新时代完善福建省宣传制度的路径探析

李荣秀，李海文

（1.福建信息职业技术学院 数字产业学院，福建 福州 350003；2.厦门大学 新闻传播学院，福建 厦门 361005）

古语有言：经国序民，正其制度。宣传思想文化制度（以下简称“宣传制度”）事关国家治理体系和治理能力，事关中国特色社会主义的发展，事关中华民族伟大复兴。同时，中国经济社会发展迅速，作为上层建筑的制度也应与时俱进，适时创新完善。就福建省而言，目前我省宣传思想文化领域的“四梁八柱”已基本建立，研究的问题主要不在于“有没有”，重点在于“好不好”，如何推动制度体系从1.0 转向2.0，是当下学术界应有之识、应有之义。

何为宣传？中国人民大学刘海龙教授对宣传颇有研究，认为它是：“宣传者有意图地操纵象征符号，塑造群体的认知方式和现实的认知，进而影响其态度和行为的信息传播体制。”[1]何为制度？《辞海》解释有三，在本文语境下，应是：“要求大家共同遵守认同的办事规程和行动准则。”[2]因此，宣传制度是对宣传信息传播体制直接或间接地起着制约、控制作用的社会规范，包括法律法规、政策意见、纪律要求等。制度塑造“行为模式”，是宣传阵地规范、有序、高效运行的保证。

一、完善省宣传制度的环境优势

党的十八大以来，我省宣传思想文化工作逐步推进，制度建设取得了不少成绩。在地方法规方面，有《福建省专利促进与保护条例》（2013 年）、《福建省社会科学普及条例》（2014 年）、《福建省风景名胜区条例》（2015 年）、《福建省电信设施建设与保护条例》（2015 年）；《福建省法治宣传教育条例》（2017 年）、《福建省历史文化名城名镇名村和传统村落保护条例》（2017 年）、《福建省教育督导条例》（2017 年）；《福建省非物质文化遗产条例》（2019 年）等。在政府规章方面，有《传统媒体和新兴媒体融合发展重点扶持项目管理暂行办法》（2015 年）、《福建省数字档案共享管理办法》（2017 年）、《福建省突发事件应对办法》（2018年）、《福建省市场监督管理局新闻宣传工作管理办法》（试行）（2019 年）等。在规划通知方面，有《省委宣传部、省司法厅关于在全省公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016－2020 年）》（2016 年）、《客家文化（闽西）生态保护区总体规划》（2019 年）、《福建省中长期青年发展规划（2018—2025 年）》（2019 年）、《福建省工业和信息化局关于加强舆情管理工作的通知》（2019 年）等。经调研发现，我省完善宣传制度的环境优势主要如下。

（一）经济较为发达，资源较为丰富

任何一项制度有其生命周期，包括立项、起草、审核、审议、颁布、实施、修订、报废环节。每个环节都需要人力、物力和财力三大资源的支撑，而我省经济实力位居全国中上游，2019 年经济总量上首次超过台湾，人均GDP 超过1.5 万美元。[3]同时，省内自然人文资源较为充足，宣传历史经验较为丰富，为此制度建设打下了良好的基础。在明代，著名文学家冯梦龙在寿宁担任知县时用白话文撰写的《禁溺女告示》，成为法律宣传的佳作。在改革开放初期，省委书记项南提出了“让世界了解福建，让福建了解世界”的宣传方针，成为工作原则之一。在20 世纪90 年代初，《福州晚报》进行扩版，确定了“党报性质，晚报特色”的办报方针，成为当时全国晚报家族中独具一格。[4]宁德地区宣传教育中心的创办实践，曾被中宣部概括为“宁德经验”，在全省、全国推广。[5]习近平同志曾在福建工作十七年多，更是留下了许多宝贵精神财富，如《摆脱贫困》和《习近平在厦门》《习近平在宁德》《习近平在福州》系列采访实录，对全省上下积极学习，提升认识，促进制度建设，仍有较大的指导意义。

（二）思想高度重视，工作积极推进

思想是行动的指南，理论是实践的先导。福建省委省政府一直高度重视宣传工作，较高频率召开全省宣传会议（如全省宣传部长/网信办主任/文明办主任/讲师团团长会议、全省宣传思想工作会议等）。2020 年7 月，省委书记于伟国在省委宣传思想工作领导小组会议指出要“健全制度机制”，“扎扎实实做好新形势下的意识形态工作”[6]。同时，积极学习贯彻中央精神，相关制度处在不断完善的过程之中。例如，2018 年修改了 《福建省无线电管理条例》，2020 年3 月修改了《福建省文物保护管理条例》，《传统工艺美术保护条例》也在修改之中。在常规活动机制方面，每年开展“福建省中国特色社会主义理论体系研究中心”课题立项，定期评选和表彰“美德少年”“福建省十佳少先队员”等，下拨“宣传文化发展专项资金”，这些常规活动已经形成了比较完善的机制。

（三）认知较为到位，制度建设迫切

俗话说：知耻近乎勇，知不足而后进。党的十九届四中全会以来，省委尤其是宣传部对宣传现状与不足认识愈渐清晰，制度建设之心迫切，先后提出“福建将根据《条例》，加快推动宣传领域地方性法规规章制定修订，研究配套出台一批有实践需求、有工作基础的党内法规和规范性文件，推动宣传领域各方面法规制度更加协调完善”[7]；“大力推进制度创新，把坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度落到实处”[8]；“强化刚性约束，补齐制度短板”[9]等。省委宣传部对宣传制度有了较为充分的认知，为完善制度提供了有利支撑。

二、完善省宣传制度的突出困境

我省宣传制度建设虽然存在良好的外部优势，但内部也存在困境与不足。宣传制度之所以产生，主要是保证和提升宣传效果。但宣传效果又与宣传内容、宣传方式、宣传主体等息息相关，因此宣传制度建设的困境不能局限于就制度内容来探讨，还包括制度的产生、实施、评估等方面。

（一）从产生而言，制度确立的机制有待优化

第一，制度如何产生，事关制度自然禀赋，事关制度效用发挥。经调查发现，我省一些落实中央精神的制度同比兄弟省份滞后，例如，2019 年8 月中共中央印发了《中国共产党宣传工作条例》，浙江省等已经在2020 年3 月颁布了相应的实施办法，而截至2021 年2 月我省尚未出台；2019 年11 月中办印发了《2019—2023 年全国党员教育培训工作规划》，山东省等已经在2020 年2 月颁布了相应的实施办法，而截至2021年2 月我省也尚未出台。对此问题必须全面诊断，把脉各大因素如各级党委的推进力度、省域内外的资源统筹、制定程序等。

第二，一些制度的制定流于形式，以致操作性不强。本地实施意见或办法理应承上启下，但在制定时流于形式，上下一般粗，以致操作性不强，更遑论发挥的作用。尤其在县市级层面，事前调查不足，事中讨论不够，直接简单“套红”，如何有效调动群众的主动性和创造性，制管用有机结合，提升规章制度的效果，成为一大关键难题。

第三，未及时将好的经验做法制度化。在宣传实际工作中，有许多地方创造和积累不少好的经验做法，然而并未提炼为规律性的认识，上升为普遍性的政策举措。例如，三明市对其地域文化的宣传，采用“好山好水好风情，数一数二数三明”标语在交通极其设施（如动车、高速公路服务站）进行诗性传播，令人印象深刻，其它地级市并未有类似话语。漳州芗城区的“楼栋党员联谊会”[10]基层宣传经验，有待升级推广。

（二）从内容而言，制度体系有待建立健全

凡属体系，必有结构。目前我省宣传制度大体框架已经树立，但结构并不紧密，系统性、协调性和有机性有待加强。

第一，制度内容有待加强本地化意识。首先，福建地处东南，有其独特的自然、文化区位特征，各级各部门的制度有待凸显“侨、海、特、台、山、少”的特点。其次，县级层面的制度直关基层，更要体现区域特色。所谓“郡县治，天下安。”例如，我省县级融媒体中心已全部挂牌，如何进一步发展缺乏省市县三级的规划指导。

第二，制度内容有待向“好不好”升级。意识形态是“头脑”里搞建设，但要从“手脚”出发，通过实际活动来落实，“软任务”有待变为“硬操作”。例如，关于“学习强国”学习的积分与质量关系如何理顺，毕竟“大学习”是一个常态化的问题；舆情管控事关意识形态网络阵地，影响重大，相应规范应该从当前“通知”层面升级到更高层面；宣传思想文化工作的考核机制，有待精准确立；有实践需求、有工作基础的党内法规和规范性文件有待出台。为回应群众对美好生活的需要，诸如《公共文化服务高质量发展实施意见》等也必须加快制定。

第三，一些制度已跟不上形势，有待更新修订。随着信息化发展和社会深刻变革，宣传思想工作的环境、对象、范围和方式都发生了较大的变化，然而有些制度停留在当时。例如，在《福建省广播电视设施保护条例》（2011 年修订）中，尚未提及微波天线的保护、障碍物的管理，惩罚力度不能与当下消费水平匹配；在《省委宣传部、省国资委关于加强和改进新形势下国有及国有控股企业思想政治工作的实施意见》（2011 年制定）中，尚未提及“福建精神”，有待补充马克思主义中国化的最新成果等。国有企业的“重业务、轻宣传”的现象没有突破性改善，有关制度更有待完善。

（三）从实施而言，制度执行“人事”作用明显

明朝政治家张居正曾言：“天下大事，不难于立法，而难于法之必行。”制度的生命力在于执行，然而制度作为一种静态的规范，必由动态的人去实施，难免受到“人事”影响。我省宣传制度的实施也不例外。一是，一些制度的确立与实施呈现出“两张皮”现象，管用分离。由于在制定机制上，起草缺乏与基层的有效互动，加上基层的一些客观困难，以致上有政策，下有对策。二是，制度实施过程管理弱化，监督不够，“人事”作用明显。宣传工作往往周期长，见效慢，制度实施过程有意无意遭到忽视。例如，我省独立学院的高校宣传思想工作“言语”多于“实干”，遇事应付解决，治理机制残缺不全。[11]

（四）从评估而言，制度缺乏有效反馈

制度的内容、执行往往受到重视，而实施效果反馈却不足，以致制度评估缺乏广泛而深厚的实证支持，影响下一环节或类似制度的制定与实施。例如，《福建省广播电视设施保护条例》在2011 年修订过程中，起草时主要通过各地广播电视稽查队、省人大教科文卫工委、专家等提供建议，缺乏广大普通听众、观众的有效参与，以致百姓的获得感不强，行政管理部门的服务未有明显改善。在实施之后，出现了一些问题，也未有征求反馈意见，相应补充条例或解释。就评估制度（条款）方面有待制度化，指标考核体系、检查周期等有待完善，反馈链条才能衔接。

三、完善省宣传制度的路径

上述四大困境的产生，主要原因在于两个方面，一是客观上社会发展日新月异，环境与需求发生巨变；二是主观上问题意识不足，缺乏创新动能。宣传制度是为宣传活动而服务，因此破解我省宣传制度建设的突出困境，完善宣传制度，必须围绕其基本要素：宣传什么、怎么宣传、谁来宣传、实现什么宣传目标等来展开制度设计和制度安排，以实现构建一套系统完备、科学规范、运行有效的制度体系的制度目标。制度建设是一个系统工程，涉及政治、经济、文化和社会多个方面，不能头痛医头、脚痛医脚，必须综合诊治。

（一）高举旗帜，明确宣传制度建设的基本遵循

开展宣传制度建设，莫不以明确指导思想、根本任务、使命任务为先。在新时代，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导思想。它坚持和发展中国特色社会主义为主题，是马克思主义中国化最新成果，是当代中国马克思主义、21 世纪马克思主义，是引领中华民族伟大复兴的思想旗帜和行动指南。用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作，是做好一切工作的重要前提。

坚持“一个高举、两个巩固、三个建设”的根本任务。《中国共产党宣传工作条例》规定了党的宣传工作的根本任务：“一个高举、两个巩固、三个建设”，即高举中国特色社会主义伟大旗帜；巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位，巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础；建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态，建设具有强大生命力和创造力的社会主义精神文明，建设具有强大感召力和影响力的中华文化软实力。

担负起举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象的使命任务。习近平总书记在全国宣传思想工作会议上的重要讲话，深刻阐述了新形势下党的宣传思想工作必须自觉承担起举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象的使命任务，为新福建建设提供坚强思想保障和有力精神支撑。

（二）健全组织机构，加强宣传人才力量

制度建设根本在于人才建设。宣传制度要建立完善，一切都有赖于人才。在机关事业国企宣传机构要巩固设立，配齐或增加人员，设立专职宣传员，在其它企业鼓励设立宣传机构（宣传部/处/科/室），配上专兼职宣传人员。人才学科背景多样化，重点招纳新闻传播、政治法律等方面的人才。在加强顶层设计的同时，要坚持重心下移、力量下沉，支持基层改革创新，加强基层宣传干部培训，积极把先进的基层经验上升为制度。

坚持和发展党委（党组）中心组学习。以身作则，一视同仁，不仅是我党的优良领导传统，也是现实客观要求。若要完善宣传制度体系，领导班子必先昭昭。马克思曾经指出:“环境是由人来改变的,而教育者本人一定是受教育的。”[12]如果说宣传是一种教育的话，那么宣传者必先受教育。坚持和完善党委（党组）理论学习中心组学习制度，狠抓“关键少数”的理论学习，通过“关键少数”带动“普遍多数”，形成学习党的创新理论的热潮。健全完善党委（党组）学习对标制度，着力提升党委（党组）中心组理论学习质量，全面推行巡听旁听等制度。

（三）制度内容守正创新，体现福建特色

贯彻依法治国战略的精神，必先有法可依、有章可循，内容是制度建设根本，也是制度价值所在。习近平总书记指出：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。”[13]因此制度内容要守正创新，体现福建特色，提升福建文化影响力。

一是，“上接天线，下接地气”，守正创新。中央的设计是全国一盘棋，站位高远，地方省市毫无疑问要绝对贯彻执行。制定地方版本，必须坚决对标，而且对标必须到位，进而才能执行到底。实践出真知。知常明变者赢，守正创新者进。必须结合外部环境，进一步梳理总结长期以来我省宣传工作的好做法、好经验，将其提炼为规律性的认识，上升为普遍性的政策举措。

二是，优越的制度不是“飞来峰”，有效的治理源于文化滋养。提炼地域文化，宣传地域文化，尤其是朱子文化、船政文化、三坊七巷文化、闽南文化、泉州东亚文化之都、海丝文化、华侨文化等。文化在历史中产生，必须尊重历史，保护遗产。时任福州市委书记的习近平曾表示“评价一个制度、一种力量是进步还是反动，重要的一点是看它对待历史、文化的态度。”[14]

（四）完善制度体系结构，加强根本保证

体系的完善，需要有问题意识，一要追问“有没有”，二要追问“好不好”。按照“固根基、扬优势、补短板、强弱项”要求，在坚持和巩固的前提下，不断做好完善和发展的文章，加快建立健全宣传急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度。既要健全完善推动宣传工作落实的制度，也要健全完善推动宣传制度执行的制度。

1.宣传制度内容：点线面有机结合

制度要全面覆盖，点线面有机结合，构建大宣传格局。重点抓好理论武装、新闻出版、广播电视、网信工作、文化文艺、思想道德教育、精神文明创建、对外宣传八大方面，相应条文日渐完备。除了对应八大方面的党政部门外，其它相关的如卫生、粮食和物资储备等也要协同治理，做到宣传制度既要阳光普照式覆盖，也要探照灯式的重点照亮。

2.宣传制度形式：轻重缓急科学得当

作为一种规范，制度可分为具有正式约束力的党纪国法类型和非正式约束力的社会道德类型。对于党纪国法类型，要理清它们层级的差异，根据效力科学使用党内法规、法律法规、政府规章、规划通知，避免一收就死，一放就乱。其中，法律是治国之重器。经科学论证后，该升格为法律的一律加以升级。法安天下，德润人心。宣传是一种“软”建设，既需要党纪国法类作为硬杠杆，也需要各种道德（社会公德、职业道德、家庭美德）春风化雨，绵绵用力，久久为功。

3.宣传制度的制度：自我新陈代谢

制度说到底是一种认识，而认识又来源于实践，它必须根据实践消亡。任何制度有其生命周期，它不仅有一个自我完善的发展过程，还有一个不断新陈代谢的消亡替代过程。在产生方面，把广大基础宝贵经验和有效做法，以党内法规的形式固定下来，为宣传工作提供基本遵循。另外，积极废除落后制度。

在执行方面，也要加强制度保障，消解“人事”作用。“要落实制度机制，提升意识形态领域治理能力，把制度优势更好地转化为意识形态工作的实际效能。”一是要有自我执行制度的制度，二是监督执行制度的制度，三是反馈制度的制度。任何制度都由人来建立，难免存在问题与不足，因此建立宣传制度执行事前研判审查和跟踪评估机制，收集反馈信息。总之，任何时候都要在制度之下，而不是制度之外，更不是在制度之上想问题、作决策、办事情。

余 论

贯彻依法治国战略，依法治省，省宣传工作“虚功实做”，必须有法可依，有章可循，不断推进制度建设。完善我省宣传制度，必须利用好环境优势，科学转化为制度优势。而且，任何一项制度，必须坚持以人民为中心，要征得绝大多数的福建人民同意。正如刘海龙所言“在现代政治环境下，任何社会体制如果没有被统治者同意，都无法长久存在。”[15]另外，制度建设不是为了制度而制度，它为的是完善治理体系和提升治理能力，从而把制度优势转化为政府治理效能，让百姓具有更多的获得感和幸福感。