政府服务合同外包的问题及防范

北京化工大学 樊文卓

一、政府服务合同外包内涵

（一）政府服务

近些年，由于向服务型政府转型，政府服务日渐受到关注。本文主要将政府服务视为一种公共产品，从静态的角度进行研究。所谓的政府服务，就是指政府运用公共权力，经过国家预算拨付，担当满足公众平常生活中需要的公共产品的生产和供给的主要责任，主要包括交通运输以及教育等公共设施和公共服务。

（二）政府服务合同外包

在本文中将政府服务合同外包定义为：政府利用签订合同的方法把政府的某些服务引向市场，基础运转方法是政府将适宜的工作任务向非政府部门公布招标讯息，从参选者中选择最适宜的组织与政府签订合同，非政府部门完成项目并符合合同要求，政府给出合同商定的酬劳。政府服务合同外包的本质在于政府以签订合同的方式在公共管理范畴内引进承包商的相互竞争，从而引进市场体制，达到政府服务供给的“民营化”。政府服务合同外包是当代政府改革的一项主要措施，有利于弥补政府能力和财力的不足，冲破政府对政府服务的垄断，建立政府部门与非政府部门互帮互助的良好同伴关系，优化供给结构，降低生产成本，进一步地增强政府服务的供给效率与质量，提升公民的满意度。

二、政府服务合同外包的发展

党的十九大对政府服务合同外包再次作出战略部署，要求改进合同外包的机制与方法，“为人民大众提供比较充分的公共产品和优质的公共服务，让老百姓过上好日子，是政府的重要职责。”在优化服务改革会议上，李克强总理说出了这样一段意味深长的话语。这些都体现出党和政府对深化政府服务合同外包作用的意识愈来愈深入，举措愈来愈有力，效果愈来愈明显。

政府服务外包是现代政府服务供给的一种经典模式。随着政府的“放-管-服”变革的推进，政府服务外包已经在全国得到了广泛的推广。

现阶段，政府服务合同外包的范畴与领域，即“放”的广度与深度，是一个不断发生改变的变量，而不是政府片面意志就能决策的，社会的接受状态和政府与社会二者之间的配合情况都能改变“放”的规模。所以，从更小一点的、更可操作一点的政府服务合同外包开始，逐步拓宽合同外包的领域与范畴，更加符合中国现在的发展情况。眼下外包的政府服务项目，如后勤管理、员工选拔、垃圾处理、区域绿化、街道维修、数据统计、车辆检测、技术鉴定、工程承包等等，大部分都属于施行性比较强的任务。等政府服务合同外包的背景改善了、法律法规健全了、项目程序正规了之后，合同外包项目可以逐步进入能源供给、医疗保健、政策制定等较高层次的公共管理领域。

三、政府服务合同外包的问题

（一）合法性问题

合法性问题主要指民众对政府服务合同外包的认可风险，本文将从公众认为非政府部门代替政府部门提供服务不合法、对政府部门的认可度降低、公民不满意三个方面对这个问题进行分析研究。

1.非政府部门不合法

很多人以为由私营企业及社会中介组织供给政府服务是不合法的，供应政府服务应且只能属于政府的任务，民众强烈希望由其选举的公务人员来组织和掌管政府服务。这种观点必然破坏公众对政府服务合同外包的信心，削弱其合理性，尤其是，当在由非政府部门提供承包的政府服务时，公众有可能采取不配合的态度。

2.政府部门的认可度降低

由于许多公共服务都由私营企业以及社会中介组织来提供，不再由政府部门来供给，之前完全由政府部门垄断政府服务供给的局面被打破。并且非政府部门可能因为它们承接政府服务的背景还有些欠缺，他们必须以积极的服务态度和较高的供给效率获得公众对其的信心，换取承接政府服务合同外包空间，这将促使私营企业以及社会中介组织更为谨慎地运作，因此很多公众也认可非政府部门，这或多或少转移了人民群众对政府部门的认同，不利于树立良好的政府形象，减少了对政府部门的“忠诚投入”。

3.公民不满意

公民作为消费者，不负责任的政府合同外包服务将会致使公民的服务满意度下降、“剥夺感”加剧。一方面，私营企业以及社会中介组织提高服务价格、降低服务质量使得公众难以取得良好的消费体验，甚至部分群体因高昂的服务价格而望而却步，选择退出；另一方面，非政府部门在承接政府服务时忽视偏远地区、漠视覆盖弱势群体的行为极易引发公众尤其是弱势群体的不公平感，“剥夺感”加剧。更为严重的是，非政府部门的自利所诱发的“内部购买”、虚假招标、权钱交易等腐败行径极易引发公众对于政府服务合同外包的敌对反感情绪，侵蚀公民对于政府的信赖感和支持率。

（二）有效性问题

由私营企业以及社会中介组织提供的政府服务与公众需求之间的差距是产生有效性问题的直接原因。产生这一问题有其必然性。

1.需求的多样

随着我国发展进入新时代，我国社会的主要矛盾发生转变，持续变动的社会环境和日益增多的人民群众产生了层见叠出的服务需要，会对有关部门给出不太相近的乃至于互相矛盾的政策主张，并强烈要求政府部门及非政府部门予以解决，这无疑向私营企业以及社会中介组织施加了重负，有限的非政府部门要面对无限的需求以及飞快的需求增长与转变，要求私营企业以及社会中介组织能够迅速及时提供高质量的政府服务。

2.能力的欠缺

政府服务合同外包主要是因为政府提供某项服务非常困难，或者即使能提供也耗费了许多的人力物力财力，因此通过合同委托给更适合的、技术更成熟的非政府部门。但是私营企业以及社会中介组织不是全能的，他们可能只适合于提供某一项政府服务或完成服务中的某些过程，不能顶替政府提供所有的政府服务。并且非政府部门完成目标的资源总是有限的，有时他们也需要倚靠其他主体所掌握的资源来完成某项任务。事实上，波及非政府部门运转要素也是多种类的，某一类或者某种条件的不足都有可能干扰政府服务的生产提供效果。

（三）责任性问题

通过政府服务合同外包，政府可以在避免扩大规模的同时治理更多的公共项目。但是，因为政府合同外包建立在政府与私营企业以及社会中介组织分享权利、共担责任的体系基础之上，所以产生了公私边界模糊、责任明确难的现象，这为公众角色转移责任提供了可能。

1.评估监管难

在提供服务方面，政府服务合同外包评估监管困难。因为政府是一个特别的社会权力组织，供给的服务带有“非商品性”，进入贸易系统中不能产生与其生产成本相对应的价格，使得对于私营企业以及社会中介组织所提供的服务进行精确衡量的技术方面的难度指数加大。纵然能够衡量，通过量化方式体现私营企业和社会中介组织的供给是不是合适也值得斟酌。并且，政府服务外包一旦签订了合同，政府通常都是在服务或项目结束后进行评估管理，在服务提供或项目进行过程中，如果偏离原定目标，政府也很难及时发现与纠正，这成为政府服务合同外包的一大隐患。

2.违背公平正义的行为

当政府公务员被私营企业以及社会中介组织游说和拉拢时，可能会选择配合其抬高价格、降低质量、漠视弱势群体等违背社会公平正义的行为，有倾向性地与某些企业或社会中介组织签订政府服务外包合同，使得“定向外包”或“协商外包”取代“竞争性招标外包”等现象。在此情况下，政府服务外包被扭曲，并且，由于外包合同的不完备性、合同条款的模糊性、绩效评估的困难性，使得利益输送更加隐形，加剧损害公共利益。

四、政府服务合同外包的问题防范建议

（一）合法性问题方面

1.提高公众认知

公众的认知是造成合法性问题的直接原因。要想将政府服务与非政府部门有机地连接在一起，就必须革新社会文化，引领百姓基于相互依赖的社会背景下来了解与评价政府部门与非政府部门之间的关系。公众必须认识到，政府部门合同外包的有效运作并非以削弱政府行动力为前提，政府依然是统治秩序的维护者，社会价值与资源的再分配者等强制性手段的垄断者。非政府部门的权利从本质上起源自政府部门的认可，是政府部门以合同的方式向私人企业和社会中介组织转移职能。政府服务合同外包的高效运转是增强政府能力水平的一种路径和方法，通过如此的方式去理解政府服务合同外包，也许可以成为弥补公众认知鸿沟的第一步。

2.及时沟通反馈

政府应该畅通公众此方面的沟通渠道，减少层级，建立专门收集和倾听公众心声的机构，使民众的意见和反馈能够更为通畅、更为及时地传递到政府体系中，从而能够更加准确迅速地找到政府服务合同外包中的问题，以更好地解决和防范问题，维护公众利益不受侵害，提升公众对于非政府部门合同承包政府服务的信心，消弭民众对此的抵触心理，并且有助于让政府更能了解民心、代表民意，树立政府良好形象，密切政府与公众之间的关系。

（二）有效性问题方面

1.明确能力限度

为了解决有效性问题，我们必须明确非政府部门的能力限度。必须从可治理视角出发，使非政府部门承担的需要提供的服务与其能力相符合，在私营企业以及社会中介组织竞争承包政府服务之前，应当设置前置审批程序，对参与的非政府部门的能力进行调查分析，了解私营企业以及社会中介组织所拥有的技术水平以及其他的资源，深入了解这些非政府部门能够做什么，不能够做什么，适合做什么，不适合做什么，剔除其中不符合要求的私营企业和社会中介组织。

2.分解外包的政府服务

因为政府服务涉及的人群多，数量大，范围广，因此对私营企业和社会中介组织的财力情况和技术水平等要求都比较高。但若是政府可以在不影响提供的政府服务效果的前提下，将需要外包的政府服务进行分解，若政府服务在地区上是可分的，那么就可以根据地理位置将政府服务外包进行分解，如果政府服务在地区上是不可分散的，那么就可以根据职能将政府服务外包的合同细分成几个部分。这样，分解过后的外包的政府服务相应的要求就会有所降低，非政府部门也就更有把握去提供政府服务，以达到预期效果，迎合公众对其的期待。

3.扩大竞争

政府还可以通过扩大非政府部门在承包政府服务方面的竞争来提高由私营企业和社会中介组织提供政府服务的效果。当存在很多竞争者时，政府便拥有了更多选择权利，可以依据标准从中择优选择能力水平更强的企业，若是承包商势均力敌，政府则可以顺次选择成本较低的企业。非政府部门之间竞争规模越大，其可取代性就会增长，政府对承包商的依赖性就会降低，政府就会处于优势地位。

政府可以借助以下的方法来扩大竞争：通过大众传媒等渠道及时向社会公告外包讯息，使更多的私营企业和社会中介组织有机会了解政府服务合同外包；给非政府部门提供更多更全面的关于政府服务合同外包的相关消息，比如对承包商的素质要求和政府服务的数量与质量规定，让私营企业和社会中介组织能够根据所给讯息判定自身是否契合政府服务合同外包的条件。

（三）责任性问题方面

在政府服务合同外包中，当局政府也有着特别的责任定位。政府必须意识到，政府在转移某些责任时，必须自觉承担起新的责任，其主体作用并没有发生变化。政府服务合同外包要想进一步发展，政府就应当建立健全责任体制，以巩固加强政府服务合同外包的职责性，可以从以下几个方面去强化。

1.加强监管

第一，实时监管。政府可以设置专门负责监督管理服务提供过程的有关机构，定期进行评测，实现实时监管，在问题发生前就采取预防措施，实现前馈控制。

不仅如此，我国政府有关部门应定期审查政府服务合同外包系统其他方面的运作情况，对违反有关规定、损害公共利益的私营企业应责令其改正，公告社会，严重的予以处罚，有甚者强制命令其退出竞争承包政府服务行列。

第二，规范管理。我国应尽快制定政府服务合同外包各方面管理标准以及最低要求等，更进一步地规范一些评估标准，加快完善相关审计体系与结构。

2.完善相关法律法规

政府服务合同外包还要有政府部门相关的法律支持与规范。我国在政府服务合同外包的相关法律法规上，还存在许多不足，还需要建立健全有关法律法规。立法机构制定关于政府服务合同外包方面的最高水平法律法规，从上到下建立一套和谐完备的相关的法律体系，以法律法规形式明确公众的服务需求，并且要根据实际发展情况以及发展过程中的新问题及时修改调整，不断完善。用法律这个强有力的武器规范政府服务合同外包中的行为，坚决维护公众利益不受侵害。

3.加强公务人员行政伦理建设

公务人员在政府服务合同外包中也发挥重要作用，为了促进良性的政府服务合同外包，必须加强公务人员行政伦理建设，重塑职业主义精神。职业主义属于政府雇员的组织文化，体现着政府工作人员的团队品德水准，也直接体现政府的运转效率与模范。在政府服务合同外包过程内，刻不容缓的就是重塑这类日趋被腐蚀的工作操守，在公务员体系内培养浓厚的忠厚、贡献、公允、负责与合理的职业气氛，确保政府工作人员为公共利益而做事，这对加强政府服务合同外包的成效具有很大的影响。