公共卫生危机多元主体协同治理机制创新研究*—以成都为例

中共成都市委党校党史党建教研部 葛宝森

深刻反思这次公共卫生危机防控中存在的短板和不足，可以看出党委、政府、医院、企业、社会组织、社区、公民个人等多元主体在公共卫生危机防控过程中基于“党委领导、政府负责、社会协同、多元参与”的协同治理存在重大短板和严重不足，公共卫生危机多元主体协同治理机制还没有健全、完善。

成都与武汉都是超大城市，同样面临重大公共卫生风险。对于武汉在公共卫生危机防控中多元主体协同治理方面暴露出的重大短板和严重不足，成都必须引起足够的重视。在公共卫生危机防控中，成都市的多元主体协同治理取得了一定成绩，但是也存在一些问题。多元主体协同治理，关键在于机制创新。本文吸收、借鉴学界协同治理理论，结合十九届四中全会精神，提出公共卫生危机成都党委、政府、医院、企业、社会组织、社区、公民个人多元主体协同治理机制创新对策，有助于提升成都和其他地区公共卫生危机协同治理效能和公共卫生危机治理体系现代化水平。

一、公共卫生危机协同治理分析框架

关于协同理论，学界提出是比较早的早在19世纪中后期，德国物理学家赫尔曼·哈肯就提出了这一理论。赫尔曼·哈肯提出，协同理论主要研究各种数量庞大的子系统所构成的各种系统。这些各式各样的大量的子系统，其性质是完全不同的，主要的研究目的是从内在机理方面掌握这种性质不同的子系统以什么方式进行合作、整合从而能够在宏观尺度上产生空间、时间或者功能结构。在所有研究中，主要侧重于研究各式各样以自组织形式出现的子系统结构，进而找出与上述子系统性质无关但用来支配者自组织过程的一般性原理。[1]

当今中国已经进入高风险社会。从党的十九届四中全会关于推动国家治理体系和治理能力现代化的建设目标来看，构建公共卫生危机协同治理是建设趋势。公共卫生危机协同治理是以党委全面领导制度体系为政治保障，以政府为中心，非政府组织、企业、个人等多元主体协同参与治理。依据公共卫生危机的演化周期，在危机形成、演化、结束的各个阶段，各个多元主体密切协同进行应对，采取积极举措预防、应对和解决公共卫生危机，解决单个治理主体治理水平低下的问题，实现公共卫生危机解决的目标，其主要内涵包括以下几个方面的内容：其一，公共卫生危机治理主体的多元化。就应用领域来说，公共卫生危机就其本质属性而言，实际上划归为公共问题的研究领域。从现代政府职责来看，政府理应是公共问题管理的主体，因此政府要想当然地承担主要的治理责任。但是在公共卫生危机的协同治理中，政府不再是作为唯一承担治理责任的主体，随着机制的变化，呈现出治理主体的多元化。比如，彼此利益互相关联的个人或者相关单位，包括党委、非政府组织、企业、公民个人等，都应是公共卫生危机的治理主体。党委、非政府组织、企业、公民个人等作为利益相关者，在公共卫生危机治理中，彼此进行信息交流、意见协商进而逐渐达成共识。其二，实际上，公共卫生危机协同治理的实质是多元主体平等参与与合作，公共卫生危机多元主体治理的法理基础就是合作，需要在党委的全面领导下，政府、非政府组织、企业、公民个人等治理主体基于平等自愿的原则进行协商，建立权力共享、利益共享的伙伴关系来共同治理。其三，治理权力的多中心化。就公共卫生危机的运作主体而言，公共卫生危机的解决应对归属于公共问题的解决应对，它的协同治理需要权威性。在国内，由于长期以来处于管理的思维之下，治理的权威主体几乎都是政府。但是在公共卫生危机协同治理中，这个权威不一定是政府，其他治理主体都可以参与到公共卫生危机治理中，构建一个协同治理网络，从而形成多个权力中心，互相协商、互相激励、互相监督，实现多元治理主体之间的相互制衡，达到权力共享的目的。其四，公共卫生危机治理的直接目的是要预防、应对和消除公共卫生危机，确保人民群众的生命财产安全和整个社会的安全。在公共卫生危机的协同治理中，利用多元主体各方的优势资源形成互补，实现“1+1>2”的高效危机处理结果，从而保证和增进公共利益。

二、疫情发生以来成都市公共卫生危机协同治理存在的问题

（1）政府部门多头参与存在一定的秩序失调。毫无疑问，政府部门是公共服务和公共利益的主要承担者，各个政府部门及其机构是公共卫生危机治理中的主要主体，从实际情况来看，大部分政府部门通常都会提前做好其职责范围之内的各种包括公共卫生危机的应急预案。但是，现代公共卫生危机通常都是跨行业、跨部门、跨地区甚至跨越国界爆发。如果这些应急预案仅仅是以本单位、本部门为中心制定的公共卫生危机应急预案，就难以实现公共卫生危机爆发之后各个治理主体进行密切协同的目标。究其原因，从当前已有的法律来看，应对公共卫生危机的法律体系主要是全国人大和中央政府实施的“一案三制”，而这一法律体系基本上是应对单个主体，几乎没有涉及到公共卫生危机治理主体之间的密切协同配合。从国家制定的政策来看，“上自国务院下至地方政府，文件和通知对部门间、政府与社会间的协作做出的是原则性的要求……具体操作的平台和渠道及程序都不清楚”[2]。而从实际运行情况来看，政府部门之间，政府与非政府组织、企业、公民个人之间开展密切协同配合还欠缺机制保障，协同治理存在一定的困难，不时出现秩序失范的情况。

（2）社会力量在协同治理中存在盲目、无序的问题。作为突发事件，公共卫生危机具有以下特点：一是公共卫生危机的爆发波及范围很广。二是公共卫生危机的传播速度很快。三是公共卫生危机的后果影响严重。所以，公共卫生危机突然爆发后，在公共卫生危机中直接遭受损害的社会民众和进行人道救援的志愿人士等社会力量会积极关注危机并参与其中进行救助，但是这些社会力量平时并没有受过危机救助训练，大多是自发救援，力量分散并且飘忽不定。而从我国当前的应急救援法律法规来看，缺乏对公共卫生危机治理中社会力量的权利和义务作出详尽的规定。

从国外多个发生的公共卫生危机治理案例来看，一般情况下，公共卫生危机爆发之后，在政府救援力量赶到之前，受灾的社会民众如果能够科学、有序地进行自我救助，可以最大限度减少公共卫生危机造成的损失，也为最后消除公共卫生危机赢得时间。新冠疫情爆发后，成都为把社会力量纳入公共卫生危机协同治理机制中做出了很大的努力，也取得了不少成绩。但是由于民众平时缺少公共卫生危机参与意识，在协同治理的过程中，一是经常处于盲目无序的自救状态，要么过于关注个人和亲友的生命财产安全，要么由于缺乏治理意识导致治理效果欠缺，甚至还造成一些破坏。二是社会力量和志愿者盲目无序地参与。公共卫生危机爆发后，社会力量和志愿者出于责任感会纷纷加入，应对危机，但是公共卫生危机本身危险性很强，需要具备专业的知识技术。所以社会力量和志愿者不能仅凭一腔热情，还需要具备很专业的技能，由于相关机制不完善，给公共卫生危机治理增添了困难。

（3）企业、社会组织参与公共危机治理的法律体系尚待规范。从当前公布的相关的法律体系来看，公共卫生危机协同治理的法律体系还有诸多不适应之处。

从最近公布实施的一些公共卫生危机协同治理的法律条文来看，很多条文没有确定支持非政府组织、企业和公民个人等多元主体参与公共卫生危机协同治理，没有进行危机协同治理的内容、途径等诸多层面的规定。从实际运行情况来看，因为各种治理主体的定位不同，上述组织和个人与政府相比，无论是功能定位、协同方式、组织理念都有很大的差异。在公共卫生危机协同治理中，经常由于囿于自身利益或者政治安全等诸多顾虑而产生的安全顾虑，导致政府经常有意或者无意地对上述治理主体不信任。何况，从上述治理主体的实际功能结构、建设机制、运行情况来看，都存在诸多与协调治理不适应的问题，使得协同治理不尽完善。

（4）社会自治组织基础比较薄弱。从成都应对公共卫生危机的实践来看,成都社会自治组织参与公共卫生危机治理的组织基础还相对薄弱,市民组成的社会组织,如各类志愿者组织、慈善组织、社会团体、各类行业协会等，无论是数量还是参与公共卫生治理的能力都与国际同类社会组织有很大差距。由于部分行业协会等行业组织改革还不尽完善，不同程度上存在行政化色彩，缺乏社会团体的自主性和灵活性。从机制角度来说，社会组织参与公共卫生危机治理尚未纳入法律化和制度化的轨道,因此,社会组织有序参与公共卫生危机治理过程中，从不可缺少的程序上和必要的治理主体成分构成上都难以真正发挥治理主体的作用。

三、成都市公共卫生危机协同治理机制创新路径

（1）不断完善公共卫生危机立法，促进危机治理的多元主体依法、高效、有序参与。2003年，依据《中华人民共和国传染病防治法》，针对2003年重大公共卫生危机暴露出的多元主体协同欠缺等突出问题，我国出台了《突发公共卫生事件应急条例》，这两部法律对公共卫生危机的应对与管理进行了比较详尽的规范，使我国公共卫生危机管理初步纳入法治化管理的轨道。但是，从公共卫生危机多元主体协同治理的新视角来看，相关法律法规并没有对除政府之外的其他危机治理主体，比如非政府组织、企业、公民个人等在公共卫生危机治理过程中的权利与义务作出明确的规定。因而，从治理主体的多元化视角，应进一步完善公共卫生危机管理立法，确定企业、社会组织、公民个人等多元治理主体在公共卫生危机治理中的主体地位，明确其在危机治理中的权利与义务，保障公共卫生危机治理多元主体依法、高效、有序地参与。

（2）构建公共卫生危机协同治理运行网络机制。第一，建立公共卫生危机参与主体的决策机制。完善的决策机制是保证公共卫生危机顺利解决的关键，在这个机制中，必须做到公共卫生危机多元化的治理主体有平等的治理机会，享有均等的权力。权力均等的含义是所有的参与主体都有发表观点、阐述意见的权力，没有人能够进行支配，且所有的人都能够参与进来并相互影响。公共卫生危机协同治理本身是一个开放的系统，所以其决策过程也必然不会例外。决策制定、实施、考核、评估这一系列环节都应从体制机制上让各治理主体享有平等的参与机会，并在决策过程中充分表达自己的意愿。第二，建立公共卫生危机参与主体间的利益协调机制。利益是合作的基础，利益在各主体间的契合度是协同协作高效运行的保障。一方面，应在平等、自愿与协商的基础上，从机制上使成本进行分摊，并且做到合理合法。从实际情况来看，在公共卫生危机的协同治理中，各个治理主体的功能、作用和其所承担的责任与义务都有很大的差异，应当在合理区分这种差异的基础上合理、合法地分担危机治理的成本。从实际情况来看，公共卫生危机治理需要的资金具有不确定性和难以预测性，并且一般需要资金数额较大。所以，需要申请公共财政的资助，建立公平合理的利益补偿机制。需要借助政府的权威性对公共卫生危机协同治理给予各项补贴，来调解各个治理主体之间的利益，做到治理主体的公正公平。第三，建立公共卫生危机参与主体间的资源共享机制。公共卫生危机协同治理具有复杂性、及时性，因此，在实际治理实践中，要求各个治理主体能够将彼此的既有资源进行互相补充，使彼此所拥有的资源能够互相协同、互相支持，以增强实效性。因而，各个治理主体必须做到资源分享和共享。一方面，要从机制上对资源共享进行保障，只有依靠完善的机制才能从根本上保证各个治理主体所拥有的资源得到合法的整合，从而避免临时抱佛脚。另一方面，完善制度保障，利用网络信息技术建立大型信息交流互动中心和技术信息共享平台，以便各个危机治理主体在协同治理中能够实现更加便捷有效的信息和技术共享。

(3)合理规范公共卫生危机治理多元主体间的责权关系。在公共卫生危机协同治理中，多元治理主体要实现有序协同治理，形成治理合力，关键在于多元治理主体之间能够依据组织化的机制和各自的治理能力，构建一种权责对等、机制化的多元治理结构，在公共卫生危机协同治理的组织结构中实行统分结合的治理体系。也就是说，在多元治理主体之间实行统分结合的权责分配机制。一是根据公共卫生危机的危害性和实现目标的具体要求，发挥政府强势社会控制功能和其他治理主体柔性社会治理功能，实现危机治理多层次化应对机制。二是在公共卫生危机协同治理的不同阶段，采取灵活的权责关系分配。

（4）完善多元主体直接和非直接参与机制。在公共卫生危机治理中，一是通过完善基层民主选举制度、民主决策制度、民主监督制度、基层群众自治制度、基层协商制度，建立多元主体的正式参与渠道。二是通过推动政务公开、电子政务等机制创新，开辟多元主体参与的非正式渠道，让一般民众可以参与到公共卫生危机治理的过程中。完善信息收集与发布制度，多元主体参与公共危机治理的过程本身就强调信息的准确、快速传递，因此必须搭建公共危机治理信息平台，关注信息的收集和发布工作，尤其是在危机爆发之初，只有及时公布并更新危机相关信息，并大力宣传官方的应对措施，才可能让多元主体了解、理解和执行公共危机治理行动，有效整合各方资源，并提高公共危机治理效率。

（5）社会自治组织需要加强自身建设，动员社会资本和争取独立法人地位。在国家治理体系和治理能力现代化视野下，社会自治组织要在公共卫生危机协同治理中与政府部门建立一种合作谈判机制，争取独立的法人地位。从社会自治组织内部而言，一是实施人才引进战略，强化人才意识，充分利用人才优势，为公共卫生危机协同治理提供专业咨询服务，从而提升其社会公信力。二是就社会自治组织内部结构而言，要加强、完善内部治理机制。具体包括建立公共卫生危机预警机制，对可能发生的危机风险进行研判，确定风险等级，确定社会自治组织的责任和权限，使公共卫生危机协同治理更加制度化、科学化；建立激励机制，对优秀的个人和团队给予激励措施；建立危机治理评估制度，检验机制制度的有效性。