凉山州健全防止返贫监测和帮扶机制的思考——以易地扶贫搬迁集中安置点为例

中共凉山州委党校 代诗韵

2020年全国9300多万贫困人口实现脱贫，贫困的整体发生率降至0.6%，脱贫攻坚取得了决定性成就，解决了困扰中国人民千百年来的绝对贫困问题，为全面建成小康社会、实现共同富裕打下了坚实的基础。脱贫不是终点，而是新奋斗的起点。中国已经从绝对贫困治理、收入贫困治理、超常规扶贫攻坚进入了相对贫困治理、多维贫困治理、常规性贫困治理转变的后脱贫时代。实现脱贫攻坚成效和脱贫效果可持续性，关键在于是否做到不返贫。

深入研究防止返贫问题，健全防止返贫监测制度和帮扶机制，对巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接，促进社会公平正义、共享全面小康具有重要意义。2021年8月，中央农村工作领导小组出台了《关于健全防止返贫动态监测和帮扶机制的指导意见》，要求“各地各部门充分认识健全防止返贫动态监测和帮扶机制的重要意义”“全面总结防止返贫监测和帮扶机制运行的经验成效”“进一步健全机制，调整政策、细化要求，继续精准施策，补齐短板、消除风险，做到早发现、早干预、早帮扶，切实防止返贫致贫，坚决守住防止规模性返贫的底线”。

一、凉山州易地扶贫搬迁集中安置点的基本情况

精准扶贫以来，易地扶贫搬迁集中安置点基础设施条件、群众生活质量、社会治理水平实现了跨越式提升。防返贫监测帮扶机制进一步健全，搬迁群众“两不愁三保障”不断得到巩固和加强，人民群众的获得感、幸福感、安全感得到明显提高。“十三五”期间，凉山州实施易地扶贫搬迁35.32万人，占脱贫人口的33.6%（全州累计脱贫105.2万人），共建成集中安置点1468个，其中800人以上的集中安置点24个，共计17129户、84684人，占搬迁安置人口的24%；200人至800人的集中安置点196个，共计12987户、64621人，占18.3%；200人以下的集中安置点1248个，共 计23547户、108389人， 占30.7%。建成饮水管道3876千米、电网3157千米、道路硬化4335公里、饮水设施150个、幼儿园204个、卫生院所247个、活动室395个。

（一）安置点基本情况

通过一年多的探索实践，凉山州易地扶贫搬迁集中安置点摸索形成了新的社区治理发展模式，即“一核多元”（以党建为引领）、“三治”（自治、法治、德治）融合、“三大（教育、卫生、便民）服务体系”“三大（就业创业、产业园区、集体经济）发展支撑”。安置点均实现了“挪穷窝”和“换穷业”“弃陋习”和“尚新风”“革旧治”和“兴善治”的快速转变，搬迁群众融入难、稳住难、发展难等问题得到有效解决。

（二）防返贫监测机制运行情况

凉山州各县（市）均建立了防返贫监测和帮扶长效机制，每月研判监测对象风险，按时完成防返贫监测台账，严格按照台账“排、访、评、录、测、补、销”的七个步骤，结合实际，对年人均纯收入在6000元以下、因病因灾因残等刚性支出明显超过上年度收入以及收入大幅缩减少的家庭，全覆盖再排查，落实帮扶措施，每月动态销号。截至2021年8月26日，凉山州2021年新增监测对象总计4002户、15927人（其中，脱贫不稳定户计1772户、7442人，边缘易致贫户计1794户、6850人，突发严重困难户计436户、1635人）。全州共设立5200万元面向特殊困难群众的民政救助和兜底保障政策（其中最高为布拖县500万元，最低为越西县200万元），对因病、因学、因灾、因意外事故等易致贫返贫的特殊困难群体实施精准帮扶救助，目前暂无支出，安置点和迁出地出现大规模返贫的概率不高。

二、致贫返贫的常见原因

导致返贫的原因多种多样，只有抓住主要因素和主要环节，才能找到应对返贫致贫的根本对策。结合相关研究与实地调研发现，影响脱贫户返贫致贫的主要因素包括两类：因病、因灾致贫和就业收入不稳定。

（一）因病、因灾致贫

这是最普遍、最关键的致贫原因。一是因病返贫风险。凉山州是全国最大的彝族聚居区和典型的深度贫困地区，部分地区生存、生活环境比较恶劣，导致群众的疾病风险高、健康风险大、传染病高发，这些都是潜在的致贫风险。二是灾害性返贫风险。凉山地形多样、地质特殊，导致气候复杂多变、自然灾害频发，例如，地震、山洪、泥石流、森林山火等，山区的贫困人口往往难以应对灾害带来的风险，缺乏恢复重建的能力。三是疫情性返贫风险。疫情防控对返贫风险有较大影响，主要体现为以下两点：（1）外出务工。贫困家庭的收入来源相当一部分是靠外出打工保障，由于各地政府可能会实行地方封闭管理或延期复工复产等疫情防控措施，使得大量农民工外出务工的机会减少、收入降低。（2）农产品的销售。疫情防控对物流运输有一定的限制，时令农产品的销售在一定程度上会滞销，从而影响价格，增加了脱贫人口刚“摘帽”又“戴帽”的潜在风险。

综上，因病或因灾直接会让本不富裕的家庭雪上加霜，不仅会减少家庭总收入，还会增加家庭负担，因此，因病、因灾返贫的因素必须引起高度重视。

（二）就业收入不稳定

这是最复杂和最难预见的返贫致贫因素。一个家庭是否有劳动能力和稳定收入，不仅依靠国家和政府政策，更多还是依赖自我的劳动能力。当前，农业现代化水平不断提升，脱贫群众技能水平低、受教育程度不高、致富能力弱，成为其致贫返贫的重要原因。虽然实现了“两不愁三保障”，但已脱贫群众依然会由于劳动能力不足、就业收入不稳定，导致后续发展动力不足，进而影响其家庭成为返贫的边缘群体，产生返贫风险。加之现代农业的先进技术推广较难，贫困户的农业技能实用性不强、生产技术落后，导致其就业技能不高。脱贫攻坚以来，凉山州以贫困群众作为培训重点对象，开展了全覆盖的新型农民素质提升工程，但依然存在学习动力和能力不足、技能培训和市场供需脱节等现象。在生产生活中，脱贫群众运用科技水平的意识缺乏、能力不足，难以找到长效脱贫的门路。外出务工的脱贫群众由于劳动能力不足、受教育程度不高，导致其就业收入较低、不稳定。实践证明，如果不解决脱贫群众的内生动力问题，就无法从根本上解决返贫问题。

三、防止致贫返贫的关键因素

易地扶贫搬迁作为脱贫攻坚的标志性工程，其投入力度大、搬迁规模广和影响范围深是前所未有的，但脱贫群众的搬迁入住仅仅是第一步，后续还有很长的路要走，巩固拓展脱贫攻坚成果迫在眉睫，防止返贫致贫任重道远。脱贫人口返贫受诸多因素的影响，具有多元性、突发性、不稳定性等特点。在本质上分析返贫现象的诱发因素，能够为返贫预警的实施厘清对象，熔断返贫发生。

（一）防返贫监测难度较大

防返贫的识别工作主要是通过分析研判乡、村两级研判已收集的风险线索，通过各级部门层层核实无误后，由乡镇（街道）将符合条件的监测对象信息准确录入到全国防返贫监测信息系统。安置点搬迁群众进入社区后，远离传统生产资料，研判的方式方法与以往的标准有较大的区别，主要体现在是否有劳动力和是否有务工收入。因为没有目测的可量化的实际物质作为参考（如农特产品等），更多是通过口头了解收入情况，因此存在信息的失真问题，导致识别监测的不精准。

（二）后续发展难

迁出地虽然农业资源丰富，由于受自然条件、生产方式、市场观念等因素的影响，产业发展长期相对滞后，加之农业基础薄弱，农田水利设施不健全，种养殖人才匮乏，产业增效、农民增收难度很大。安置点周边现代农业园区建设刚刚起步，仅能带动少数搬迁群众增收，部分安置点建成的扶贫车间侧重发展周期短、见效快和规模小的扶贫产业，缺少有实力的龙头企业引领，尚未形成产业链，就业吸纳能力弱。农民专业合作社及家庭农场等新型经营主体处在发展初期，呈现“小、散、弱”状况，资金、技术、设施、营销等短板凸显，带动搬迁群众增收的能力明显不足。

（三）劳务输出压力大

根据调查，安置点70%的搬迁户仍然以外出务工为主要收入来源。由于受思想观念、生活习惯、语言环境等因素的影响，组织难度大、外出务工难，布拖县依撒社区就有1700余名妇女无就业门路。受教育水平、劳务技能等因素的影响，外出务工人员大多只能从事简单的劳动，薪资水平低。由于培训实效性、针对性不强，只注重数量不注重质量，依靠培训取得就业岗位的比例很小，受气候条件、家庭困难、服务保障等因素的影响，稳岗就业难度大。

（四）基础设施不完善

部分安置点与主干道之间的连接路没有硬化，其中，布拖县75个安置点、昭觉县34个安置点连接路没有硬化。部分安置点受季节影响，存在季节性缺水情况。部分安置点排污管道、污水处理、垃圾收运等设施不完善，运行、维护成本高，靠县级财力难以保障物业管理等日常运行和后续维护。部分安置点，特别是200人至800人的安置点普遍未建设民俗坝子和集体厨房，未配置公共餐具，搬迁群众婚丧宴庆等无场地。部分农村安置点尚未配套建设畜圈，无法满足养殖需求。

（五）公共服务不健全

在教育方面，教育资源供给不足的问题比较突出。一是学位不够。集中安置点骤然增加的学生入学需求与现有教学设施设备不匹配，存在“大班额”“大通铺”的问题。如昭觉县轿顶山社区目前只建了3间教室，出现每个班100多名幼儿的超大班额问题（最多的一个班有119人）。二是教师不足。以11个摘帽县测算，整体上还缺教师3103名（学前缺543名、小学缺1089名、初中缺1368名、九年一贯制学校缺103名）。在医疗方面，卫生专业技术人才紧缺、引留困难，基本公共卫生服务均等化还有差距，卫生健康服务保障有限、水平不高。在治理服务能力方面，现有社区“两委”干部都是在搬迁群众中造出，与新型社区治理要求还不相适应，治理后续发展的能力还不足，而社区社会组织还处于起步阶段，在作用发挥上还不够。

四、建立健全防止返贫致贫的帮扶措施

（一）做好预警监测

一要采集完善数据。要认真组织安置点社区工作人员和就业创业服务专员等各方力量，集中对安置点搬迁家庭进行入户调查并录入数据库，确保不漏一户、不漏一人。二要及时更新信息。建立健全安置点搬迁人员信息数据采集更新机制，确定专人负责，压实工作责任，定期开展数据采集更新，确保信息数据的鲜活度和准确性，确保数据不错不漏、增减有据。三要加强动态监测。安置点搬迁群众的收入情况更多体现在务工收入上，要建立完善安置点“五个名单”，即搬迁劳动力基础信息、就业培训、转移就业、自主创业和公益岗位安置，精准掌握搬迁人员就业状态，做好就失业监测和“零就业家庭”预警。

（二）完善帮扶机制

特别是纳入监测系统的“三户”即脱贫不稳定户、边缘易致贫户、突发严重困难户，应享受行业部门统一的帮扶政策，按照“缺什么补什么”的原则，根据监测对象的风险类别和发展需求开展针对性的帮扶。安置点搬迁群众的帮扶更多应该体现在就业帮扶、金融帮扶、公益性岗位帮扶等方面。对通过帮扶达到相关标准可以退出的不稳定户，应经过严格的程序审核方可退出。

（三）建设完善基础设施

一是加快打通交通堵点。抓住乡村振兴政策机遇，加快打通断头路，延伸通组路、入户路，配套产业路，扎实做好基础设施补短提升工作。二是解决好生产生活用水问题。因地制宜抓好水库水塘的规划建设，做好渠系管网配套，提高生产生活用水供给保障水平，着力从源头解决季节性缺水问题。三是全面深化“三大革命”。进一步查漏补缺，扎实推进安置点农村厕所革命，强化垃圾收运、污水处理等设施配套，美化净化人居环境。四是完善公共服务设施。加快完善民俗活动院坝、公共厨房、公共餐具等设施，助力文明新风培育养成，进一步配套建设农村安置点“共享畜圈”，满足搬迁群众养殖需求。

（四）加强公共服务

针对群众多样化和个性化服务需求配置服务资源，不断提升优化服务水平。一是党群服务中心建设。整合财政、民政、人社等资源，突出党务公开、便民服务、文体活动、医疗卫生等功能，将安置点村（社区）党群服务中心打造成为民办事的“群众之家”。二是便民服务。全面优化公共服务窗口设置，完善公共服务事项清单，简化政务服务办事流程，健全一站式服务、一次性办理和帮办代办工作机制。建立社区生活服务中心、日间托老（幼）所等，大力引进电力、燃气、供销等公共事业服务，多渠道提供便民利民生活服务。三是民生保障。扎实做好搬迁群众社会保障政策的转移接续，特别是严格落实搬迁特殊困难群众的民政救助政策和兜底保障政策。建立防返贫监测预警机制和安置点风险防控机制，确保搬迁群众不返贫，保持安置点社区的和谐稳定。

（五）增加群众收入

一是有序组织劳务输出。开展就业帮扶专项行动，巩固广东等传统劳务市场，深化与浙江的跨区域劳务协作，有针对性地转移输出一批安置点搬迁劳动力。进一步落实外出务工各类就业优惠和补助政策，建立健全失业，动态监测机制，实现零就业家庭“动态清零”。二是发展特色产业吸纳就业。制定出台易地扶贫搬迁农户农业产业发展因户施策的以奖代补政策，科学选择适宜发展的特色高质高效种养殖产业，大力发展彝绣、彝族银饰、彝族漆器等民族手工业。三是加强就业技能培训。开展针对性强、适用性广的职业技能培训，确保有就业意愿的搬迁群众至少接受一次专业职业技能培训。鼓励安置点彝绣专业合作社、彝绣培训基地、妇女创业基地等组织居家妇女开展彝绣、彝族银饰、漆器等民族特色培训。