区域性国际公共产品视角下的环孟加拉湾区域合作*——以“环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议”为例

张 赫 史泽华

内容提要： 作为孟加拉湾地区唯一一个跨区域性国际合作组织，“环孟加拉湾多领域技术合作倡议”（BIMSTEC）在经历了多年沉寂之后被重新唤起，成为助力该地区贸易自由化和经济一体化的重要平台。BIMSTEC 为环孟加拉湾地区提供了区域公共产品，并在加深区域合作中发挥了积极作用。印度作为关键性区域大国，一直在BIMSTEC 进程中发挥“领头羊”的作用。它积极承担区域性公共产品的供给责任，并借此追求更多的地缘经济和安全利益，特别是谋取对华战略竞争优势。目前，BIMSTEC 在发展中面临多重困境。作为广义上的“大孟加拉湾”地区国家，中国应积极响应该地区绝大多数国家促增长、谋发展的战略需求，结合自身优势向该地区提供更多的区域性公共产品，以确保中国与BIMSTEC 长久、友好的合作关系。

孟加拉湾是横亘在南亚与东南亚间的热带海湾，属于北印度洋海域，周边国家有9 个。①仅从地理位置来看，孟加拉湾周边国家包括印度、孟加拉国、斯里兰卡、缅甸、泰国、印度尼西亚及马来西亚，不包括内陆国家不丹和尼泊尔，但因两国的政治经济与孟加拉湾周边国家紧密联系，又均是“环孟加拉湾经合组织”的成员国，所以本文认为，不丹和尼泊尔也属于孟加拉湾周边国家。“环孟加拉湾多领域经济与技术合作倡议”（BIMSTEC）覆盖了其中的7 个国家，是该地区唯一一个跨越南亚与东南亚两大地理区域的国际组。BIMSTEC 从成立之日至2014年，因发展缓慢，在区域合作中影响力小，学界对它的研究较少。随着BIMSTEC 被印度政府重新唤醒，国内外学者也逐渐加强了对它的关注。有国内学者论述了BIMSTEC 转型的举措及趋势、动因及其未来发展面临的困难和机遇，②戴永红、王俭平：《环孟加拉湾多领域技术经济合作倡议：转型与前景》，载《南亚研究季刊》，2019年第3 期，第90—100 页。分析了未来它与中国关系的发展机遇，③张键：《“环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议”发展前景分析》，载《南亚东南亚研究》，2019年第5 期，第43—57 页。还从地缘政治经济角度探讨了它与区域合作的关系。④卢光盛、李江南：《地缘政治经济视角下的环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议的发展及应对》，载《印度洋经济体研究》，2020年第3 期，第49—67 页。但整体而言，国内学者对该组织的关注度并不高，而国外学者则对其进行了更加丰富的研究。⑤更多文献可参考，Niloy Ranjan Biswas,“Bandladesh beyond Borders: Its Trans-Regional Experience in BIMSTEC,”Nation Security, Vol.3, No.1, 2020 pp.52-76; Anna Strutt, “Dynamic Analysis of a BIMSTEC-Japan Free Trade Area,”Eleventh Annual Conference in Global Trade Analysis(Helsinki), June, 2018 pp.1-18; “Future Directions of BIMSTEC: Towards a Bay of Bengal Economic Community,”RIS Policy Briefs, No.12, 2004 pp.1-4; Amita Batra, “Asian Economic Integration and Sub-regionalism: A Case Study of the BIMSTEC,” International Studies, Vol.47, No.1, 2010 pp.1-25; Radha Raghuramapatruni, “India’s Trade with the Bay of Bengal Initiative for Multi-Sectoral Technical and Economic-Cooperation(BIMSTEC)-A Study,”International Journal of Management Studies,Vol.V, Special Issue 5, Aug 2018 pp.67-75; Nilanjan Banik, “How Promising Is BIMSTEC?”Economic and Political Weekly,Vol.41, No.51, 2006 pp.5264-5268; Suneel Kunmar, “Reinvigoration of BIMSTEC and India’s Economic, Strategic and Security Concerns,”Millennial Asia, Vol.2, No.2, 2020 pp.187-210; Mohammad Masudur Rahman, “BIMSTEC Regional Integration: Prospects and Challenges,”SERSC, Vol.114, 2015 pp.90-95; Sudha Ramachandran, “India’s BIMSTEC Gambit,”May 31,2019, https://thediplomat.com/2019/05/indias-BIMSTECgambit/, 访问日期：2021年8月25日。通过梳理相关文献发现，目前国内外学界缺少关于BIMSTEC 区域公共产品的研究。鉴于区域公共产品对于区域一体化的重要性，本文以此为理论视角，分析了BIMSTEC框架下公共产品的供给类型及其对区域一体化的积极作用。在BIMSTEC 的发展进程中，地区性大国印度起着主导作用，为了获得更多的地缘政治与经济利益，印度通过公共产品供给，塑造区域合作格局。即使有区域大国的助力，BIMSTEC 内部要实现公共产品供需平衡也面临挑战。因此，通过“一带一路”对接区域国家的发展需求，弥补组织内公共产品不足的现状，应该成为中国发展与BIMSTEC 友好关系的突破口，这有利于中国进一步扩大与相关国家的合作。

一、区域性国际公共产品理论与区域合作实践

区域性国际公共产品理论是公共产品理论的子系统。“公共产品”原是一个政治经济学中的概念，经济学家保罗·萨缪尔森（Paul.A.Samuelson）将其定义为“每个人对某一物品的消费不会减少任何他人对该物品的消费”。①Paul A.Samuelson, “The Pure Theory of Public Expenditure,” The Review of Economics and Statistics,Vol.36, No.4, 1954, pp.387-389.一些学者将其引入国际关系研究领域，并按照公共产品受益范围的不同，划分了三个不同层级，即国家的、区域的和全球的。随着全球治理碎片化凸显，一些区域国家受到共同利益与需求的驱使，共同解决面临的“公共问题”，便联合起来提供“区域性公共产品”。与全球性公共产品相比，区域性公共产品具有鲜明的优势：一是区域性国际公共产品有地域限制，其成本通过协商来分摊，从而能够比较有效地防止和排除该产品被“私物化”；二是由于区域性公共产品的涵盖范围较小，各国从中得到的收益和成本比较清晰，能够能避免产品分配中普遍存在的“搭便车”现象；三是区域性公共产品包含的机制与制度契合该地区稳定和发展的需要，反映了本地区不同类型国家的需求，所以更具有针对性。②樊勇明：《区域性国际公共产品——解析区域合作的另一个理论视点》，载《世界经济与政治》，2008年第1 期，第11—12 页。从公共产品的供给来源和渠道来看，区域性公共产品存在两个基本渠道，分别是区域间制度建设与集体认同建设，其中核心渠道是区域间制度建设，包括正式制度（合作与对话协定、伙伴关系协定等）、对话机制（高峰会议、部长会议等）及各种非正式文件（声明、宣言、行动计划等）；另一个是区域间集体认同建设，它可以推动区域合作向更高层次发展，成为区域一体化进程的主要动力。③郑先武：《区域间主义与国际公共产品供给》，载《复旦国际关系评论》，2009年第1 期，第93—94 页。供给来源则有三种，分别是主导地区合作的国家行为体、区域内外的非国家行为体及区域内的合作组织。其中区域性国际组织不仅可以为区域国家提供信息交流与协商对话的平台，而且可以为国家关系协调、地区秩序稳定提供重要的制度保障。

从实践角度来看，区域性国际组织参与公共产品供给的一个典型案例是欧盟。欧洲国家为了实现和维持本地区的和平与发展，主动出让部分主权共同组建欧盟，并在其发展过程中形成了以“制度化”为主要特征的各类区域性国际公共产品，推动区域合作逐渐深化。而具体到BIMSTEC，其成立的最初目的是解决区域国家经济发展中面临的“公共问题”。但随着合作的“外溢”，组织供给公共产品的范围也逐渐扩大到社会文化和地区安全等领域。在发展过程中，BIMSTEC也在进行着制度建设，其中包括举行首脑峰会及部长级会议，出台一系列有关经贸往来、人文交流与安全合作的制度性文件，并且正在努力推进更高层级的集团身份认同的建构。

二、BIMSTEC 框架下供给的区域公共产品

（一）BIMSTEC 的发展历程

BIMSTEC 自成立以来，经过了多年沉寂。近年来，莫迪政府为了追求世界性大国地位，主动采取积极的外交政策并向外扩展势力范围，以区域组织为平台的多边合作方式备受其重视。于是，BIMSTEC 作为区域合作的物质载体，其发展进程也由“缓慢”向“加速”转变。

BIMSTEC 前身可追溯到1997年由印度倡议组建的“孟印斯缅泰经济合作组织”。尼泊尔与不丹在2004年申请加入后，BIMSTEC 正式成立。同年7月，七国首脑在曼谷召开了第一次峰会，大会通过了《BIMSTEC 首脑峰会宣言》，宣言中强调各方应专注于贸易与投资、交通通信、旅游、能源、技术及渔业等六大领域的深化合作，并且将组织的工作目标设定为推动成员国间自贸区的建立。①“BIMSTEC Summit Declaration, Bangkok, 31 July 2004,”South Asia Economic Journal, Vol.6, 2005,pp.161-162.曼谷峰会仅确定了组织的宏观性目标及合作范畴，缺乏具体的机制规范，所以会后各国间的合作并未取得实质性的进展。2008年11月，第二届首脑峰会在新德里举行，此次峰会为六大合作领域确定了负责牵头的国家，其中印度负责组织内的能源、环境与灾害防治和气候合作，不丹负责文化合作，斯里兰卡负责技术合作，尼泊尔负责扶贫合作。之后，受国家间关系掣肘、各国政府重视不足以及合作机制开放、松散性等因素的影响，BIMSTEC 框架下的合作进展缓慢。

总体而言，2004—2014年，BIMSTEC 失去了发展的“黄金十年”。在这十年间，BIMSTEC 仅召开了两次首脑会议，甚至连秘书处这样基本的中心机构也未曾设立。2014年，在莫迪政府推动下，第三届首脑峰会在缅甸顺利举行，BIMSTEC也由此进入了加速发展的新阶段。缅甸峰会将原有的合作领域扩大到了14 个，印度负责其中的6 个，成为组织中的最大责任方。同时，为筹建自贸区而进行的“货物贸易协定”和“服务和投资协定”谈判也重新启动。此外，组织机构的建设也取得了突破。会后，孟加拉国首都达卡设立了秘书处，结束了BIMSTEC 成立17年来无常设机构的历史。2018年，第四届首脑峰会在尼泊尔召开，各方不仅集中讨论了地区联通、扶贫减贫等传统议题，①《第四届“环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议”峰会开幕》，2018年8月30日，新华网，http://www.xinhuanet.com/world/2018-08/30/c_1123356424.htm, 访问日期：2021年1月22日。而且决定在秘书处的基础上建立常设工作委员会（BPWC），协调秘书处与其他机构关于行政、财务等方面的工作，以提高组织的运行能力。②“Fourth BIMSTEC Summit Declaration, Kathmandu, Nepal (August 30-31,2018),”August 31, 2018, https://mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/30335/Fourth_BIMSTEC_Summit_Declaration_August_3031_2018，访问日期：2021年1月22日。此外，在印度的提议下，各方还决定在印度浦那举行BIMSTEC 首届海上联合军事演习，意味着BIMSTEC 将合作扩展到军事安全领域。BIMSTES 不仅自身发展有所成就，与其他组织的关系也有突破。2016年，在印度果阿举行的金砖国家峰会上，莫迪促成了“金砖国家—环孟加拉湾经合组织”领导人对话会，集中探讨了拓展金砖国家与BIMSTEC 成员国经贸关系和投资合作的可能性，③《金砖国家领导人第八次会晤果阿宣言》，2017年6月23日，金砖官网，http://www.bricschn.org/2017-06/23/c_129639608.htm，访问日期：2021年1月23日。使该组织由“默默无闻”到“收获了广泛的国际关注”。

作为一个孟加拉湾地区的经济合作组织，BIMSTEC 在经历了缓慢发展的阶段后，被印度重新“拾起”，再次登上了国际政治舞台。它的发展被认为可以帮助整个以孟加拉湾为中心的印度洋东北部地区实现区域一体化，①K.Yhome：《环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议和印度的外交格局转变》，载《中国：推动金砖国家合作第二个黄金十年——国外战略智库纵论中国的前进步伐（之五）》，社会科学文献出版社2017年版，第195 页。有助于改变该地区区域一体化程度极低的状况。

（二）BIMSTEC 区域性公共产品的供给类型

区域性国际组织是区域性公共产品供给的重要来源之一。在印度的主导下，BIMSTEC 不断提升区域性公共产品的供给能力和水平。根据英吉·考尔对区域公共产品进行的分类，地区公共产品的类型有：自然地区共享物，如空气、土地等；人造地区共享物，如文化遗产、基础设施等以及地区政策成果，如经贸、安全合作机制等。②Katharina Holzinger, Transnational Common Goods: Strategic Constellations, Collective Action Problems,and Multilevel Provision,New York, Palgrave Macmilan,2008, p.77.以此为参照，BIMSTEC 为环孟加拉湾地区主要提供了经济、社会人文和安全类区域性公共产品。

1.经济发展类区域性公共产品

经贸领域通常是各国最易达成合作倾向、最易取得成果的领域。于是，加强经济合作是组建BIMSTEC 的最初目的，也成为印度为寻求改善与周边国家关系的切入点。经过多年的发展，其在经贸自由化、金融及基础设施领域取得了一系列成果。

首先，在经贸自由化方面，BIMSTEC 以建成能为全球自由和公平贸易作出贡献的多边贸易体制为最终发展目标，着力推动区域内早日实现贸易自由化。早在第一届首脑峰会上，七国领导人就签署了《BIMSTEC 自由贸易区框架协议》，提出了建立自贸区的目标，并且成立了“贸易谈判委员会”（TNC），以执行《框架协议》的谈判方案。之后，第五届BIMSTEC 经贸部长会议更是提出了区域经济一体化的目标。会议希望各国采取一系列有利于贸易和投资便利化的措施，进而建立关税同盟，并努力在2020年建成环孟加拉湾经济共同体。③“Future Directions of BIMSTEC: Towards a Bay of Bengal Economic Community(BoBEC),”No.12,February, 2004, https://ris.org.in/sites/default/files/pbno12.pdf，访问日期：2021年1月23日。为了确保目标的最终实现，各国达成了多个贸易协定。其中，在2018年TNC 第21 次会议上签订的三个协议草案——《货物贸易协定》《海关事务合作与互助协定》和《争端解决程序与机制协定》，使各国得以在货物流通及海关通行上实现更大程度的开放。另外，各国又在投资、服务及贸易便利化领域达成协议草案。这些制度性文件构成了该组织经贸合作的基本框架，加深了各国相互间的依存度。在建立自贸区的过程中，区域内部贸易额获得了极大增长。据统计，2000—2016年，BIMSTEC 内部商品贸易总额从39.2 亿美元增长至326.3 亿美元，增幅达到8 倍之多。①“BIMSTEC-A Vibrant Economic Bloc,”World Trade Center MUMBAI, p.35, https://wtcmumbai.org/pdf/report-presentiton/2018/BIMSTEC-5sep2018.pdf，访问日期：2021年1月23日。其中，印度成为不丹、尼泊尔及斯里兰卡最大的进口来源国，也是孟加拉国的第二大进口来源国。②“BIMSTEC-A Vibrant Economic Bloc,”World Trade Center MUMBAI, p.37, https://wtcmumbai.org/pdf/report-presentiton/2018/BIMSTEC-5sep2018.pdf，访问日期：2021年1月23日。

2019年，《BIMSTEC-FTA 贸易便利化协定》草案通过，向建立自贸区目标迈出关键一步。目前，因为各国在关税减免方式、服务和投资协议等方面还存在分歧，最终版本的《BIMSTEC 自由贸易协定》仍在谈判中，正式签署的计划被一再推迟。也正是这个原因，秘书处主任达马鲁·鲍德尔（Damaru Paudel）呼吁成员国尽快采取措施以推动协定的实施。他表示，BIMSTEC 在最终确定自由贸易协定方面已经取得了重大进展，应该尽快签署该协定。③“Need to Finalize Various Modalities for Operationalizing FTA among BIMSTEC Nations,”February 26, 2020, https://www.outlookindia.com/newsscroll/coronavirus-travelers-from-iran-italy-too-will-bescreened/1745134?scroll，访问日期：2021年1月23日。

其次，在金融投资方面，随着经济的发展，BIMSTEC 各成员国的基础设施建设需求激增，又因为除印度外的成员国普遍经济基础薄弱，资金注入成为最紧缺的区域性公共产品。为了解决基建资金缺口过大的问题，建立“环孟加拉湾经合组织发展基金会”（BDF）被提上了会议议程。在尼泊尔峰会中，各国商讨了将在适当时候建立BDF 的可能性，并决定成立技术小组确定运作方式。设立BDF 的提议不仅是成员国间“贸易与投资”合作的延伸，而且迎合了各国经济发展的客观需求，其正式设立将有助于缓解基础设施建设资金短缺的困境，助力区域内的互联互通，推动各国更广泛、更深层次的经贸合作。而BDF 成立后，印度将成为最大的资金注入国，也将以此为平台提高其在地区金融体系的话语权，为印度卢布实现区域化与国际化奠定基础。①戴永红、王俭平：《环孟加拉湾多领域技术经济合作倡议：转型与前景》，载《南亚研究季刊》，2019年第3 期，第93 页。

最后，在加强地区互联互通方面，经济的快速发展使得各国间的贸易往来及人员流动增大，因此对区域内连通的高效便捷提出了更高要求。BIMSTER 成员国对延伸地区互通网络、加大基础设施建设表现出了急切的合作需求。于是在2018年，BIMSTEC 制定了《运输联通总体规划》草案，计划打造本地区海、陆、空多样式的无缝联运体系，并且成立了“环孟加拉湾经合组织运输连通工作组”（BTCWG），负责与其他连通性框架协议[如《东盟2025年连通性总体计划》（MPAC2025）、《伊洛瓦底江—湄南河—湄公河经济合作战略》（ACMECS）]协调对接工作，以增强本地区与其他地区的互联互通。而关于具体的基建项目，BIMSTEC 与亚洲开发银行合作罗列了“长期项目清单”与“短期项目清单”，以便支持地区连通建设。其中，“长期清单”包含116 个项目，投资额约是450—500 亿美元；而“短期清单”是在2014—2020年间投资150 亿美元，在7 个成员国中兴建65 个工程项目。②“BIMSTEC Shows the Way to Regional Cooperation,”June 27, 2015, https://cuts-citee.org/BIMSTECshows-the-way-to-regional-cooperation/，访问日期：2021年1月24日

随着区域经济一体化进程加快，BIMSTEC 的主动性愈加凸显，其供给地区公共产品的意愿也越来越强烈，地区资源整合能力也在提升。BIMSTEC 采用“优先项目”为引导、各国积极参与的经济合作模式，以功能性合作为核心，为打造“经济共同体”奠定了基础，其作为一个多边机制在地区经济治理的重要性也得以提升。

2.社会人文类区域性公共产品

区域内人文交流能够夯实彼此间经贸关系的基石。印度自认为是南亚文化中心，重视在该地区进行人文交流、推动文化传播、凝聚地区共识。而且，环孟加拉湾地区本身的悠久历史及复杂多样的社会状况，为地区留下了丰富的文化遗产。以此为基础，BIMSTEC 形成了参与主体众多、涉及面广、内容多样的人文交流机制，提供了在人员交往、文化合作及旅游等社会文化领域的公共产品。

BIMSTEC 在促进区域内人员交往方面起步较早。在第二届首脑峰会上，成员国便决定举行“BIMSTEC 青年足球锦标赛”，以便加强年轻人之间的联系。除此之外，BIMSTEC 也寻求区域内议员、大学、学术界、研究机构、文化组织及媒体共同组建BIMSTEC 论坛，以便扩大人与人之间的交往范围；通过建立“BIMSTEC 政策智囊团网络（BNPTT）”加强各国智库间的交往，增强公众对该组织的认知。另外，教育交流成为培育地区认同意识的有效切入点。印度就将教育视为同BIMSTEC 国家合作的“枢纽”，不仅每年会为来自BIMSTEC 国家的学生提供高额奖学金和大量留学机会，还会与相关国家积极开展教育领域的合作，如：与孟加拉国建立高级别教育对话，进行教育援助并提供培训；与缅甸开展高等教育合作。①Vivek Mishra, Suranjan Das, “Education as a Pivot in India’s Cooperation with BIMSTEC Countries,”vember 3, 2020, https://www.orfonline.org/research/education-as-a-pivot-in-indias-cooperation-with-BIMSTECcountries，访问日期：2021年1月24日。此外，印度还采取了包括简化教育签证程序等在内的简政措施，降低交流门槛，吸引他国留学生，传播印度价值观念，培育地区认同。

在文化合作方面，莫迪上任后大搞“佛教外交”，因此佛教领域成为成员间文化交流新的重点。一方面，BIMSTEC 强调佛教对区域民众的凝聚作用，通过开展“佛事巡回”（Buddhist Circuit）推进成员国间佛教的交流与传播。另一方面，重视佛教遗产保护。通过佛教艺术与建筑展览，组织僧侣合唱团及冥想诵经活动，提高人们对地区共有佛教遗产的认知，使“佛陀”文化成为BIMSTEC 国家之间团结的力量。②“Buddha an Unifying Force among BIMSTEC Countries: Culture Minister,”December 9, 2017, https://pib.gov.in/newsite/printrelease.aspx?relid=174217，访问日期：2021年3月1日。为此，各国还共同举办了“BIMSTEC 佛教遗产节”，旨在通过这种形式强调区域内丰富的佛教文化遗产共有性，呼吁各国以此为基础努力促使BIMSTEC 变得更强大，更有效。③“Bodhi Parva-BIMSTEC Festival of Buddhist Heritage,” December 8, 2017,https://mea.gov.in/pressreleases.htm?dtl/29162/Bodhi_ParvaBIMSTEC_Festival_of_Buddhist_Heritage，访问日期；2021年1月26日。

在发展旅游方面，区域内有丰富的资源。为了吸引更多游客，推动区域内旅游产业发展，2006年，BIMSTEC 召开了旅游部长会议，决定在新德里设立旅游信息中心，同时决定由成员国各出资1 万美元设立旅游基金。后来，旅游基金发展成为旅游银行基金，要求成员国每年上缴10 万美元，款项由旅游工作组负责，旨在为区域旅游合作交流提供资金保障。2017年，在印度的推动下BIMSTEC 旅游运营商网络平台成功搭建，通过邀请旅行社与各国政府共同讨论地区旅游业发展，内容包括BIMSTEC 内部旅游线路的推广、制定联合营销策略和开发BIMSTEC 特定旅游产品等。①Sushma Swaraj, “India to Host First BIMSTEC Disaster Management Exercise This Year: Sushma,”August 11, 2017, https://www.business-standard.com/article/current-affairs/india-to-host-first-BIMSTEC-disastermanagement-exercise-this-year-sushma-117081100414_1.html，访问日期：2021年1月26日。同年9月，印度又在加尔各答举办了BIMSTEC 贸易与旅游博览会，各国倡议将佛教和寺庙环游线路作为重点开发的旅游产品。

BIMSTEC 在社会人文领域提供的区域公共产品，为各国人文合作提供了多样化的机制。定期举行的BIMSTEC 文化部长及旅游部长会议，作为沟通协商的平台，各国可以分享政策信息、消除误解、增强互信，以更高效的方式加强合作，以便促进地区文化交流与旅游产业的发展，助力各国民间交流，增进彼此了解，最终实现增进民众间的亲密关系，减轻宗教、民族及历史等原因造成的国家间的冲突，这有助于在区域内形成不同文明间包容共存、互谅互让的合作氛围。

3.安全类区域性公共产品

BIMSTEC 本是一个纯粹的区域经济合作组织，旨在解决地区面临的发展问题。但近年来，在印度政府的极力推动下，BIMSTEC 开始向综合性的“政治实体”转变，各国在安全领域的合作逐渐加强。尼泊尔峰会后，BIMSTEC不仅举行了首次联合军演，还在新德里举行了首届国家安全首脑会议。在国家安全首脑会议中，成员国就共同面临的传统和非传统安全挑战达成共识，强调了孟加拉湾作为“共同安全空间”的重要性，并同意采取集体战略制定共同对策。②Dipanjan Roy Chaudhury, “BIMSTEC National Security Advisers Strive to Create Common Security Space amid Rising Multiple Threats,”July 12, 2018, https://economictimes.indiatimes.com/news/defence/BIMSTEC-national-security-advisers-strive-to-create-common-security-space-amid-rising-multiple-threats/articleshow/57766714.cms?from=mdr， 访问日期：2021年1月28日。

BIMSTEC 在安全领域的合作主要在于应对非传统安全问题。近几年，随着地区安全形势的变化，非传统安全问题正成为各国面临的最大挑战，主要包括恐怖主义、跨境犯罪、海上安全等问题。而正是这些问题的存在，各国将孟加拉湾视为“共同安全空间”，通过安全合作机制，以集体治理的方式实现共同安全。2014年，由印度牵头负责，各国共同发布了《关于打击国际恐怖主义、跨国有组织犯罪和非法毒品贩运公约》，以此作为区域安全合作的指导性文件。之后在2017年，反恐及跨境犯罪小组（CTTC）作为区域安全指挥中心在印度成立，以表达各国联合行动、维护地区稳定的决心。CTTC 通过六个联合工作组开展工作，工作内容涉及几乎所有地区国家面临的共同安全问题。除此以外，各国也搭建起了磋商机制。已成功举行过两届的“1.5 轨安全对话论坛”，成为各国探讨如何共同应对包括跨国犯罪、极端与恐怖主义、海上安全合作及网络安全的重要平台。尽管BIMSTEC 在安全合作方面取得一些成效，但因起步较晚，各国行动能力及合作意愿差别极大，当前，其内部仍未建成有助于多边协调机制化的总体安全框架。①Gayathri Iyer, “Common Responses to Maritime Security Threats in the Bay of Bengal,”November 14,2017, https://www.orfonline.org/research/common-responses-maritime-security-threats-bay-of-bengal/， 访问日期：2021年1月28日。

BIMSTEC 的发展的动力来自印度带领发展水平较低的国家在面临地区公共问题时，通过开展务实合作，在不同领域寻找共同利益，共同解决区域发展难题。但总体上看，该组织自身的发展及内部区域性公共产品供给能力仍处于初级阶段。

三、BIMSTEC 进程中的印度中心地位

作为环孟加拉湾地区最大的国家，印度因其实力强大而具有较大的“消费者剩余”，对合作中承担成本的敏感性较小，又因其国家利益越来越国际化而更加关注公共产品，②熊炜：《国际公共产品合作与外交谈判：利益、制度和进程》，世界知识出版社2014年版，第9 页。主导着区域公共产品供给的方向、类型和水平。纵观BIMSTEC发展过程，印度一直扮演着火车头的角色，它希望通过该组织主导区域公共产品供给，借以掌握更多的区域治理话语权，掌控区域合作发展方向。

（一）BIMSTEC 覆盖下的孟加拉湾地区对印度的战略意义

印度漫长的海岸线上共分布着13 个主要港口，其中7 个港口濒临孟加拉湾；最大的岛屿安达曼·尼科巴群岛就坐落在孟加拉湾东部。独特的地理位置以及“东进”战略与“印度洋战略”的推进，使这一海湾成为印度的“首要利益区”，具有十分重要的战略意义。

1.从地缘经济角度看，孟加拉湾是印度向东进行经贸往来的海上通道，而且周边国家具有强大的经济发展潜力和市场发展前景。据相关数据显示，2010—2018年，印度向东出口至东亚及太平洋地区的贸易额占总出口额的比重约为64.63%。①笔者根据WITS 网站中“India Export”(2010-2018)显示的数据计算得出。其中，印度与其他成员国的贸易额以每年10.4%的速度逐年增加。②Jayshree Sengupta, “BIMSTEC-FTA: A New Hope for Enhanced Regional Trade,” September 19,2017,https://www.orfonline.org/research/BIMSTEC-fta-new-hope-enhanced-regional-trade/ ，访问日期：2021年1月31日。BIMSTEC 成员国间广阔的市场、丰富的人力资源以及充足的原材料，对依靠外向型经济的印度极具吸引力。孟加拉湾国家间巨大的贸易与合作潜力也使印度向东建立链接东南亚和太平洋地区的经济走廊成为可能，因此，孟加拉湾地区在印度的地缘经济中显得十分重要。③Nikhat Khalid, Saba Ismail, “Geo-eonomic Preference in India’s Trade Policies: A Case of Countries of Bay of Bengal,”JTA Multidisciplinary International Conference 2020, Vol.40, February 2020, p.958.

2.从地缘政治角度看，孟加拉湾地区是域外大国地缘战略的交汇点，由此带来的地缘政治竞争引发印度的关注，影响了其对本国在该地区战略利益的判断。美国的“印太”战略和日本的“亚非增长走廊”计划均将孟加拉湾囊括其中。广阔的孟加拉湾成为各国追求自身地缘政治与经济利益的“角斗场”。因此，孟加拉湾地区发生动荡的风险也相应增加。印度海军中将阿尼尔·乔普拉（Anil Chopra）认为，印度在该地区的首要任务便是与孟加拉湾国家共同采取措施加强团结，以确保各国不会在该地区引起任何形式的地缘政治紧张局势。④“Trincomalee Consultations 2018:Secure and Safe Bay of Bengal for Common Development and Prosperity,” May, 2018, p.19.而BIMSTEC 在发展过程中逐渐被印度赋予“安全”色彩：对域内而言，可以实现以印度为支撑的地区安全稳定；对域外而言，则可以增强地区整体应对大国地缘政治博弈冲击的能力。

3.从印度国内角度看，孟加拉湾地区对印度东北部具有经济与政治的双重意义。从地理位置上看，印度东北部位于孟加拉湾地区的“中心”，周边被中国、

孟加拉国、缅甸三国围绕，要通过狭长的西里古里走廊与印度内地相连，而位于东南部的萨布罗奥姆港与孟加拉湾出海口的距离却不足15 公里。印度政府在该地区一直执行封闭政策，使得“印度东北人”很难融入印度主流社会，地区发展始终被边缘化。①《“印度东北人”，受尽歧视70年》，2017年7月17日，环球网，https://world.huanqiu.com/article/9 CaKrnK46J0，访问日期：2021年2月1日。印度东北七邦经济发展水平严重低于本土各邦。而且受多种因素的影响，印度东北部一直存在着分离运动，与部落冲突、宗教矛盾交织，成为长期困扰印度的“慢性溃疡”。②李益波：《印度东北分离主义运动与印度政府的对策》，载《现代国际关系》，2006年第12 期，第30 页。莫迪政府改变了旧有政策，扩大了东北部的开放程度，增强了其与印度本土及周边国家的联系，使该地区依托国家战略部署在BIMSTEC 总体连接规划里扮演了关键角色。③Debraj Deb, “Northeast India to Play Key Role in BIMSTEC Connectivity Master Plan: M.Shahidul Islam,” December 13, 2019, https://indianexpress.com/article/north-east-india/tripura/northeast-india-to-play-keyrole-in-BIMSTEC-connectivity-master-plan-m-shahidul-islam/ ，访问日期：2021年2月1日。印度的主要目的，是通过与现有的BIMSTEC 贸易网络整合以改变东北地区落后状态，④Rupak Bhattacharjee, “BIMSTEC, Myanmar and India`s Northeast,” July 24, 2014, https://www.himalmag.com/BIMSTEC-myanmar-indias-northeast/，访问日期：2021年2月1日。而与之相邻的孟加拉国与缅甸则是合作的“切入点”。⑤Leonora Juergens,“ Northeast India in BIMSTEC: Economic linkages with Myanmar and Bangladesh,”April 23, 2014, http://www.ipcs.org/comm_select.php?articleNo=4404 ，访问日期：2021年2月2日。仅从经济联通上看，在陆路印度与孟加拉国签订《内陆水域运输与贸易议定书》保证东北部与本土的连通性；在海路印度与缅甸开展了加拉丹多模式交通运输项目，货物可以从加尔各答港经孟加拉湾抵达缅甸的实兑港，然后经由卡拉丹河及高速公路运至东北部城市佐林普伊。这样，环孟加拉湾地区促成了印度东北部与本土间陆上与海上交通连接的“闭环”，将这一“闭环”纳入BIMSTEC 的区域“贸易网络”，有利于印度东北部经济融入地区共同发展进程中。而在很大程度上，印度东北部经济的发展也是构筑印度国家安全保障的重要组成部分。因此，BIMSTEC 覆盖的孟加拉湾地区对促进印度东北部经济发展，缩小贫富差距，进而维持地区稳定，实现政治安全，维护国家统一具有重要的战略意义。

（二）BIMSTEC 发展进程中印度主导的动因

在BIMSTEC 的发展进程中，印度积极主导的动因主要有以下四个方面：

第一，印度外交政策的调整是直接推动力。首先，BIMSTEC 的诞生是基于冷战结束后印度与周边国家和东盟关系的转变。第二次世界大战后，印度一直视自己为英国在南亚次大陆权力地位的继承者，以“南亚霸主”自居，对南亚诸国采取强硬的外交政策。然而，冷战结束后，印度面临着严峻的国内外形势。尤其是在1991年，印度的国际收支严重失衡，急于寻求出口贸易伙伴以摆脱危机。印度长期执行的强硬周边政策已无法适应现状，时任外交部长的古杰拉尔提出了“古杰拉尔主义”，以便改善印度与周边国家的关系。印度与周边国家的关系也由对立转向缓和，区域内平等合作出现了转机。此外，亚太地区经济在全球贸易中的重要性日益上升，也促使印度以新的姿态“向东看”。①Tan Tai Yong and See Chak Mun, “The Evolution of India-ASEAN Relations,”India Review, Vol.8, No.1,2009, p.25.1991年，拉奥政府提出了“东向政策”，旨在加强印度与东南亚、东亚国家间的经贸合作。在此背景下，印度对东盟的态度由“忽视”转为“重视”，积极采取行动拉近与东盟关系，并在1996年成为东盟的对话伙伴国，加入了“东盟地区论坛”。此时，印度与南亚和东南亚地区两个重要的区域合作组织都建立了紧密的联系：一是东盟（ASEAN）；另一个则是印度与周边邻国在1985年组建的“南亚区域合作联盟”（SAARC）。两个组织成立已久，但隔着孟加拉湾，相互间并没有形成沟通交往的“桥梁”，直到1997年在印度的推动下成立了BIMSTEC。②Nith Agarwala and Premesha Saha, “Is the Bay of Bengal Regaining Its Lost Importance?,”Journal of the Indian Ocean Region, Vol.15, July 2, 2019, p.1.由此可见，印度外交政策的调整为BIMSTEC 成立创造了基础与条件，使其成为南亚与东南亚两个区域开展机制化合作的平台。

其次，莫迪政府对BIMSTEC 的重新唤醒契合印度新时期外交战略的调整，是印度追求“领导型大国”战略目标的关键抓手。莫迪在第一任期初始便提出了“领导型大国”的战略构想，重新定位新时期印度在全球政治中的身份和角色。在这一全局性战略目标的指导下，印度对周边国家提出了“邻国优先”的口号，再次把维持在南亚地区的绝对影响力作为印度外交的首要任务，并通过像BIMSTEC 这样的多边框架与周边国家开展大范围的跨界合作。①Rajeev Ranjan Chaturvedy, “Modi’s Neighborhood Policy and China’s Response,”Issues & Studies,Vol.55, No.2, 2019, p.4.与此同时，印度制定了向四面出击的外交政策。莫迪在2015年访问韩国时提出，将“东向政策”升级为“东进策略”。BIMSTEC 因其连接南亚与东南亚国家的地理位置特殊性而成为“东进策略”的现实性工具。正如莫迪在BIMSTEC 成立20 周年时所言，“对印度来说，这是（BIMSTEC）实现我们关键外交政策‘邻国优先’和‘东进策略’的天然平台。”②“Prime Minister’s Message on 20th Anniversary of Establishment of BIMSTEC,”June 6, 2017, https://www.mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/28514/Prime_Ministers_message_on_20th_anniversary_of_establishment_of_BIMSTEC ，访问日期：2021年2月2日。纵观BIMSTEC 的发展过程，印度在其中一直起绝对的领导作用。印度选择重新激活该组织，不仅折射出莫迪意图带领印度成为世界“领导型大国”的野心，而且表明了印度经过多年发展之后拥有了强大的国家实力，有能力参与区域公共产品供给，引导区域合作发展方向。

最后，印度此次向东采取行动也是基于孤立巴基斯坦的传统立场，试图以BIMSTEC 取代SAARC，重新塑造南亚区域合作的新格局。虽然SAARC 曾经作为南亚地区的区域一体化的初次尝试而被成员国赋予很高的期待，但因内部合作存在无法克服的局限性而发展十分缓慢，其中最主要的原因就是印巴仇恨。2016年，印度以巴基斯坦支持跨境恐怖主义为由，拒绝参加原定在伊斯兰堡举行的第19 届首脑峰会。之后，首脑峰会被无限期推迟，南亚联盟框架下的合作陷入停摆状态。近几年，印巴在克什米尔问题上冲突加剧，两国关系进一步恶化。印度更想试图通过强化自己主导的区域合作，将巴基斯坦变成南亚区域经济一体化的“孤岛”，而重新激活BIMSTEC 无疑是最优的选择。印度外长苏杰生指出，巴基斯坦对SAARC 的顽固态度，使其丧失了发展活力，而印度在未来五年的优先外交任务之一就是强化BIMSTEC 合作。③“SAARCE has Problems, BIMSTEC Full of Energy, Says Jaishankar,” June 7, 2019, https://economictimes.indiatimes.com/news/politics-and-nation/saarc-has-problems-BIMSTEC-full-of-energy-says-jaishankar/articleshow/69684367.cms?from=mdr ，访问日期：2021年2月3日。

总之，BIMSTEC 既是印度为该地区提供的具有代表性的制度类公共产品，也是供给平台，其公共产品供给方向与方式深深地打上了印度扩张主义外交政策的烙印。作为一种机制化的公共产品，BIMSTEC 成为印度实现国家战略诉求的有力抓手和平台，可以帮助印度打破势力范围局限在南亚的藩篱，成为面向东方、走向世界的踏板。

第二，增强地区国家间的“连通性”，激发区域经济发展潜力，使区域合作成为印度经济增长的“助推器”。印度经济多年来一直受制于基础设施建设的不足，为了补齐这一短板，印度政府制定了多项互联互通政策。尤其是莫迪执政以来，不仅制定了一系列国内基建计划，而且在向外连通方面，制定了“东进”“西联”以及“连接中亚”等政策。改善并升级印度与东盟的连通条件，便是东进政策的重要议题之一。受此影响，印度战略决策层也认为，“‘连通性’和‘BIMSTEC’有时也可以互换使用”。①Constantino Xavier, “Connect East: Explaining India’s BIMSTEC Focus,” January 15, 2021, https://www.orfonline.org/expert-speak/connect-east-explaining-indias-BIMSTEC-focus/，访问日期：2021年2月4日。2016年，在果阿，印度政府主动组织BIMSTEC 领导人召开务虚会，制定了一项旨在促进区域内贸易和车辆跨境运输的2030年行动计划。②“Question No.94 Strengthening Alliances with BIMSTEC and BBIN,”February 8, 2017, https://www.mea.gov.in/lok-sabha.htm?dtl/28014/question+no94+strengthening+alliances+with+BIMSTEC+and+bbin， 访 问日期：2021年2月4日。2018年，莫迪在加德满都峰会演讲时又再次呼吁BIMSTEC 成员间建立更大的联系，同时承诺印度将致力于加强与其他成员国的合作，以增强区域连通性。③“Modi Calls for Greater Connectivity among BIMSTEC Members,” August 30, 2018, https://www.livemint.com/Politics/yj1XdGHMx91H68uwDtqTPO/Modi-calls-for-greater-connectivity-among-BIMSTECmembers.html ，访问日期：2021年2月4日。例如，在孟加拉国，印度就计划提供约4.9 亿美金的贷款帮助其修缮蒙哥拉港，改善海运条件。

在BIMSTEC 的多边机制下，印度在努力促成各成员国不同对外连接计划的“共存与竞争”，包括印度的“东进政策”、泰国的“西望政策”、缅甸的“改革开放”与孟加拉国的“东进政策”，以整合区域基建资源，提高地区联通水平，总体上提升BIMSTEC 在互联互通类公共产品的供给质量与效率。地区连通水平的整体提升有利于加速区域经济一体化，激发各国经济发展潜力，为印度经济持续增长提供巨大推力。

第三，提高地区安全合作能力，打击恐怖主义活动，推动区域多边安全合作成为保障印度本土安全的“稳定器”。孟加拉湾地区恐怖活动肆虐，而印度则是本地区受害最深的国家，尤其是东北部地区。近年来，在印度东北地区、缅甸若开邦与孟加拉国三国交界地区，因管控困难，跨境暴恐的威胁愈加凸显，印孟缅跨境暴恐通道浮现。①傅小强：《孟加拉湾地区反恐形势变化的特点、影响与对策》，载《南亚研究季刊》，2019年第3 期，第103 页。跨境恐怖袭击成为地区安全的最大隐患。反恐的迫切形势要求各成员国联手合作，共同维护地区安全稳定。在印度看来，BIMSTEC 不仅是促进经济合作和连接的地区组织，还应该为地区和平和安全发挥作用。②《中印对峙不丹外长首次发声：希望和平解决》，2017年8月12日,澎湃新闻，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1760440，访问日期：2021年2月5日。于是，在印度的推动下，BIMSTEC 将反恐作为一项新的重要职能，并寻求各国更广泛的合作。

孟加拉湾地区恐怖活动的严重态势，显现出了区域公共问题的“负外部性”。其他成员国对安全类公共产品的需求迫切，但因国力较弱，无力承担更多的反恐成本，印度便成为区域内安全类公共产品的最大贡献者。印度允许地区国家免费搭乘“便车”，为各成员国提供武器装备与人员培训，开展反恐联合训练与演习，分享反恐情报。印度期望在地区安全事务中承担更多的责任，帮助提高邻国反恐能力，形成地区反恐网络，以确保本国在整个南亚地区的安全与稳定。

第四，增加自身在环孟加拉湾地区地缘博弈筹码，印度充当协调各方势力的“平衡器”。孤悬于孟加拉湾东部的印度领土安达曼—尼科巴群岛因其能够西控波斯湾、东扼马六甲海峡的优越地理位置而具有极大的军事价值和地缘战略价值。早在2001年，印度政府便在岛上设立了第一个海外三军战略司令部，将其打造成印度“远东”的“不沉航母”。之后，莫迪政府又提出将其建设成为印度“海上第一枢纽”的构想，大力进行经济开发，扩展印度在孟加拉湾的地缘经济利益。可以说，印度一直就在孟加拉湾布局谋篇，将自己视为该地区地缘博弈的“棋手”。随着全球地缘政治博弈加剧，各大国相继出台了直接或间接的关于孟加拉湾的战略方针，尤其是在“一带一路”倡议提出后，中国在印度洋的经济影响力大幅提升，这对具有极强“领地意识”的印度而言，战略焦虑油然而生。有印度学者认为，中国在印度洋及南亚的行动意在打造遏制印度的“珍珠链”，所以印度也应当把制衡中国作为战略重心。①Arjun, “South Asia and the India Ocean Region:An Indian Perspective,” September 14, 2020, https://www.e-ir.info/2020/09/14/south-asia-and-the-indian-ocean-region-an-indian-perspective/，访问日期：2021年2月5日。从地缘政治的角度，与中国开展战略对抗成为印度再次选择BIMSTEC 的重要原因之一。印度希望通过这一区域组织将战略外围连接起来以“贯通”南亚与东南亚，并将中国西南边境的邻国联合成一个整体作为“顶住”北方压力的战略支撑，实现其“北向防范中国，东进拓展东盟”的战略目标。②戴永红、王俭平：《环孟加拉湾多领域技术经济合作倡议：转型与前景》，载《南亚研究季刊》，2019年第3 期，第95 页。从地缘经济的角度看，在环孟加拉湾地区还存在着一个由印度与中国共同参与的孟中印缅经济走廊（BCIM）。但随着中印关系的变化，两国陷入了地缘空间内的“大国困境”，经济走廊也变成了中、印两国进行权力博弈的平台。③黄德凯等：《孟中印缅经济走廊建设的现状、挑战及前景——以地缘政治权力结构为分析视角》，载《南亚研究季刊》，2019年第2 期，第103 页。为了防止“一带一路”和BCIM 将印度、孟加拉国和缅甸当作低成本生产中心，进而成为中国经济的“附属”，印度想加强与BIMSTEC 成员国间互惠互利的经济联系，以摆脱它们对中国产业链条的依赖，并形成以印度制造为中心的区域产业链。④Pankaj Jha, “BIMSTEC and BCIM: The Challenge of Compatibility ,”India-China Chronicle, May-June, 2019,p3.; Suparna Karmaker, “Reimagining India’s Engagement with BIMSTEC,” No.404, September, 2020,https://www.orfonline.org/research/reimagining-indias-engagement-with-BIMSTEC/，访问日期：2021年2月7日。孟加拉湾于是成为印度战略界关注的重心，并且要在该地区发挥强大的领导能力，统筹国内增长战略、边疆快速发展战略及以印度为中心的经济区域主义三大战略方针，以防他国介入。⑤Raja Mohan, “Losing the Bay of Bengal,” March 4, 2014, https://indianexpress.com/article/opinion/columns/losing-the-bay-of-bengal/，访问日期：2021年2月7日。因此，印度选择加强BIMSTEC 的合作，与各国分享区域公共产品，加深成员国对其经济的依赖，营造自己的“小圈子”，使其有能力拉开与中国的距离，保持“经济独立”，同时可以通过BCIM 保持与中国的接触，在制衡中国的过程中拥有更多的战略回旋空间。

在域外大国中，美国和日本也制定了相应政策，以便进入环孟加拉湾地区，追逐地缘政治与经济利益。无论美国还是日本，都被印度视为在环孟加拉湾地区制衡中国的有力伙伴。但随着美国对华的地缘战略博弈扩展到印度洋，印度并未选择完全依附美国来对抗中国，而是利用“对冲”手段，获取最大的国家利益。作为南亚地区有能力影响中美关系的重要国家，印度想要在BIMSTEC 框架下提供公共产品，满足区域国家的发展需求，以便凝聚组织成员力量，最终构建起自己主导的区域合作格局来增强自身实力，既可以与多方势力保持一定距离，实现独立自主，又能增强作为“棋手”的能力，长袖善舞，协调各方利益，获得有利的发展空间。

四、BIMSTEC 面临的发展困境

BIMSTEC 成立已有二十多年，但总体来说目前仍然处于初级发展阶段，各方开展的实质性合作程度非常有限，区域公共产品供给一直存在不足。近年来，BIMSTEC 在印度的助力下，供给水平得到一定程度的提升，但要实现供需平衡仍然面临多重困境，主要有以下几个方面：

第一，区域国家的公共产品供给能力与意愿不匹配。孟加拉湾地区是全世界低等收入国家连片区域。除了印度与泰国，其他成员国虽然对区域合作持有较大热情，但因经济实力较弱，在资金、技术与安全保障上均表现为能力不足，决定了他们参与区域公共产品供给的限度。印度每年都要向组织成员国提供巨额的发展援助资金。2019年，印度向孟加拉湾地区发展援助约占总对外援助金额的60%，①Indian Ministry of External Affairs Annual Report (2019-2020), p.343, http://www.mea.gov.n/Uphoads/Publication Docs/32489_AR_Spred_2020_new.pdf, 访问日期：2021年11月29日。实质上已成为BIMSTEC 区域公共产品融资的最大贡献国。但印度自身也是发展中国家，国内建设也面临投资短缺等问题。以基础设施建设为例，截至2022年12月底，印度国内基础设施建设资金缺口高达7777.3 亿美元。②“Infrastructure Sector in India,”March 22, 2021, https://www.ibef.org/industry/infrastructure-sectorindia.aspx，访问日期：2021年2月7日。因此，限于实力，印度在自身发展需求尚不能满足的情况下，自然无法长期承担组织内经济类公共产品供给。此外，在政策执行方面，印度在该地区往往承诺较多，履行较少，政策很难执行下去，尤其这次对BIMSTEC 态度的转变与莫迪个人的“强人政治”密不可分，后任政府是否愿意继承莫迪的“宏愿”也是未知数。因此，印度长期供给能力不足及政策嬗变，以及其他成员国供给能力或意愿的缺失，严重限制了BIMSTEC 公共产品的供给水平及可持续性，成为未来发展的一大挑战。

第二，成员国对区域组织的角色定位与利益诉求存在差异。BIMSTEC 成员国的国家利益不同，导致各国参与区域合作侧重点也不同，表现出对不同类型的公共产品存在偏差。对印度而言，其将BIMSTEC 视为追求国家利益和扩展地区影响力的战略性工具。为了更好地为其所用，印度几乎凭一己之力，推动组织实现经济与安全的“双轮驱动”，安全合作机制的建设成为印度重点关注的发展方向。而印度此举的目的却更多地指向中国。印度强化与成员国间的军事联系，开展军事演习提高组织内部军事行动能力，以积极应对所谓的中国与缅甸、斯里兰卡及孟加拉国的军事政治合作，抵消中国在印度洋地区的军事影响力。近几年，印度单方面推动与中国的战略竞争并呈现出“全面出击”态势，重新加强孟加拉湾地区合作只是印度全球层面抵制中国“一带一路”倡议的组成部分。

其他成员国则更倾向于将BIMSTEC 视为纯粹的区域经济合作平台，注重提高组织机制化合作水平，通过参与区域经济一体化，分享发展机遇，从地区规模经济中获益。这些国家拒绝跟随印度参与对中国的“围堵”。对于印度将组织“政治化”的举动，一些国家表示反对。例如，尼泊尔拒绝参加2018年在印度举行的首次BIMSTEC 成员国军事演习，泰国也仅以观察员国的身份参与其中。有政治观察员指出，印度举行这次演习目的是抵制中国在该地区日益增长的影响力，①Bertil Lintner, “BIMSTEC and Regional Security,” January 15, 2021, https://www.orfonline.org/expertspeak/BIMSTEC-regional-security/，访问日期：2021年2月8日。但这种行为在该地区是不受欢迎的。尼泊尔官员普雷姆·波德尔（Prem Sagar Poudel）甚至直接批评印度政府，试图借用BIMSTEC 与中国在两国争议地区进行对抗。②“Nepal-China Mutual Cooperation Society,”August 31, 2018, https://www.facebook.com/permalink.php?story_fbid=1884756301831686&id=1415396845434303，访问日期：2021年2月8日。

总之，关于组织未来发展方向，印度方面认为，在深化经济合作的基础上也应当赋予BIMSTEC 更多的安全职能，将其打造成为更成熟的区域政治实体，而其他国家则更加倾向于在机制内进一步发掘经济合作潜力，加快区域经济一体化进程。在对待中国的态度上，印度将中国视为全面的竞争对手，以区域多边机制为工具应对“一带一路”倡议的推进。而其他国家则将中国视为经济合作伙伴，愿意搭乘中国“一带一路”的顺风车，实现国家崛起。由此可见，成员国基于自身国家利益诉求，出现了对BIMSTEC 不同的角色定位，这也影响了各国在不同领域的合作意愿及采取集体行动的积极性，进而可能造成组织框架内的区域公共产品总体供给效率低下。

第三，集体身份认同感的塑造面临挑战。区域集体身份可以统一组织内成员的价值观念，实现最大共识，并降低公共产品供给的不确定性。多年来，BIMSTEC 在社会人文领域提供了一些区域公共产品，促进了地区民众间的交往，增进了相互了解，但离“集体身份”仍相距甚远。其一，孟加拉湾地区是全世界情况最错综复杂的地区之一。该地区包含有内陆型国家尼泊尔和不丹，也有海洋型国家斯里兰卡，还有陆海兼顾的印度、缅甸及泰国，同时是儒家文明、伊斯兰文明、印度教文明与佛教文明的交叉点。而且，地区国家发展水平差异大，政府治理水平参差不齐，社会文化多样化等。成员国在社会层面表现出明显的异质性，成为阻碍彼此间“集体身份”建构的重要因素。其二，组织内长期存在的信任赤字，尤其是其他国家对印度的不信任感，成为阻碍区域“集体身份”建构的根本原因。印度学者指出，该地区面临的挑战之一，就是印度与其他国家缺乏互信，缺乏思想上的“连通”。①Nitin Agarwala and Premesha Saha, “Is the Bay of Bengal Regaining Its Lost Importance?”Journal of the Indian Ocean Region, Vol 15, 2019, p.8.为了夯实组织内部的信任基础，2017年莫迪发表演讲时表示，印度与BIMSTEC 其他国家共享价值观、历史、生活方式和国家命运，呼吁各方将孟加拉湾地区建设成为一个和平与发展的共同空间。②Constantino Xavier, “Bridging the Bay of Bengal Toward a Stronger BIMSTEC”, Carnegie India,February 2018, p.10.在具体行动上，印度在区域内开展“佛教外交”以及实施“季风计划”，传播印度文化，与其他国家寻找文化与历史的契合点，培育集体身份认同感。然而，这些举措收效甚微，周边各国仍然心存芥蒂。其三，成员国间现实利益冲突成为阻碍区域集体身份建构的直接原因。其中，印度与周边邻国的利益冲突较多：与孟加拉国在水资源分配、非法移民、走私以及渔业等领域的矛盾尖锐；与斯里兰卡之间则存在海上能源和渔业利益的纠纷；与两个内陆邻国更是经常陷入“控制”与“反控制”的争斗。孟加拉国与缅甸则因罗兴亚难民问题关系极度恶化。缅甸与泰国两国存有“世仇”，近期也因为罗兴亚难民问题矛盾不断产生。因此，组织内成员国之间矛盾重重，纠纷不断，使得双边关系充满不确定性，“新仇”交织“旧恨”，区域内政治互信难以实现，更难形成集体身份认同。其四，南亚与东南亚早已存在各自的区域一体化组织“南盟”和“东盟”，并在一定程度上建构了地区认同。例如，各国要“解构”原有地区的身份，重新建构“环孟加拉湾组织”的集体身份。在“解构”与“重构”的过程中，各国意愿不足，面临的阻力巨大。例如，尼泊尔坚持重振SAARC，反对以BIMSTEC 替代SAARC。因此，依据当前的状况，在环孟加拉湾地区形成新的集体身份认同，依然任重道远。

第四，组织制度化水平需要提升。BIMSTEC 本质上是一系列区域国家制定并遵守的国际制度，也是一种区域公共产品。通常认为，国际制度为行为体确立了行动准则，明确了权责界限，有利于突破公共产品供给与分配过程中的“集体行动困境”。一定限度的制度化能够增加组织机制的约束性，增强内部凝聚力，进而提高公共产品的供给水平。当前，BIMSTEC 在制度建设方面仍然处于初始阶段，表现出“弱制度化”特征，在组织议程设置、机构改革及组织宪章方面需要进一步加强制度建设。首先，BIMSTEC 确立了14 个合作领域，但成员国都是发展中国家，自身面临不同的发展难题，没有更多的资源与精力投入到相对泛化的组织议程。因此，在一定程度上，如此多的合作领域反而造成组织效率的下降，使得某些领域很少或没有合作成果。BIMSTEC 需要精简组织合作议程，分清主次，将有限的资源集中于各国均有迫切发展需求的领域。BIMSTEC 被赋予了众多目标，但这些目标很少或根本没有实现。尼泊尔前外交部长贾瓦利（Pradeep Hyawali）对此曾表示：“我们需要专注于五个优先发展领域，使其成为带动该地区人民繁荣的有效机制。”①Ritu Raj Subedi, “Can BIMSTEC Revitalize Regional Cooperation?” August 28, 2018, http://www.china.org.cn/opinion/2018-08/28/content_60660118.htm，访问日期：2021年2月10日。其次，在组织机构建设方面，BIMSTEC 进程迟缓。最典型的事例就是在2014年才在达卡设立了秘书处。由于秘书处成立不久，仍存在赋权不明、人手不足及执行力较弱等问题。在未来几年，机构改革仍是组织建设的工作重点。BIMSTEC 目前正在考虑在秘书处设立一个类似于联合国的常任代表，以使成员国的大使能够定期开会，讨论相关问题。①Pratnashree Basu, Nilanjan Ghosh, “Breathing New Life into BIMSTEC: Challenge and Imperatives,”April 27, 2020, https://www.orfonline.org/research/breathing-new-life-into-BIMSTEC-challenges-andimperatives-65229/，访问日期：2021年2月10日。最后，BIMSTEC 仍然没有签署一个完整、统一的组织宪章，与周边两个相邻的区域组织“南盟”和“东盟”相比显得更加滞后。宪章对一个国际组织的发展具有里程碑式的意义。因为宪章是组织发展的纲领性文件，提供了最基本的制度安排，可以实现将一个松散的组织转化为具有法律约束力的“共同体”，是组织制度化过程中的关键步骤。不仅如此，宪章所代表的“宪章精神”也有利于培养地区共同体感，塑造地区集体身份认同，增强组织凝聚力。虽然在2018年加德满都峰会上，各国开始协商起草《BIMSTEC 宪章（草案）》，但因分歧较大，一直未通过。不过，各国计划在2022年1月举行的斯里兰卡峰会上推动宪章的最终签署。届时，BIMSTEC 制度化水平将被提升至新的高度。

五、BIMSTEC 与中国未来关系的发展

“一带一路”倡议出台后，中国广泛参与了孟加拉湾地区的区域合作，但大多集中于双边层面。而BIMSTEC 被唤醒后，为域外国家参与该地区发展提供一个不可或缺的多边合作平台，其与中国的关系也迎来新的发展期。综合来看，中国与BIMSTEC 的关系未来有两种发展方向：一是中国与BIMSTEC 成为经济合作伙伴，共同助力地区发展；二是BIMSTEC 受印度操纵，成为遏止中国的工具。中国希望与BIMSTEC 各成员国保持友好关系，实现“共赢”，而极力避免陷入对抗状态。因此，中国需要采取积极的措施，加强与BIMSTEC 的联系，建立面向未来的伙伴关系。

第一，推动“一带一路”项目向BIMSTEC 提供基础设施及资金类区域公共产品。“一带一路”倡议是中国承担大国责任，主动向世界供给公共产品的有效途径，甚至在一定程度上开辟了一种新的“中国版搭便车”的供给模式。中国在基础设施建设与投融资领域拥有强大的优势，这两项既是“一带一路”提供的主要国际公共产品，也是BIMSTEC 成员国发展所迫切需求的。有关加强基础设施方面的合作，习近平主席在2016 出席金砖国家领导人同BIMSTEC 成员国领导人对话会时就曾指出，“要推动‘一带一路’建设和‘环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议’有关规范有机对接，促进基础设施建设和互联互通，努力实现共同发展”。①《习近平出席金砖国家领导人同“环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议”成员国领导人对话会》，2016年10月17日，人民网，http://politics.people.com.cn/n1/2016/1017/c1001-28782880.html，访问日期：2021年3月3日。当前，双方已经落地的合作项目（如中缅油气管道建设及斯里兰卡科伦坡港建设等）已经成为地区建设的“名牌”产品，吸引了周边国家的广泛关注，进而表达了更多的合作意向。因此，未来各方在基建领域的合作前景依然广阔。另一方面，中国还是丝路基金、亚洲基础设施投资银行及金砖国家新开发银行等金融机构的创始成员国，能够为“一带一路”合作项目提供强大的投融资支持。未来，中国可以协助BIMSTEC 尽早建立“环孟加拉湾经合组织发展基金会”（BDF）并提供资金支持，使其发展成为区域内金融类公共产品的主要提供者。中国与BIMSTEC 成员国共享区域公共产品，可以增强彼此依赖，经济领域的联系变得更加紧密，为未来关系的升级奠定坚实基础。

第二，在“人类命运共同体”思想指导下，构建“大孟加拉湾共同体”意识。“人类命运共同体”是具有中国智慧的全球治理理念，也是中国向全世界提供的精神类公共产品，能够指导建立新型的国家间关系。在此思想指导下，中国可以寻求与BIMSTEC 成员国建立“大孟加拉湾共同体”。从地理位置来看，中国与七个成员国中的四个国家接壤，而且孟加拉湾是中国云南省最近的出海口。此外，中国自古就与该地区有经贸往来及人文交流，而且现在还广泛参与地区发展建设，中国是本地区的最大利益相关方。因此，无论从地理距离还是利益关联来看，广义上也可以认为中国是孟加拉湾地区国家，这就为构建“大孟加拉湾共同体”提供了客观条件。在当今全球化的时代，“大孟加拉湾”地区内的国家早已形成相互依赖的关系，在安全领域更是命运与共、休戚相关。例如，在难民问题上，一国的民族政策可能造成国内政局动荡，并形成难民潮冲击邻近国家边境。又如毒品泛滥问题，金三角地区的毒品南下经过孟加拉湾销往海外，北上则通过云南省销往中国。这些都说明“大孟加拉湾地区”是一个利益共同体。因此，中国可以与区域其他国家追求更多的共同利益，强化相互依存关系，实现互利共赢。另一方面，建设“大孟加拉湾共同体”要注重“共同体感”的养成。在官方层面，中国未来可以与BIMSTEC 建立高级政府官员直接对话通道和分歧协商解决机制，通过机制化的约束，加强沟通以消除误解，寻求更多共识，实现政治互信，积极推动集体身份的建构。在非官方层面，中国应当加强对孟加拉湾地区国家的民间外交，实现民心相通。例如，建立双方间智库学者及青年人才的交流机制，设立专项奖学金制度鼓励留学生交换，甚至可以依据“北部湾大学”筹建经验建立属于本区域的“孟加拉湾大学”。“大孟加拉湾共同体”作为一种区域价值观念，在构建的过程中能够不断推进区域集体身份认同，为中国与BIMSTEC 建立长久的友好关系提供思想意识层面的保障。

第三，中国应当积极推动与BIMSTEC 建立长久稳固的合作机制。中国在处理与区域性国际组织关系方面具有丰富的实践经验。中国与东盟之间的合作已经成为大国与区域国际组织合作参与区域治理的典范。中国应以此为蓝本，与BIMSTEC 建立“中国—BIMSTEC 合作机制”，建立多层次、多领域的沟通对话机制。中国可以更加全面细致地与各成员国讨论中国何时以何种方式参与BIMSTEC 框架内全部或其中某些合作领域，尤其优先考虑互联互通及经贸合作。另外，在中国与BIMSTEC 合作机制创立的过程中，应当着重处理与印度的关系，做好与印度及时且充分的协商，尊重印度在该区域组织中的主要国家地位。而在其他国家中，“中国威胁论”仍然占据一定市场。中国在与该地区国家合作中应当秉承“正确义利观”，重义轻利，舍利取义，消除对中国“债务陷阱”的误解。只有消除成员国对中国的怀疑与顾虑，才能更快地建立合作机制。而将中国与BIMSTEC 关系置于稳定牢固的合作机制的约束下，才能更好地管控分歧，为友好伙伴关系的发展保驾护航。