不公，落聘教师心有怨言。其次，“县管校聘”政策实施后，教师由学校“单位人”变成县（区）“系统人”，县（区）教育主管部门对教师进行统筹安排，如核定编制岗位、教师培训等，学校负责教师日常工作的管理，如教学工作、绩效考核等。但教育主管部门与学校责权划分模糊，弱化了学校的用人自主权。另外，我国义务教育实行的是校长负责制，部分校长只考虑到本校的发展情景，并没有从大局出发考虑整个县（区）的教育发展，所以对于上级提出的交流轮岗的任务也只是流于形式，不愿意把教学能力优秀的教师流出去，也不愿意把教师流动纳入学校的规章制度，只是当作一项任务来执行，对促进义务教育均衡发展和教育公平没有起到实质性的作用。

2.配套保障制度不健全

首先，国家规定对城镇教师到乡村学校进行交流轮岗有一定的经济补贴，但由于义务教育的财政支出主要由县财政部承担，但县财政收入可能并不理想，对教师的各项补贴较少，当城镇教师交流到乡村学校后，工作单位离家远了，但工资却没有涨多少，因此对城镇教师没有吸引力。其次，学校与教师签订聘用合同，教师每年通过竞聘才能留岗，虽然用制度的方式提高了教师的积极性，但是也增加了教师倦怠感。最后，目前由于政策尚未完善流动教师的岗位竞聘、职称评聘以及绩效考核制度，交流轮岗教师在参加流入学校岗位竞聘、职称评聘以及绩效考核时，岗位晋升和职称评选存在一定的困难，极大降低了教师交流轮岗的积极性。

3.教师对政策认同度低

王媛媛通过调查发现，参与交流轮岗的教师主要分两类：一种是受评聘职称的动力驱使，教师在评聘职称时限于乡村学校工作经历这一硬性规定；另一种是学校为完成上级的交流任务，将落聘教师被动交流出去[2]。赵汝慧研究发现，当前肇庆市“县管校聘”方案中以教师被动交流为主，优质师资向薄弱学校交流轮岗仍有困难[3]。这都反映了很多教师对“县管校聘”这一政策存在抵触情绪，一方面，从人性角度出发，很多教师从事教师行业的一部分原因是想过安稳的日子，但现在打破了教师职业的稳定性，对已进入教师行业的教师来说难以接受，而且流入的学校可能地方偏远、条件不好、离自己家又远且发展机会更小，流出以后还能不能再回到原先学校也是未知，这大大加剧了教师的不安全感，降低了教师交流轮岗的意愿。另一方面，政策影响了教师的归属感，降低了教师对政策的认同度。首先，降低了教师对学校的认同感。之前教师归属于某个学校，一般在一个学校工作至退休，但现在教师在一个学校工作几年后就要流去其他学校，对教师来说每个学校仅仅是他工作生涯中的一部分，对学校的感情也变淡，归属感降低。其次，因为部分流入学校没有建立相应的对教师进行人文关怀的制度，加上工作环境不熟悉、同事之间关系比较生疏、参与学校管理机会也较少，导致流入教师感觉格格不入，产生孤独感。

4.多个职能部门协调难

“县管校聘”方案的改革涉及教育部、财政部、人社部等各部门，需要各部门形成有效的联动机制，政策才能够顺利实行。但在执行过程中，各部门协调困难，没有制定成熟的沟通协调机制，加上各部门分工不明确、人手不足，各部门可能存在相互推诿，只重视自己部门的利益情况，行政部门办事效率低下，政策落实起来困难重重。另一方面，教师岗位标准在部分区、县未能合理设置，教师超、缺编问题普遍存在[4]。学校没有合理地设置岗位标准，县编制部门和人社部在管理交流教师编制、岗位时由于对学校的情况不了解，导致学校对教师的需求与教育行政部门安排的不匹配。

三、破除“县管校聘”实施困境的建议

1.加强教育主管部门与学校的执行力度

明确规范的政策细则可以为政策的实施提供有力的保障，避免政策执行背道而驰。首先，要明确“县管校聘”实施过程中各个环节的具体细则，可以成立专门的政策实施管理小组，在交流轮岗教师的选择上加强监督，明确规定教师聘用细则、标准与程序，避免教师交流过程中出现不平等、不公正现象以及流动教师权益与管理问题模糊情况。学校要发挥上传下达枢纽功能，加强与教育行政部门和教师之间的沟通，使教育行政部门能够清楚了解学校与教师的情况，教师对“县管校聘”政策有更深了解，减少政策实施环节的阻碍。其次，明确县（区）教育主管部门与学校的责权，落实学校的用人自主权，学校根据实际情况依旧充分享有聘用培养教师的权力。另外，校长要改变管理理念，要用长远眼光看待教师交流轮岗，认识到教师流动对于本校和整个县（区）的发展是有利的，既能够盘活整个教师队伍的活力，又能促进教育公平。同时，学校不但要完善教师聘任与交流制度，将教师的流动作为学校的重要制度来对待，不能只是流于形式的应付，而是要在实行过程中使政策能够达到预期效果，并能够起到领头羊的示范作用，进一步推进“县管校聘”改革方案的落实。

2.完善相关配套保障机制

有效实施县管校聘政策，须健全配套保障举措，统一县域内教师专业技术职务、工资待遇、人事编制标准。首先，要完善教师激励保障机制[5]。省财政厅应设立专项资金，用于乡村和薄弱学校交流教师的津贴补助，帮助他们解决因交流而带来的额外交通与食宿费用；评聘职称时向乡村与薄弱学校倾斜，对在交流过程中有突出表现的教师给予物质或精神奖励；解决交流教师子女上学问题。其次，学校要完善交流周期。要根据我国学制与教师的实际情况确定教师交流的轮岗周期。最后，要完善交流教师评价、培训以及晋升机制。明确教师工作任务与职责，建立科学的评价机制，对教师评价要多方参与、科学评价，形成能上能下的激励机制，全方位对交流教师绩效考核，不仅仅考核教师在流入学校的表现，还考核教师在原学校的表现，绩效的分配不能抹去教师在原学校的付出，让流入教师获得与付出对等，不能使交流教师受到不平等待遇；在教师培训方面，要保障流入教师与本校教师具有同等机会，能够提升专业化水平和职业发展能力；在学校管理与职位晋升上，学校要保障流入教师的权益，鼓励流入教师积极参与学校的管理与决策，保障他们的权利，同时对职位晋升的标准与程序要公开透明，确保流入教师与本校教师机会均等。

3.提高教师对政策的认同感

一项政策的有效贯彻落实并不是政策制定者或执行者的一厢情愿，而是与目标群体的政策认同有着紧密联系[6]，这关系到教师的切身利益，对他们的生活有重大的影响，因此教师认同这项政策是政策能够落实的前提。可以从几个方面着手提高教师对政策的认同感，第一，加大对“县管校聘”政策的宣传。有调查表明，很多教师只知道有这个政策，但不知道政策具体情况，教师可能会对“县管校聘”交流轮岗的认识比较片面，甚至会产生抵制情绪。为此，教育主管部门和学校可以组织教师开展政策宣讲会，选取政策执行较好的地方实践成果展示给教师或者组织教师去这些地方学习，让教师了解到“县管校聘”政策能够带来什么样的积极影响，认识到这是促进教育公平的重要举措，是社会发展的必然趋势，既是每个教师的责任也是每个教师的光荣使命。第二，学校要加强人文关怀。校领导要主动关心流入教师的生活和工作情况，帮助其解决生活和工作上遇到的困难；要贯彻民主的管理理念，注意倾听流入教师的意见与建议，为流入教师创建施展才能的平台；培育和谐的校园文化，组织教师团建，增强教师之间的交流，营造和睦的人际关系，增强团队的凝聚力，拉近流入教师与其他教师的距离，减轻流入教师的生疏感。

4.统筹各职能部门协同管理

在贯彻落实县管校聘政策时，要求对各部门的职责权力进行统筹安排，使其相互协调。首先，县（区）教育局要制定明细的工作方案，明确各部门职责，构成多部门联动机制，可以成立“县管校聘”政策执行小组，并安排适量的工作人员处理其落实过程中遇到的问题，提高行政效率。其次，学校要合理设置工作岗位标准，使县（区）教育局在调动人员时能够一目了然，减少因不清楚情况而导致学校教师超编或缺编现象。最后，县（区）级教育部门要与学校协调沟通，学校要根据县（区）教育整体规划，做好教师流动的衔接工作，积极配合教师交流轮岗政策的执行，做好学校发展规划和教师队伍建设，让政策落地见效。

“县管校聘”的全面落实是新时代城乡教育发展的必然要求，是提高教育质量，实现教育公平和社会公平的必然选择，是深化教师管理体制改革的目标，只有真正实现城乡之间、优质学校与薄弱学校之间的教师流动，才能实现整体教育资源的均衡配置。