村党组织书记“一肩挑”的困境与出路

四川大学 尹兰平

一、村党组织书记“一肩挑”的历史演进与现实意义

（一）村党组织书记“一肩挑”的历史演进

纵观“一肩挑”的发展脉络，经历了初步尝试、明确倡导、全面推行三个阶段。“一肩挑”制度实施的直接原因是村“两委”之间的矛盾冲突，随着村民自治制度的确立、村委会的成立，乡村领导权归属问题愈演愈烈，郭正林根据权力影响力将村级党组织和村民委员会的关系类型分为党强村强民主合作型、党弱村强村委会主导型、党强村弱党支部主导型、党弱村弱软弱涣散性。[1]村“两委”之间的矛盾摩擦不利于两者之间形成合力助力乡村发展，不利于实现党组织的全面领导及村民自治作用的发挥。为了化解村“两委”之间的矛盾，各地进行不断探索与尝试，如山西省河曲县“两票制”和安徽省凤阳县“两推一选”制，但都难以从根本上实现矛盾的化解。在具体实践中，地方慢慢尝试“一肩挑”制度。

1.2002年以前：初步尝试

1988年，湖北省谷城县冷集镇13个村打开了“一肩挑”改革实践的序幕，尝试村“两委”负责人一肩挑，经实践验证，该模式被认为能够适应环境需要并且能够缓解村“两委”的矛盾冲突，遂于1993年推广至全镇29个村，随后山东、广东、湖南等地也逐步开展“一肩挑”制度。伴随实践的不断推进，学界对于“一肩挑”的讨论也在逐步发展，并且形成了截然相反的两种声音，有的学者如张乐生认为“一肩挑”存在职责、性质混淆，包揽村务、不利监督，一身二任、容易造成矛盾，违法干预、不利自治四个方面的弊端。[2]但也有学者如邹希元、苗佳认为“一肩挑”能够加强党的领导、提高村委会地位，消除分歧、维护团结稳定，提高办事效率、促进社会经济发展，减少干部职数、减轻农民负担，转变党员干部工作作风、加快民主政治建设步伐。[3]由此可见，对“一肩挑”的看法褒贬不一，认识有待进一步深化。

2.2002年—2017年：明确倡导

2002年7月14日《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，从中央层面明确倡导推进“一肩挑”制度。通知中提出“四个提倡”，提倡村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。这是中央层面第一次明确倡导村党组织和村委会成员交叉任职，奠定了“一肩挑”的基调，自此，各地推进“一肩挑”的步伐加快，但仍处于“摸着石头过河”阶段。2005年1月18日《民政部关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知》、2008年6月30日《中共中央组织部、民政部关于认真做好村党组织和村民委员会换届工作的通知》等文件中也提及“一肩挑”，强调以“四个倡导”为要求，鼓励“一肩挑”落地，我们可以从中看出中央和国家层面对于推行“一肩挑”的肯定态度。

3.2017年至今：全面推行

经过数年的探索发展，“一肩挑”逐步成熟。党的十九大以来，不断强调加强党的全面领导，基层党组织是其中重要一环。中央文件诸如中央一号文件、工作条例、意见等关于“一肩挑”的论述日益增多，从前期的“倡导”“鼓励”转变为“应当”“全面推行”。2018年9月26日，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确规定“一肩挑”的预期性指标，强调村党组织书记兼任村主任的村占比计划要从2016年的30%到2020年的35%，2022年的目标值为50%。我们可以看到，这一阶段的相关文件与倡导阶段有很大不同：第一，文件等级差异。2017年之前的相关文件局限于通知，而2017年之后则主要是中央一号文件、党的农村工作条例以及战略规划，等级明显提升。第二，限定词差异。2017年之前多为“倡导”“鼓励”，2017年之后变为了“应当”“全面推行”甚至提出预期性指标。第三，辐射范围差异。最初的“一肩挑”倡导党组织书记和村委会主任二合一，现演变为集村党组织书记、村委会主任、集体经济组织和合作经济组织负责人三职于一身，更加强调党组织在农村的全面领导。由此可见，关于“一肩挑”的讨论已不再局限于是否需要推行，而在于如何更好地推行。

（二）村党组织书记“一肩挑”的现实意义

1.加强党对农村的全面领导

党的领导是中国特色社会主义的最大优势，纵观党史、新中国史、改革开放史，我们可以看到党的领导对于国家发展的重要性，同时我们也能看到，“三农”问题是全党工作的重中之重。党对农村的全面领导不仅有利于加强党的建设，更有利于促进农村的蓬勃发展。党对农村的全面领导以党组织为载体，党组织功能的发挥情况影响着党的领导作用的发挥。村民委员会是村民自治的载体，在实际运行过程中，村民自治在一定程度上削弱了村党组织的领导核心地位，主要是两个原因造成的：第一，政策理解不足。在部分村民看来，村党组织及村党组织书记是由党员选举产生的，党员只是村民中的一部分，不能代表村民的全体意志。而村民委员会根据选举办法是由村民行使选举权直接选举产生的，能够体现广大村民的意志，所以一些人错误地认为村委会更能代表群众，因而权力更大。第二，村委会的无序扩张。正是在前述错误思想的影响下，村民委员会反而得到了更多的民意支持，从而不断地扩张自己的权力，压缩村党组织的权力，使得村党组织面临虚化、弱化的危险。实行村党支部书记“一肩挑”能够有效打破这种局面，因为“一肩挑”实现了自上而下和自下而上权力的整合，村党组织书记能够直接领导村民委员会，发挥党组织的领导作用，也获得了更充分的民意基础，实现领导权和自治权的有效整合，从而加强党对农村的全面领导。

2.理顺村“两委”关系

村“两委”矛盾实质是领导权和自治权之间的冲突，以村民自治为核心的农村基层民主意义重大，是改革开放后我国农村最引人注目的政治发展。[4]村民自治和党的领导在中国社会意义重大，它们之间的矛盾冲突就显得更为棘手。村“两委”矛盾可以分为人与人之间的矛盾以及组织与组织之间的矛盾，人与人的矛盾是指村民委员会负责人和村党组织负责人之间的个人关系不和谐，[5]组织与组织之间的矛盾则来源于村“两委”在职权职责划分上的不清晰。实行村党组织书记“一肩挑”可以有效解决村“两委”之间职权不分、责任不明，各自为政、相互对抗的问题，这是因为村党组织书记通过法定程序成为村民委员会主任，大大增强了村党组织的权威性和合法性，扩大了党的群众基础，而村民自治权利也得到了有效行使。一方面解决了村“两委”负责人之间个人关系不和谐的问题，另一方面能够实现村党组织和村委会的通力合作。农村情况纷繁复杂，很难明确地对村“两委”之间的职责职权进行清晰界定，而村党组织书记“一肩挑”则有效地弥补了这一缺陷，党组织书记同时担任村委会主任，由其牵头负责村中大小事务，实现领导权与自治权的统一，实现上下权力的有效衔接，最大程度上实现党的领导与村民自治的平稳运行。

二、推进村党组织书记“一肩挑”的现实困境

（一）人才队伍难题

新时代对人才的数量和质量都有了更严格的要求，在农村也是如此。村党组织书记“一肩挑”意味着干部压力更大、任务更重，对干部素质形成挑战。人才队伍难题主要体现在干部人选范围狭窄、干部能力不足以及后备干部乏力三个方面。第一，干部人选范围狭窄。村党组织书记“一肩挑”对干部的素质和能力有了更高的要求，需要选举出复合型人才来发挥带头人作用。然而，不管是从质量还是数量来说，农村党员队伍都存在难以满足需求的情况。年轻党员入城进镇，农村普遍存在党员队伍老龄化严重，党员数量较少的情况，而随之而来的是文化程度水平不足的问题，导致选人困难。第二，干部能力不足。村党组织书记“一肩挑”要求干部成为农村发展的坚实带头人，面对复杂的农村环境，面对巩固脱贫攻坚成效、实现乡村振兴的艰巨任务，加之新冠肺炎疫情等不确定因素的影响，干部任务繁重。但是随着村党组织书记“一肩挑”的实行，村级干部职数减少，减员不减事，多重角色，多种任务，干部能力难以匹配职位需求，长此以往，干部积极性也会受到重创。第三，后备干部乏力。农村经济基础薄弱，大量年轻人外流，村里年轻血液少，后备干部发展困难。后备干部的培养机制不健全，缺乏全方位的培养，后备干部青黄不接、后继乏力。

（二）权力集中引发监督难题

村党组织书记“一肩挑”打破了原来村“两委”之间相互制衡的局面，造成权力的过度集中和监督乏力。[6]权力不受控制，就容易产生腐败。二元主体转变为一元主体，村级权力集中于村党组织书记一人手中，容易出现“一言堂”，这就需要强有力的监督，但是现有的监督机制难以实现这一需求。第一，上级监督乏力。乡镇政府难以经常性地参与村集体治理，不可避免地会出现监督缺位，而且镇政府的日常工作一定程度上依赖于村组织开展，容易形成利益交换。此外，当村党组织书记出现问题时，可以通过党内程序进行罢免，但是村党组织书记同时也是村委会主任，村委会主任的罢免程序却更为复杂，操作性更难。第二，同级监督乏力。班子成员间的互相监督在“熟人社会”难以充分发挥效用，“抹不开面子”成为常态，需要丰富监督形式。第三，群众监督乏力。在村集体运行过程中，广大村民能参与接触到的事务有限，并不能全面的掌握情况。在传统的官民思想遗留下，村民也很难鼓起勇气进行真正的实名监督。综上所述，村党组织书记“一肩挑”形成了权力的集中却没有形成有效的监督机制，这是亟待解决的现实问题。

（三）政策宣传缺位影响政策落实

在村党组织书记如何选的问题上，实践探索形成了从村主任到党组织书记、从党组织书记到村主任、下派村党组织书记三种主要的产生方式。但不论是何种形式，都需要在选举前进行充分宣传，使得村民能够理解“一肩挑”政策设计的初衷和实施路径。然而在现实运行过程中，政策宣传常常难以保质保量地实现，使得村民对村党组织书记“一肩挑”政策产生误解。第一，村民认为村党组织书记“一肩挑”意味着只要选出了村党组织书记，村主任就自然而然地诞生了，村委会选举就是走过场。显而易见，这是对政策的误读，村党组织书记要经过法定程序当选村主任，这就意味着村委会选举是实现村党组织书记“一肩挑”必不可少的一环，是合法性的重要来源。第二，部分村民认为村党组织书记“一肩挑”的实施使得党员更有发言权，因为他们可以在党内选举村党组织书记，在“一肩挑”的制度设计下，村主任选谁都与自己无关了。

三、全面推行村党组织书记“一肩挑”的出路

（一）加强干部队伍建设

要想实现农村的繁荣和长远发展，人才是必不可少的要素，要“内培外引”形成人才挖掘与培育的长效机制。第一，吸引人才回归。要想实现人才回流，首先要发展农村产业，因为这两者是相辅相成的。利用乡村振兴战略实施以来农村条件的改善，大力发展农村产业，吸引人才回流，实现产业和人才的同步引进。人才带来资金、技术和劳动力，不仅能够实现农村经济的发展，更是一股不容忽视的政治力量。通过吸引大学生、退役军人、在外乡贤、“两新”组织带头人等人才回流，再有针对性地将其发展到党组织中来，充实干部队伍。第二，拓宽人才引进渠道。一方面，引入竞争机制，公开招考村“两委”干部，不拘一格降人才。另一方面，近年来合村并镇稳步开展，打破了既有的村村壁垒，也可以更大范围地进行人才选拔。第三，加强教育培训。结合复杂的乡村事务有针对性地开展培训课程，并根据乡村差异和干部个体化差异制定个性化课程，还可以常态化地提供村干部到外地学习取经，互通有无。

（二）健全监督机制

为了防范村党组织书记“一肩挑”制度下形成的权力过度集中问题，要从多个方面健全监督机制，确保权力在制度的“笼子”里运行。第一，上级党委政府监督。通过备案管理、重大事项报告制度、审计等多种方式加强监督，将巡查制度落深落实，向基层延伸。第二，发挥村务监督委员会的功能。村务监督委员会是独立于村“两委”之外的监督机构，要吸纳能人进入，定期召开例会盘点问题并定期向村民会议或村民代表大会报告情况。第三，智慧监督。为了实现群众的广泛监督，借助数字化手段进行“村务、党务、财务”三公开以及日常村务的办理和新政策的宣传工作，不再拘泥于党群服务中心张贴栏这一种公开形式，实现智慧办公并畅通监督渠道。可以通过微信公众号、微信群、钉钉等多种方式实现村务全流程运转，运用现代化工具实现“最多跑一次”的减负效果，也可以设置匿名留言平台，村民通过平台匿名反馈问题，实现有效监督。

（三）完善激励保障机制

薪资待遇和晋升渠道是留住人才的重要手段，合理的薪酬保障体系是调动干部积极性的重要途径。第一，提高薪资待遇。根据权责利相匹配的原则，适当提高工资待遇、拉开主职干部与其他村干部的收入差距。绩效和乡镇考核结果、村民评议结果挂钩，能更好地调动干部的工作积极性，让其更加全身心地投入工作。此外，完善保险机制，将养老保险、医疗保险、慰问救助等落实落细，没有使得村干部没有后顾之忧。第二，政治激励。政治激励包括优秀代表评选、先进荣誉评选多种形式，适当给予荣誉激励如称号、先进表彰能够满足人的更高层次的需求。与此同时，打通晋升渠道，多渠道、高比例地实现优秀村干部选任或考录公务员或行政事业编制人员，充分调动干部主观能动性和为民服务的积极性。

村党组织书记“一肩挑”是顺应时代发展的产物，能够实现领导权和自治权的统一，既有利于加强党对农村的全面领导，也在一定程度上理顺了“两委”关系，深化村民自治，这一切都服务于乡村振兴和乡村治理现代化。我们也要看到，村党组织书记“一肩挑”在实践过程中仍在不断探索与发展，所以需要顺应时代变迁与社会需求持续跟进研究，与时俱进地解决现实问题，从而最大程度地发挥村党组织书记“一肩挑”的制度效用。