江苏省人民政府推动电子商务物流领域创新发展的政策研究*

□ 胡 仁，周凌轲

(江苏科技大学苏州理工学院，江苏 张家港 215600)

1 问题的提出

近年来，我国电子商务领域在市场规模、网购用户数量、网购使用率方面都取得迅猛增长，对物流、金融、信息等行业起到了极大带动作用[1]。在量变的同时，电子商务也在重塑国内国际贸易形态，推动贸易规则、标准和政策的不断转变，极大提升我国对外贸易竞争优势，加速全球贸易格局调整重组[2]。自2020年5月中共中央做出“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”的战略选择，国务院发布了一系列推动电子商务及相关物流产业发展的政策，可见电子商务领域在后疫情时代对国家经济发展的重要意义[3-4]。推动电子商务物流创新发展，以其为支点带动国内居民消费提质扩容，同时拉动传统制造业转型升级，拓展国内外市场，是我国双循环发展的必然选择，也是提升我国外贸影响力、竞争力的重要支撑。

虽然电子商务领域取得可喜的发展成绩，但电子商务及相关物流产业发展存在诸多问题[5-6]。例如，电子商务的快速发展极大增加了国内外市场和供应链的复杂程度，对供应链网络中物流、信息流、金融流的效率提升产生了负面影响；市场需求信息向供应链上游传递时因“牛鞭效应”导致的市场信息扭曲常会使制造商做出错误的库存和生产决定；电子商务某些领域仍存在大量劣质商品，商品质量难以保证；商品溯源体系——尤其在C2C交易中——仍不健全，需要大力建设；网络交易平台中部分商家虚假刷单或制造好评的现象仍有发生；病毒、钓鱼网站等网络攻击仍对电商用户的信息和财产安全构成威胁，引起诸如信息泄露、网络欺诈等问题。

针对电商领域的问题除了加大投入外，另一重要发展路径就是应用新科技不断突破创新。以往国内研究反复指出科技创新对产业和经济发展的推动作用。一些研究指出科技创新的作用已经超越了经济模式、产业结构、需求层面因素以及政府扶持[7-9]。另外，在当今的大国竞争时代，科技创新越发受到各国重视，不仅是维持一国市场竞争优势的因素，还是国家地位的体现及国家安全的保障。科技的落后不仅会导致一国产品失去竞争优势，还将使一国在经济发展和国际贸易中处处受制于人[10]。

党中央推动电子商务及相关物流产业创新发展的决意是一贯而强烈的。2015年，国务院提出大力推动电子商务领域创新发展，鼓励创新、创造、创业，以电子商务的发展带动经济结构调整转型。具体的创新发展方向包括推动制造业企业、传统商贸物流企业、现代服务业网络化发展，加强对物联网、大数据、云计算等新兴技术的应用，完善金融支付平台推动金融创新，以及促进智慧物流设施建设[11]。2018年，党中央又在《关于推进电子商务与快递物流协同发展的意见》中为电商领域规划出了更为具体的创新发展方向，包括推动快递服务集约化、智能化发展，促进先进技术应用、产业链信息互联、供应链与物流链协同发展，另外加快绿色物流技术应用[12]。

在国务院的战略规划下，最新研究又为电子商务及相关物流产业创新发展提出了一系列具体建议[13-15]。例如，将新兴信息技术的应用渗透到全球供应链的各个环节，减少冗余信息，消除市场信息不对称，合理配置生产和物流资源；提高商贸企业的数字化程度，让企业一方面能响应消费者的个性化产品需求进行即时化生产，另一方面能通过数据挖掘紧跟电商平台市场变化寻找企业的新增长点；加强云计算、区块链、人工智能等新技术在电商领域的应用；推动产业生态融合发展，为顾客提供集成式服务；推动国际贸易数字化，推进研发、设计、销售等环节以线上方式执行或部署，加强国际贸易模式创新；加快第三方支付公司在供应链金融、结算、信息安全等领域的创新，提高国际贸易便利度，降低交易风险；鼓励行业龙头企业自建电商平台，提供创新式平台服务，加强企业拓展海外市场的能力；推动仓储物流企业尤其是海外仓企业增加智能设施应用，改善货物周转效率，有效提高供应链应对市场波动的能力。

虽然创新发展对国民经济和企业自身都至关重要，但科技应用和创新通常投入大、风险高，且难以在短期为企业带来收益，因此良好的政策环境就成为了产业创新发展的重要支柱。产业政策可以通过以下方式带动产业发展：1.为企业带来补贴、信贷、减税等政策资源；2.影响市场预期、融资成本，为企业创造良好的融资环境；3.通过放松市场准入、简化项目审批、提供惠企服务等措施为企业的经营创造便利[16-18]。另外，政策缺陷也会阻碍创新发展，例如优惠政策没有有效地鼓励创新反而引起企业的寻租活动和政企合谋行为。在后疫情时代国内外高度不确定的市场环境中，支持产业创新的政策体系变得更为复杂，探究如何更好发挥产业政策对电子商务领域创新发展的推动作用也变得更有现实意义。虽然探究政策优化的研究越来越重要，但直接以电子商务物流为主题的政策研究——尤其在省级和地方政策层面——却极为缺乏。

本文聚焦江苏省人民政府发布的支持电子商务及相关物流产业发展的政策文件，探究政策体系如何推动产业技术创新以及该体系中的潜在问题和矛盾，以期为政策优化提供建议。

2 研究方法

本文以政策文本为研究对象。政策文本采集自江苏省人民政府及省政府办公厅公开发布的政策文件。文本采集标准为内容中含有对电子商务及相关物流产业发展的规划。共33项政策文本符合本研究采集标准，最早的是2002年发布的政策，采集截止于本文的写作时间，即2021年9月1日。就所采集政策文本的数量分布而言，2013年以前发布的政策较少，2013年及以后每年都有相关政策发布，且在2020年政策发布数量达到高潮。不考虑数量分布，政策文件中技术应用及创新发展是一贯的主题，省政府几乎一直对电子商务物流的创新发展定有目标。

本研究分析政策文本首先对文本内容进行初始组织，以下列几种方式进行：1.按时间年份对文本内容进行排序，并总结文本内容的时间变化；2.梳理政策文本之外的经济发展过程及核心事件(例如“一带一路”倡议的提出，RCEP协定的签订)，以探究政策内容与经济发展的相关性；3.以不同的学术问题(例如政策文件是如何推动电子商务物流创新发展的)来组织文本内容。初始组织完成后，研究人员将对文本内容进行深入探究，总结其中频繁出现的主题(例如通过资金支持和金融政策来推动创新)，再在这些主题的基础上识别政策体系的内在框架(例如省政府对创新政策的顶层设计和具体执行方案)。研究人员还将分析政策体系的内在矛盾，以提出改进建议。最后研究人员将研究结论与以往研究进行对比，并在咨询政府部门相关人员的基础上对任何可能的谬误进行修正以确保结论正确可靠[19-20]。

3 政策文本分析

本文的分析主要选取三个角度：政府部门对电子商务物流的一般性支持措施，对电商领域创新发展的部署和规划，以及推动创新发展的具体策略和方向。本文通过探究政策体系的内在逻辑为相关部门提出建议。

3.1 对行业的一般性支持

政策文件对于电子商务及相关物流产业的整体发展提出了一系列扶持措施。虽然这些措施并不一定专门针对科技创新，但为创新发展创造了良好的外部环境，为企业创新活动减轻了资源压力，因而被纳入本研究的分析。本文将主要从资金、金融、招商、产业集群几方面探究政策对行业的一般性支持。

3.1.1 资金

众多政策文件都提出加大对电子商务及相关物流产业的财政或税收支持力度。支持措施包括设置并统筹安排专项资金，出台奖励措施，提供税收优惠，对电商企业研发费用进行扣除或摊销，以及对物流设施设备进行补助或贴息扶持。支持范围涵盖电商及物流产业园、数字经济示范工程、重点物流建设项目、各类重点平台(例如销售平台和公共服务平台)、大型电商企业、重点物流企业、高新技术企业、中小微企业、企业转型升级、电商创新、农村电商。当然企业或项目一般需要符合一定条件才能获得这些资助，对于特定支持措施相关企业还需要参加资格条件认定。

政策文件提到的支持措施较为广泛，体现出省政府对电商产业的支持力度，但文件中主要存在两方面矛盾。第一，外界对企业创新活动的鉴定一直是相当困难的。政策文件只提及支持创新，但并未提及如何鉴定所资助的企业真正是在进行有助于提高自身竞争力的创新，而非只是迎合政府获取补贴。本文建议引入市场化的支持手段，例如对真正要投入市场的创新产品进行重点支持而非只是支持产品开发过程。文件中的另一矛盾在于只提到了支持产业，但并未提及如何衡量这一系列支持措施的有效性。本文建议在提出支持措施的同时还应建立相应的质量控制体系，以及追踪支持措施是否真正达到推动产业发展的目标。

3.1.2 金融

除政府部门直接提供的资金支持外，政策文件还频繁强调加大金融支持力度。支持措施包括引进海内外风投公司、投资基金，推动金融机构和电商领域企业合作开展线上支付、结算、融资、保险、供应链金融等业务，鼓励金融机构创新多元化金融服务，大力发展科技信贷，以及建立一批科技金融专营机构以推出覆盖科技创新全周期的金融产品。对于支持对象，除了一般性的电商产业和科技创新，政策文件还专门强调支持中小微企业以及农业和制造业电商。

政策中关于金融支持的内容存在几点模糊的地方。政策中并未提到参与支持电商产业的金融机构的市场化程度，因而无法确定对电商领域的金融支持是以市场为主导还是以政策为主导。对于以市场为导向的私人金融机构，政府部门应当确保这些机构能从与电商企业的合作中获利，确实有动力参与电商领域的金融建设，而非只是形式性地进行合作。对于更加响应政府政策的公立金融机构，政府部门则应确保获得支持的电商领域企业确实把资金投入到电商产业的发展，而非把资金用于不相关的领域。

3.1.3 招商

江苏省政府一直较为重视招商引资以推动全产业链发展。招商引资能为本地产业带来新的技术和管理方式，有助于企业间交流创新。这里需要注意，招商对象不仅是海外知名企业，还包括国内企业和国营资本。对于电商领域，政策文件鼓励引进的企业或资本覆盖产业链各个环节，包括全球知名供应商，全球知名仓储、物流、快递企业，海外航空公司，电商行业龙头企业，电子商务服务企业(为电商企业提供信息、培训、分析等专业服务)，国内外大企业集团总部或地区总部，投向数字经济和高新技术的外资，以及投向战略性新兴产业的国有资本。

通过招商引资推动产业发展的内在矛盾已被学术界充分讨论，正如习近平总书记所说：“关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的[21]。”通过招商引资无法真正引进核心技术和高附加值产业，因此政府部门不能将招商引资作为发展的目的，而应作为实现本地企业自主创新的手段。

3.1.4 数字产业集群

打造产业园区、集群或聚集区也是推动产业发展的常规策略，尤其在江苏省跨境电子商务综合试验区实施方案中被反复提及，例如苏州试验区要围绕跨境电商打造“四大中心”(包括数字产业集聚中心)[22]，无锡试验区要规划打造特色跨境电商产业集群[23]。建设产业集群的一般性目标包括培育一批重点数字企业，发展高附加值的专业服务(例如平台运营和技术孵化)，打造电子商务产业链和生态圈，以及实现省内区域产业集群的错位发展。

产业集群的形成具有其经济学基础，集群可以为产业链中相关企业的合作带来便利，也可以加快先进管理方式的传播。然而并不是在任何市场环境下建立集群都可以带来益处，例如建立集群的地理区位必须满足相关企业的选址要求。政策文件中只是强调打造产业集群，却并未解释为什么要以集群的形式推动产业发展。因此本文建议相关部门在充分调研企业选址及一系列发展需求的基础上规划集群建设，避免为了打造集群而打造集群。

3.2 部署创新发展

政策文件对于电商领域创新发展不只是提供支持和鼓励，还自上而下进行了全面的战略部署和规划。规划内容包括总体发展原则、区域协同发展原则、推动创新的具体工程形式以及引导企业作为科技创新先锋的具体原则。

3.2.1 战略部署

江苏省十四五规划文件明确指出“突出创新在现代化建设全局中的核心地位”[24]，可见创新在江苏经济发展中的重要地位，省政府也进行了详尽的顶层设计和政策规划。本研究的政策文件反映，创新发展并非是相关产业在市场环境中自由而无明确方向的发展，而是要在国家战略的框架下为江苏省经济发展服务。创新也并非完全由产业在无组织的状态中进行，高新科技创新始终要在政府的组织下明确发展方向和重点，且政府部门要负责系统性地构建各种辅助工程，如实验室体系、示范工程和试点。

在这些总体发展原则基础上，政策文件还对江苏省区域协同创新发展进行了原则性规划。其中，尤其注重沿江地区和苏南地区的创新带动作用，提出该地区要对标国际发展前沿，在数字经济和实体经济融合发展方面先行先试，成为新技术、新方法的策源地。因此电商领域创新发展不仅是电商和物流产业自身的发展，还是在与工农业和相关产业链融合的基础上进行的发展。

由以上分析可见，江苏省对科技创新的规划是相对中心化的，而其中的风险在于电商市场本身变幻莫测难以把握，电商领域科技创新的方向并非总是可预见的，诸如新冠肺炎疫情爆发之类的黑天鹅事件近年来时有发生。如何确保政府为创新规划的方向真正能够满足产业的市场竞争需要，并在不可预见的市场波动中仍能助力产业发展将一直是个重大挑战。本文建议相关部门加强构建与企业的沟通机制，将创新发展规划建立在深入了解企业、调研市场的基础上，并加强质量控制，在规划方案没能达到理想效果时及时调整方向，确保规划的方向真正能够带动发展。

在总体和区域发展原则基础上，江苏省政府执行创新发展的主要工程形式包括电商示范城市、跨境电商综合示范区、电商示范基地、电商产业园、产业创新中心、电商示范工程、电商试点项目以及电商示范企业。这些或大或小的工程项目的核心在于对电商产业及相关产业链的技术应用和创新发展进行全方面探索和试验，以对其他地区或企业起到引领作用。探索试验主要涉及创新型企业的培育、政府服务平台的建设、服务模式的创新、电商全产业链搭建等方面。那些被赋予重要任务的工程项目也将吸引大量创新资源，可以说电商领域的创新资源在政府规划的层面及在地域上并不是均匀分布的。因此一个地区、项目或企业一方面要面向市场吸引创新资源，另一方面要争取成为受政府支持的示范工程。其中的潜在矛盾是满足政府指标而受到支持的示范工程项目能否适应多变的市场环境。本文建议政府部门在大力建设示范工程的同时还应鼓励这些企业或项目在真正的市场环境中进行拼杀，将资源用在培养市场竞争力上。

3.2.2 引导企业

政府在对创新发展进行自上而下的规划的同时，还强调企业在创新发展中的主体作用。政策文件提到要发挥企业家在技术创新中的能动性和创造性，以企业的市场竞争需求为导向，推动创新要素流向企业，尤其支持中小微企业技术创新，同时努力实现产业链上企业的融通创新。政府支持企业创新最终是要形成一批行业隐形冠军和高端优质品牌，政府还鼓励中小微企业形成自己的专精特新发展之路。

政策文件中一个潜在问题是既强调政府规划又强调企业自主，而没有为二者寻求一个平衡，导致企业可能会面对迎合市场和迎合政府之间的矛盾。本文首先建议相关部门努力通过市场调研来实现政府引导和市场引导的重叠，使企业为获得政府支持做出的努力也能有助于提高自身市场竞争力。另外，对于获得政府支持而没有转化为市场竞争力的企业，政府不应过度保护，而应推动企业在真实的市场环境中寻找发展机会。

3.3 创新发展的方向

关于如何推动电子商务物流领域的技术创新，政策文件提出了全方面的具体策略，且指出了重点发展的技术方向和服务模式。

3.3.1 创新发展策略

较早的政策文件中提到创新发展应将自主开发和技术引进相结合，统筹规划技术的研发、应用和示范工程。然而，2015年后的政策文件几乎不再提及技术引进，反而全面强调和规划自主创新。创新发展的一大原则是瞄准国际电商产业发展的新趋势，这一方面是要追求国际领先，另一方面是要求产业创新与国际市场的潮流相统一。政策文件强调政府部门应当布局一批培育关键技术的重点实验室，并推动技术的转化和产业化。对于企业层面的创新，政府部门则强调抱团发展、产业链上下游协作融通、产业跨界融合、组建企业创新联盟、企业与高校院所共建技术转化基地、产学研高度融合、技术协同攻关以及建立利益分配机制。

对于创新发展，省政府追求的是集中力量办大事的一体化发展方式，然而政策文件却没有提出如何协调企业协作与市场竞争间的矛盾。缺乏创新资源的中小微企业或许更主张通过合作的方式进行技术研发，而已经形成自己核心竞争力的大型企业对于核心技术研发或许更倾向自主研发以维持自身优势。大规模地进行技术合作研发另一个必须注意的问题是有可能会限制技术发展的发向。电商市场是个多变和难以预测的领域，因此需要企业对不同发展方向进行大量探索试错，而技术合作研发有可能会限制个体企业的自由探索，从而将技术开发限制在相对狭窄的领域。一旦开发出的技术无法满足市场需求，参与合作开发的实体将受到较大损失。本文建议政府部门在政策规划中关注以上潜在问题。

3.3.2 瞄准关键技术

至于重点发展哪些技术，政策文件的规划相当明确。在总体方向上，江苏省十四五规划文件指出推进商贸服务业的数字化创新发展，涉及零售、物流、贸易、金融等领域。省政府还一向注重融通发展，电商产业应带动产业链和传统制造业，政策文件也提出了数据赋能全产业链的创新工程。至于具体的技术方向，政策文件中反复提到推动电子商务物流积极应用物联网、大数据、云计算、人工智能、工业机器人、物流智能信息系统等新兴信息技术。因此电子商务物流的数字化、信息化是政策统筹的核心。

政策文件似乎过于强调数字化信息化，这与其在各个领域培育行业隐形冠军(全方面发展工业技术)的规划有所冲突。要实现电商产业带动全产业链协同发展就必然需要不同领域技术的百花齐放。数字化信息化对于物流和制造业这种高度依赖工业设备的产业不应是创新发展的全部，而应是促使其自身提质增效的助推因素。另一个必须注意的方面是，技术发展的方向是难以预料且需要在市场中反复检验的，因此政府部门和企业都应避免想当然地押注某些技术。政策对于技术研发的规划也应根据市场形势及时调整，瞄准最有前景的方向。

新技术的应用必然导致商贸领域企业管理和服务模式的变化，更为便捷的技术让企业能够提供更为优质的服务。政策文件重点鼓励企业通过合作以及优化供应链管理推出一体化的商贸物流解决方案。其中涉及将线上的展示、咨询、协商、交易与线下的看货、体验、培训、物流有机结合，以及将物流过程中的仓储、运输、通关、货代、金融、信息追踪等服务环节有机结合推出一体化服务。然而政策文件中一个潜在问题是忽略了对于可行性的探究，例如企业为客户打造一体化的服务在程序上是否可行(不同国家的贸易政策有可能限制商贸一体化)，以及从成本收益的角度分析是否有利。商业模式的创新应当服务于企业的市场竞争力，本文建议政府部门在鼓励企业开发新式服务的同时还应强调市场试水的环节。

4 结语

江苏省政策文件对电子商务和相关物流产业的创新发展进行了全面的规划和支持，政策文件尤其注重科技的自主研发和全产业链融通发展。通过上文分析可知政策体系主要存在三方面潜在矛盾。第一，政策文件中没有在政策手段和市场化手段中寻求一个平衡。虽然企业进行创新发展最终是要提升自身的市场竞争力，然而企业同时还要适应政策规划的要求。本文建议相关部门通过深入的市场调研，使政策规划能与市场潮流相重叠，使企业在政策的引领下真正能够提升自身市场竞争力。第二，政策文件中没有提到如何协调产业链融通发展和市场竞争间的矛盾。企业固然需要相互协作融通发展，但企业也是相互竞争的关系，因此如何协调企业的自由发展和产业链的共进共退仍是需要深入探究的命题。第三，政策文件中对企业发展有较多的建议和规划，但没有提到如何评估政策措施的有效性。企业的选择应该为提升自身市场竞争力服务，如果政策措施没能达到预想目标有效地服务企业，相关部门应当及时发现问题并进行调整。因此，本文建议政策体系应当保留一定的反馈机制，让企业能及时指出现实的问题，以辅助政策体系调整优化。