地方科技立法中法律责任比较研究

薛智胜，胡超光

（天津工业大学法学院，天津 300387）

引言

党的十八大明确提出要坚持走中国特色自主创新道路，实施创新驱动发展战略。党的十九大进一步提出建设创新型国家的决策，制定了“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的指导方针。习近平总书记把创新摆在国家发展全局的核心位置，围绕实施创新驱动发展战略、加快推进以科技创新为核心的全面创新，提出一系列新思想、新论断、新要求，为新时代科技立法指明了方向。自“科教兴国”战略实施以来，我国制定了系列关于促进科学技术发展的法律法规、政策，在国家战略的引领下逐步形成以《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《科学技术进步法》）为代表的位阶递进的科技立法体系[1]。2021年12月，《科学技术进步法》完成第二次修订，其中亮点之一就是有关法律责任制度的充实和完善，地方科技立法应予重视。本文拟从法律责任的体系和责任构成方面对地方科技立法中法律责任条款进行对比研究，从中发现问题并提出完善路径，以期为地方回应上位法修订，科学规定法律责任内容提供一定的参考和借鉴。

一、地方科技立法中法律责任的概况与地位

地方科技立法与有关科技法律、行政法规、部门规章共同构成我国现有科技立法体系的纵向结构[2]，并在我国科技立法体系占有重要地位。目前全国各省市自治区和有立法权的较大城市或地区，依据《中华人民共和国立法法》有关规定，相继制定了本地科技进步条例或促进条例。概观各地方所制定的地方科技立法，既有科技创新方面的总括性立法，即对科研开发应用、企业技术进步、科研机构及科研人员等科技创新等多方面予以规定，如《安徽省科学技术进步条例》《重庆市科技创新促进条例》《福建省科学技术进步条例》等，也有针对不同领域的具体性立法，如《湖南省高新技术发展条例》《四川省企业技术创新条例》《唐山市促进企业科技进步条例》等。本文仅研究各地科技立法中的总括性立法，并从中选取了32个地方科技立法①本文选取的32个地方科技立法为河北省、河南省、山东省、山西省、陕西省、吉林省、黑龙江省、安徽省、浙江省、福建省、江苏省、上海市、湖北省、湖南省、江西省、四川省、重庆市、云南省、贵州省、广东省、广西壮族自治区、海南省以及杭州市、南京市、合肥市、无锡市、武汉市、广州市、厦门经济特区、深圳经济特区、珠海经济特区所制定的科技立法。作为样本，对其法律责任进行比较分析。通过分析可以发现，这32个地方科技立法按名称和体系可以分为两类：一类是以《XX科学技术进步条例》或《XX促进科学技术进步条例》命名的22个地方科技立法，体系或结构与《科学技术进步法》基本相似，如《山东省科学技术进步条例》；另一类是以《XX科技创新条例》或《XX自主/科技创新促进条例》命名的10个地方科技立法，体系体现一定的地方特色，如《广州市科技创新条例》。

（一）地方科技立法中法律责任设置的概况

在本文研究的样本中，有30个地方科技立法均在不同程度上对法律责任的内容予以规定，如《广东省自主创新促进条例》等。但也有少数地方科技立法未明确规定法律责任内容，如《合肥市科技创新条例》等。从各地科技立法的现状来看，多具有倡导性、激励性的特征，科技立法中不乏鼓励、奖励性质的条款。但是应当注意到，“鼓励”和“责任”是地方科技立法促进科技创新发展的两种手段，应予平衡。目前地方科技立法为鼓励地方科技创新发展，偏向采取“重鼓励而轻责任”的态度[3]，因此忽视法律责任的地位，不利于平衡“鼓励”和“责任”，存在顾此失彼的嫌疑。

（二）地方科技立法中法律责任的地位

由于科技法规范的对象为创新性活动，以激励倡导为主基调，因此地方科技立法是否专设法律责任一章以及如何设置，理论界和实务界一直存有争议。虽然我国学界对何为法律责任的定义存在不同观点。但是，在法理学层面基本可归纳为两种观点，即“后果说”和“义务说”，也有学者将法律责任概念重构为承担不利后果的法律依据[4]。不论哪种学说，法律责任都具有行为主体因某种法律事实而遭受法律上不利结果的内容。一般来说，法律责任是完整的法律规范的构成要素之一，以给予权利主体负担的形式出现。法的特征之一在于其具有强制性。而强制性的体现和保障即在设置法律责任，法律责任亦是地方科技立法得以有效实施的关键[5]。一方面，是否设置法律责任是衡量该地方科技立法体系是否完善的重要依据之一。具备法律责任条款能形成从主体到行为再到后果的完善的地方科技立法体系。另一方面，法律责任设置是否完备也是评价该地方科技立法内容是否完整的重要标准。若所设法律责任内容并非完备，即使已设法律责任，也往往因内容模糊、可操作性不强而不利于发挥其保障促进作用。因此，设置完备的法律责任条款是地方科技立法的应有内容。以设置法律责任条款的方式实现“刚柔并济”，有利于完善地方科技立法的体系并增强实际效用[6]。

二、地方科技立法中法律责任体系的比较

（一）法律责任章节的比较

在以《XX科学技术进步条例》或《XX促进科学技术进步条例》命名的22个地方科技立法中，有18个地方科技立法以专章规定并直接以“法律责任”命名，另有4个地方科技立法并未专章规定且以“法律责任”命名，如《山西省科学技术进步条例》在“奖励与处罚”中规定法律责任内容。在以《XX科技创新条例》或《XX自主/科技创新促进条例》命名的10个地方科技立法中有8个地方科技立法在不同程度上对法律责任内容进行了规定，其中有5个地方科技立法以“法律责任”命名并以专章的形式对法律责任进行规定，有3个地方科技立法在“创新环境”中对法律责任的内容进行规定，如《广州市科技创新条例》。

（二）以行为主体或行为方式为体系框架的比较

地方科技立法在构建法律责任体系时存在以行为主体为框架设计法律责任体系和以行为方式为框架设计法律责任体系两种方式。前者是指，主要以科技行政等部门及其工作人员、科研机构、科学技术人员等不同主体为体系划分依据的法律责任体系设计方式，如《武汉市科技创新促进条例》。后者是指，主要以列举行为而不明确列明行为主体，并针对不同行为设置不同责任内容的法律责任体系设计方式，如《厦门经济特区科学技术进步条例》。

（三）法律责任条款形式的比较

地方科技立法在对法律责任进行规定时，其所采取的条款形式并不完全相同，对比各地责任条款的形式基本可以概括为分条列举、多条多项列举、单条多项列举和分条加同条多项列举四种类型。①分条列举是指，以单个或多个条款对法律责任进行规定，其中每个条款主要采取规定某类主体的某个行为将产生何种法律后果或直接规定某个行为将产生何种法律后果的形式。有13个地方科技立法采取该种条款方式设置法律责任，如《陕西省科学技术进步条例》。②多条多项列举是指，以多个条款对法律责任进行规定，其中每个条款均针对某类主体的多个行为进行列举或直接列举不同行为，并设定相应的法律责任的形式。有2个地方科技立法采取该种条款方式设置法律责任，如《海南省促进科学技术进步条例》和《河南省科学技术进步条例》。③单条多项列举是指，仅以一个条款设定法律责任的内容，但是该条款中又分别列举了不同行为的形式。有3个地方科技立法中法律责任设置采取该种形式，如《深圳经济特区科技创新条例》。④分条加同条多项列举是指，以多个条款的形式设置法律责任，其中既存在以一个条款规制某个主体的某个行为并设定责任内容或规制某个行为并设定责任内容的方式，也存在以一个条款列举某个主体的多个行为或直接列举多个行为，并设定责任内容的形式。有12个地方科技立法采取该种形式对法律责任内容进行规定，如《厦门经济特区科学技术进步条例》。

（四）是否设有兜底条款的比较

兜底条款指对本条例未明确列明的内容通过援用其他法律、法规已规定内容进行规制的条款。在30个已规定法律责任内容的地方科技立法中，有11个地方科技立法在规定法律责任部分的首或尾设置了兜底条款，其中，《广东省促进科学技术进步条例》仅列单条兜底条款对法律责任进行设定，未对法律责任的内容予以明确；另有18个地方科技立法在规定法律责任时未采取兜底条款的方式；还有《黑龙江省科学技术进步条例》以半兜底条款的方式即对科学技术人员违反其他法律规定的，追究其相应责任进行设置。

三、地方科技立法中法律责任构成的比较

所谓法律责任的构成是指，构成法律责任条款的主体部分，主要包括行为主体、行为表现和责任内容三个部分。

（一）规制行为主体的比较

在地方科技立法规范下所形成的科技创新法律关系中主要存在两方主体，即履行监督管理职责的科技行政等部门及其工作人员以及从事科技创新活动的单位和个人，主要包括以下五类行为主体。

1.科技行政等部门及其工作人员和其他依法履行公职的人员

科技行政等部门及其工作人员和其他依法履行公职的人员是监督管理科技创新活动的主体，属于监督者一方。地方科技立法针对该主体设定法律责任的主要目的在于纠正违法行为，维护行政机关的公信力，保证行政机关依法行政。有27个地方科技立法均明确对该主体进行规制。仅《深圳经济特区科技创新条例》中法律责任部分单设科技人员的责任内容；《珠海经济特区科技创新促进条例》仅对公民、法人或者其他组织的违法行为设定责任。

2.高等学校、科研机构、企业等单位

高等学校、科研机构、企业等单位是具体开展科研创新活动的单位主体，在科技创新法律关系中属于被监督管理一方，接受科技行政等部门的监督管理。在已规定法律责任的30个地方科技立法中，有4个地方科技立法明确以单列主体的方式对该主体设定责任，如《江苏省科学技术进步条例》，其他规范该主体行为的地方科技立法均通过列举行为的方式对其设定责任。该主体既是科研创新活动的管理者，需承担对下属科学技术人员进行规范和引导的责任，有权纠正下属科学技术人员的不当行为并予以一定处理，如《安徽省科学技术进步条例》第55条规定。同时，该主体也是科研创新活动的参与者，可以参与科研创新项目，并应承担法律责任，如《重庆市科技创新促进条例》第68条。在责任内容方面，该主体存在违法行为时，地方科技立法采取惩处其直接负责的主管人员和其他直接责任人员的方式进行处理。

3.科学技术人员

科学技术人员是直接从事科技创新活动的个人主体，与高等学校、科研机构、企业等单位同属被监督管理一方，既要接受所在单位的管理又要接受科技行政等部门的监督管理。不论是《科学技术进步法》还是地方科技立法均将该主体作为鼓励和约束的重点对象。在已规定法律责任的30个地方科技立法中，有26个地方在不同程度上对科学技术人员的违法行为予以规制。

4.科技评鉴单位或个人

科技评鉴单位或个人是指对科技项目或科技成果作出评估、鉴定或者论证的主体。有6个地方科技立法以明确列举主体或列举行为的方式对该主体进行规制，其中从主体类型上看又可分为中介机构及其人员、科研评鉴专家、受行政部门委托的组织或个人三类。部分地方科技立法规定见表1。

表1 部分地方科技立法中的科技评鉴单位或个人

5.大型科学仪器、设备等资源的管理单位

根据《科学技术进步法》和《国家重大科研基础设施和大型科研仪器开放共享管理办法》的规定，大型科学仪器、设备等资源的管理单位是指，对利用财政资金购买的大型科学仪器、设备等资源进行管理的法人单位，其是对前述仪器、设备等资源进行开放共享的责任主体。但是，比较本文研究的各地方科技立法，仅有4个地方科技立法中法律责任部分明确对该主体进行规制，包括《重庆市科技创新促进条例》《广东省自主创新促进条例》《武汉市科技创新促进条例》和《山东省科学技术进步条例》。

（二）规制行为的比较

针对前述行为主体，概括地方科技立法中法律责任规制的行为，主要包括以下几种。

1.渎职行为

科技行政等部门及其工作人员的渎职行为是地方科技立法重点规制的对象，可以说，凡是未依法履行科学技术进步工作职责的行为均是渎职行为，其既存在故意形态的滥用职权、徇私舞弊等，也存在多为过失形态的玩忽职守等，有27个地方科技立法对渎职行为进行明确规制，多以“滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守”来概括渎职行为。其中有21个地方科技立法明确提到滥用职权，有18个地方科技立法明确提及徇私舞弊，有20个地方科技立法明确列出玩忽职守。概括地方科技立法中所列渎职行为，主要包括违法阻碍科研活动行为，未按规定安排、监督财政科研资金行为，侵害科研单位或人员权益行为以及渎职兜底行为等，其中又以违法阻碍科研活动行为和渎职兜底行为为多数。部分地方科技立法规定如表2。

表2 部分地方科技立法中渎职行为及其表现

2.科研失信行为

科研失信行为主要指科学技术人员违背科研诚信和科研伦理的行为，其范围较广，有25个地方科技立法对科研失信行为予以明确规制并设定法律责任。概括地方科技立法所列科研失信行为，主要包括科研不端行为、以不正当手段获取科研利益行为、侵犯单位科技权益行为等，其中科研不端行为和以不正当手段获取科研利益行为为各地重点规制的行为。前者是指以抄袭、剽窃、篡改等方式侵犯他人知识产权、科研成果等或者在科技创新活动中弄虚作假的行为。后者是指在科技创新活动中采取欺骗、弄虚作假等不正当手段获取财政性资金、奖励或优惠待遇等利益的行为。但是，各地对前述科研失信行为所包括的具体行规制为仍有所差别，如《安徽省科学技术进步条例》仅规定了科研不端行为，《杭州市科学技术进步条例》则规定了以不正当手段获取科研利益行为、侵犯单位科技权益行为和科研不端行为。部分地方科技立法规定如表3。

表3 部分地方科技立法中科研失信行为及其表现

3.违法获取财政科研资金行为

违法获取财政科研资金行为是指，科技行政等部门及其工作人员、科研机构及其工作人员、企业和个人采取虚报、冒领、挪用等违法方式获取财政科研资金的行为。有19个地方科技立法在法律责任部分对该行为进行规制。其中有的规制了虚报、冒领、贪污、挪用、截留用于科技创新活动的财政性资金的行为，如《重庆市科技创新促进条例》；有的只规制了挪用、克扣、截留科学技术经费和资金的行为，如《河南省科学技术进步条例》。

自从有了小弟，我们家增添了许多欢声笑语。我喜欢给他喂饭，看他一口接一口香香地吃着，心里美滋滋的。我喜欢和他一起洗澡，看他笨手笨脚去爬海洋球的池子，可爱极了！我喜欢和他一起玩滑滑梯，看他从滑梯上滑下来那股高兴劲儿，我比他还要开心！也不知道为什么会这样，大概跟他在一起时，我也觉得自己变小了、可以无忧无虑了吧。

4.违规评鉴行为

违规评鉴行为是指违反相关规定对科技项目或科技成果等作出虚假或不公正评估、鉴定或者论证的行为。《科学技术进步法》中法律责任部分未明确对该行为进行列举，地方科技立法中有6个地方科技立法对该行为设定法律责任。部分地方科技立法规定如表4。

表4 部分地方科技立法中违规评鉴行为表现

5.不履行科研资源共享使用义务行为

根据《科学技术进步法》和《国家重大科研基础设施和大型科研仪器开放共享管理办法》的规定，不履行科研资源共享使用义务的行为是指大型科学仪器、设备等资源的管理单位，不履行将利用财政资金购置的大型科学仪器、设备等资源向社会开放，由其他单位、个人用于科学研究和技术开发的行为。地方科技立法中仅有4个地方科技立法的法律责任部分对该行为进行规制，并规定相应法律责任。

6.侵犯科技秘密行为

有10个地方科技立法从不同层面上规制该行为，其中对侵犯行为的规定主要有两类，即泄露秘密行为和窃取秘密行为。该行为存在多个主体，包括科学技术人员，科技行政等部门及其工作人员，科研机构、高等学校、企业等单位以及科技评鉴单位或个人等，同时，针对不同的行为主体设定了不同的责任内容，将在后文详述。部分地方科技立法规定如表5。

表5 部分地方科技立法中侵犯科技秘密行为主体及其表现

7.其他违法行为

除以上所列内容，一些地方科技立法中还存在相较其他地方特殊的内容。如对科学技术人员在科研活动中故意或重大过失给国家和集体造成经济损失列为明确规制行为，有《四川省科学技术进步条例》等。又如对政府规划和目标考核层面的渎职行为予以规制，有《河北省科学技术进步条例》等。

（三）责任内容的比较

1.针对渎职行为的法律责任

对于渎职行为，地方科技立法所设定的责任内容较为统一，只有4个地方科技立法未明确规定采取处分直接负责的主管人员和其他直接责任人员的方式（部分地方见表6），主要措施可概括为责令改正、通报批评、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。还有5个地方在处以责令改正后以改正与否或情节轻重来判断是否采取后续惩处措施，仅拒不改正或情节严重的，才采取后续措施（部分地方见表7）。另有《厦门经济特区科学技术进步条例》针对滥用职权、压制科技发明或合理化建议的行为除给予处分之外还规定将不良行为记入诚信档案，并在一定期间内禁止其申报科技项目、奖励和优惠待遇等。

表6 未规定处分直接负责的主管人员和其他直接责任人员的部分地方科技立法

表7 以改正与否或情节轻重来判断是否采取后续惩处措施的部分地方科技立法

2.针对科研失信行为的法律责任

对于科研失信行为，因地方情况和惩处力度不同，各地科技立法所设责任具体内容并不统一，采取的惩处方式存在差异（部分地方见表8）。但基本可归纳为，在行政责任方面视情况采取责令改正，通报批评，依法给予处罚或处分，取消已获得的科研利益，没收违法所得，记入诚信档案，在一定期限内禁止其申报科研项目、奖励等；在民事责任方面采取停止侵害、消除影响、赔偿损失等；在刑事责任方面规定构成犯罪的，依法追究刑事责任。有4个地方科技立法规定处分直接负责的主管人员和其他直接责任人员，如《江西省科技创新促进条例》《浙江省科学技术进步条例》《上海市科学技术进步条例》和《山东省科学技术进步条例》。

表8 部分地方科技立法中科研失信行为的责任内容

3.针对违法获取财政科研资金行为的法律责任

由于违法获取财政科研资金行为的行为主体具有多样性，地方科技立法对其设定的责任内容以是否具有处罚内容可分为两种，即仅予以处分和予以处罚、处分，有7个地方科技立法中责任内容采取前种形式，另有12个地方科技立法中责任内容以直接或间接的形式采取后种形式。而对于是否具有责令改正、追回财政资金和没收违法所得的责任内容，除6个地方科技立法未规定外，其他13个地方科技立法均有规定。其中在前述仅予以处分责任的形式中又存在两种类型：即处分直接负责的主管人员和其他直接责任人员以及仅处分直接责任人。而在予以处罚和处分责任的形式中，除《厦门经济特区科学技术进步条例》未明确规定外，均对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，具体内容见表9。

表9 部分地方科技立法中违法获取财政科研资金行为的责任内容

4.针对不履行大型科学仪器、设备等科研资源共享使用义务行为的法律责任

由于履行大型科学仪器、设备等科研资源共享使用义务是科研资源管理单位的职责，在其存在不履行共享使用义务时，应当承担相应的法律责任。在已对不履行该义务行为设定法律责任的地方科技立法中，其所设定的责任内容较为统一，可概括为责令改正、通报批评、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。

5.针对违规评鉴行为的法律责任

如前所述，在已对违规评鉴行为进行规制的地方科技立法所规制的科技评鉴单位或个人类型并不相同，地方科技立法对违规评鉴行为所设责任内容因前述行为主体不同而存在较大差异。具体内容见表10。

表10 部分地方科技立法中违规评鉴行为的责任内容

6.针对侵犯科技秘密行为的法律责任

如前所述，由于多个主体均可能存在侵犯科技秘密的行为，而不同主体所须承担的法律责任存在差异。因此，地方科技立法在针对不同主体存在的侵犯科技秘密行为所设定的责任内容并不相同。但是，不同地方科技立法针对同一主体所设定的内容仍具有共通性。如对于科学技术人员存在该行为的，地方科技立法均规定依法追究行政、民事、刑事责任，且除《海南省促进科学技术进步条例》和《河南省科学技术进步条例》未规定记入诚信档案并在一定期限内取消其申报科研项目、奖励奖项的资格外，其他已对该行为予以规制的地方科技立法均规定了该内容。

四、地方科技立法中法律责任规范存在的问题

（一）法律责任规定抽象模糊

《立法法》第72条在规定地方性法规制定权时以“根据具体情况和实际需要”和“不同上位法相抵触”进行限定，其本意在各地方在不与上位法相冲突的前提下因地制宜制定地方性法规。但是，通过比较分析发现地方科技立法在规定法律责任时，一方面，存在过度依赖上位法、照搬上位法的嫌疑，未做到对上位法法律责任规定进行具体化[3]。地方科技立法法律责任内容中存在大量诸如“依照有关法律的规定处理”“依法给予处分、处罚”“依法追究责任”等的规范。另一方面，对上位法已规定的内容未予以重视，如前所述，部分地方科技立法仅以寥寥几条对法律责任内容进行简单规范。更有甚者，仅通过援引式对法律责任内容进行规定。

（二）法律责任体系结构不够完善

法律责任体系结构可以反映该地方科技立法法律责任规范的层次，通过对比分析可以发现，部分地方科技立法法律责任体系结构并不尽如人意。主要存在以下几个问题：第一，部分地方科技立法未形成自己的法律责任体系。如《湖南省科学技术进步条例》虽然以四个章节对科研机构、科学技术人员、企业技术进步等内容进行了规定，但是在法律责任部分却仅以第53条对各级人民政府存在的财政科研资金违法行为设定责任，并未涉及其他主体的责任内容。第二，部分地方科技立法虽具有自己的法律责任体系，但是体系不够完善。如《厦门经济特区科学技术进步条例》对渎职行为、以不正当手段获取科研利益行为和侵犯单位科技权益行为等进行了列举，并设定了对应的责任内容，但是缺乏对兜底条款的规定。第三，没有救济便没有权利，法律责任是对行为主体施以负担的条款，在针对行为主体的违法行为进行惩处时存在对其权利进行限制甚至禁止的可能。鉴于执法者能力素质参差不齐，可能存在不当侵害主体权利的行为，提供适宜的权利救济途径无疑是维护权利主体合法权益和推动科学执法的重要方式，科技领域亦不例外。但是，在已规定法律责任内容的30个地方科技立法中仅有《上海市科学技术进步条例》和《海南省促进科学技术进步条例》两个地方科技立法设有救济条款，地方科技立法中救济条款的现状不容乐观。

（三）法律责任内容质量有待提高

虽然上述30个地方科技立法均有涉及法律责任的规定，但是规定的质量却参差不齐。部分地方科技立法中法律责任内容较为完善，所设法律责任内容与其所规制的主体、行为基本对应，相关责任条款也具有较强的适用性，如《江苏省科学技术进步条例》针对科技行政等部门及其工作人员、受行政主管部门委托的组织或者个人以及科研机构、高等学校、企业事业单位及其科学技术人员三类主体的不同行为制定了对应的法律责任，且法律责任的内容亦较为明确具体。相比之下，部分地方科技立法虽然对法律责任有所涉及，但是所规定内容要么为援引性规定，要么过于片面单一，不具有较强的实际操作性。如《广东省促进科学技术进步条例》仅在附则部分以“违反本条例的，由有关部门依照法律的规定处理”对法律责任进行兜底概括；又如《深圳经济特区科技创新条例》在法律责任部分仅对科技人员存在科研失信行为予以惩治，对其他主体或其他行为均未涉及。

具体到法律责任构成，首先，从行为主体上看，各地方科技立法虽对科技行政等部门及其工作人员或科学技术人员的行为予以重视，但仍然有5个地方科技立法仅对科技行政等部门及其工作人员或科学技术人员中一方主体进行规制。而对诸如科技评鉴单位或个人，大型科学仪器、设备等资源的管理单位进行规制的地方科技立法仅在少数。科技评鉴单位或个人的评估、鉴定或论证意见在科技项目或成果通过认可中发挥重要作用，但仍有24个地方科技立法未对该主体的行为设定法律责任。《科学技术进步法》明确对大型科学仪器、设备等资源的管理单位设定法律责任，但仍有26个地方科技立法未提及该主体的责任内容。

其次，从行为方式上看，渎职行为和科研失信行为是地方科技立法规制的重点，但是，一方面，各地对前述两个行为的具体规范程度不同，如同样对渎职行为进行规范，《贵州省科学技术进步条例》仅用“在科学技术进步活动中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，尚不构成犯罪的”进行表述，而《河北省科学技术进步条例》则分别列举诸如“未制定并实施科学技术创新规划的”“滥用职权限制、压制科学技术研究开发活动和创新活动的”等具体渎职行为。同样对科研失信行为进行规范，《广州市科技创新条例》仅以“存在科研失信行为的”进行规范，而《深圳经济特区科技创新条例》具体列举了诸如抄袭、剽窃、侵占他人研究成果或者项目申请书、违反科技伦理规范等行为。

最后，责任内容是否明确具体，关乎地方科技立法惩处规定的适用性和可操作性。通过比较可以发现，地方科技立法中法律责任内容是“重灾区”，各地规定内容在具体程度上存在较大差异，部分地方科技立法责任内容缺乏可操作性。有的地方科技立法虽对行为方式予以细化，但是在责任内容上却大而化之，在处分和处罚标准上均存在援引性和概括性的特征，多以“依法给予处分”或“依法给予处罚”予以规定，未对相关处分处罚标准予以细化，显得头重脚轻。如《海南省促进科学技术进步条例》在列举了诸多违法行为后却在责任内容处简单以“给予处分”“处以罚款”“依法追究刑事责任”等较为空泛的表述予以概括；类似的还有《重庆市科技创新促进条例》以“依法给予处分”“依照《科学技术进步法》《财政违法行为处罚处分条例》等规定处理”对责任内容予以笼统概括；而《武汉市科技创新促进条例》则针对所规制行为明确对应责任内容。但是，仅《南京市科学技术进步条例》针对以欺骗手段取得奖金的行为，规定责令退回奖金，同时处以所获奖金总额30%以下的罚款。为处罚该行为设定了一定的数额范围，便于实践操作，增强了该条的可适用性，但是针对其他行为的责任内容亦不够具体明确，不利于实际操作。

（四）重行政责任轻民事责任

对比30个地方科技立法中法律责任的内容，可以发现，无论是对科技行政等部门及其工作人员抑或是科学技术人员，其责任内容均存在行政责任比重较大、民事责任比重较小的特点。如《山东省科学技术进步条例》针对所列五个违法行为分别设定的责任内容中均是诸如行政处罚、处分、资格禁止期等行政责任，未对民事责任予以设定；又如《四川省科学技术进步条例》虽然对损害赔偿责任进行了规定，但其内容占整个责任内容的比重很小，大部分责任内容还是行政责任。究其原因在于：一方面，地方科技立法在规制主体的行为时主要从行政管理的角度出发，所设责任内容自然以管理者视角为出发点；另一方面，地方科技立法对科技创新领域存在的违法行为造成他人民事权益损害的关注度相对不足。

五、地方科技立法中法律责任规范的完善路径及建议

（一）进一步明确法律责任在地方科技立法中定位及其功能

虽然《科学技术进步法》作为上位法已对相关行为的法律责任进行了规定，但是因其适用于全国范围，内容具有一定的概括性，并不完全切合各地具体发展所面临的问题。况且，地方立法的使命在于将法律的原则规范与地方实际相结合，以切实满足地方科技创新发展的需要[7]。地方科技立法在规定法律责任时应定位在：第一，在贯彻上位法基本要求的同时致力于将科技法时代特征和上位法的规定与地方实际相结合，因地制宜地制定适应地方实际的法律责任内容，不重复上位法责任规定；第二，在细化情节和处罚度量上下功夫，力求为后期执法提供明确的依据；第三，在法律责任设置上，不能简单沿袭一般法律规定责任模式，在具体规定法律责任时要不拘形式，突出重点，提高针对性和操作性。

（二）制定完备的法律责任规范

通过比较地方科技立法中法律责任部分可以得出，完备的法律责任规范应是体系完整和内容完善的规范。

1.构建完整的法律责任体系

比较已规定法律责任的30个地方科技立法，完整的法律责任体系应具备以下几个特征：第一，以专章的形式对法律责任进行规定，以凸显对法律责任的重视并利于发挥其作用。第二，在设计法律责任体系时，应将以行为主体为框架设计法律责任体系和以行为方式为框架设计法律责任体系两种方式结合起来。由于前者的优势在于，以行为主体为体系划分依据，列举行为主体的不同行为，有针对性地设定不同的责任内容，沿着主体、行为、责任依次排开，条理清晰，有利于明确各主体不同行为的不同责任。而不足在于，对各方主体均可为的行为进行规制时，如对违法获取财政科研资金行为进行规制，存在因行为主体交叉导致不便单以某一主体划分责任的问题。后者的优势在于，直接通过“行为对应责任”的方式，能有效概括列举地方科技立法所打击的各种违法行为而无须拘泥于区分行为主体。不足之处为，在具体操作时存在一定的适用困难，对判断某种违法行为是否囊括某主体时需要具体解释分析，不够清晰明确，且所设定的责任内容也存在因主体不同导致责任设定较为笼统或虽已设定责任内容但在具体适用时需结合主体进行分析的问题。因此，将两者结合既能做到清晰明了，又能实现全面概括。第三，对比四种条款形式，可以发现，分条列举形式能较为直观地通过条款数量反映所规制同一行为的数量及其对应的责任内容。《科学技术进步法》对法律责任的设置即主要采取该种条款形式。但是，若意欲规制的行为较多时，容易造成条款冗长的问题。多条多项列举形式能有效地在同条中针对某类主体的多个行为或直接列举不同行为，并以多个条款对意图规制的不同类行为进行规制。但是，由于并非每个行为均适宜在同一条中以多项内容的形式进行列举，且对于多个行为主体均可为的某一行为或不便于纳入同一条款的多个行为存在列举不便。单条多项列举形式与多条多项列举形式的唯一不同之处在于条款的数量，两者的优劣之处相似。但其仅适用于规制某一主体的多个行为或能够归纳在一个条款的多个行为，一旦需要多个条款进行规制，其便存在适用空间不足的问题。分条加同条多项列举形式兼具分条列举和分条分项列举的优势。因此，在条款形式上采取分条加同条多项列举的方式，能较为全面有效地对所规制主体、行为设定责任内容。第四，对条例未明确列举的内容宜以兜底条款的方式进行规制，以实现体系完整，内容丰富。由于法律条款的局限和立法之间的协调衔接，同时为增强该法的适用性，选择以兜底条款的形式对本法未直接列明的内容进行概括规制是比较适宜的法律责任设置方式。第五，在设定了具体法律责任后应规定相应的救济内容，以对可能遭受侵害的权益予以救济，形成完整的责任体系链。

2.充实完善的法律责任内容

比较已规定法律责任的30个地方科技立法，得出完善的法律责任内容应兼顾行为主体、行为方式和责任内容三个方面，且三者之间的关系为针对行为主体的具体行为设定对应具体的责任内容，且责任内容应当具体明确。在行为主体上，应视情况将上述科技法律关系中存在的作为监督管理一方的科技行政等部门及其工作人员和其他依法履行公职的人员以及作为被监管一方的大型科学仪器、设备等资源的管理单位、高等学校、科研机构、企业等单位、科学技术人员和科技评鉴单位或个人纳入责任体系，以实现较为全面的规制。在行为方式上，针对各主体所从事的活动，将其对应的渎职行为、科研失信行为、违规评鉴行为等纳入规制范围，并针对各类行为列举具体的行为方式。同时，在对各类行为进行具体细化时不要求面面俱到，而是应根据地方实际需要，回应本条例对各主体行为的要求，做到有义务即有责任。在责任内容上，应针对不同主体的不同行为设定对应的责任内容，基本沿着“主体—行为—责任”的模式进行设置，一一对应。同时，对具体责任应结合地方实际需要明确惩处的措施，规定相应的惩处范围，而非仅以“依法惩处”或“依法追究责任”等空泛言语表述责任内容，从而加强规范的实际操作性。

（三）增强对民事责任的重视程度

虽然地方科技立法对法律责任所涉内容主要偏向以监督管理者的角度进行责令、处分或处罚，从实现有效管理，打击违法行为的角度来看，无可非议。但是，不论是科研不端行为、侵犯科技秘密行为，还是渎职行为等，对违法者给予打击惩处固然重要，对受害者权益的补救与赔偿亦不容忽视。由于科技违法行为往往产生不良侵害，造成较大的损失后果，若不对违法者处以民事责任，受害者的民事权益将存在维护空洞。因此，地方科技立法在设置法律责任内容时应对民事责任内容予以重视，在加大违法者违法成本的同时，注重对受害者权益的保护。

结语

尽管科技法一向被冠以促进法、激励法，通过制定保障措施，构建激励机制，激发调动科研主体的积极性和创造性，实现科技进步事业发展，但其不排斥法律责任适用。法律责任是构建一部完整法律体系不可或缺的基本要素。如果一部法律缺乏法律责任条款，会被认为是“缺了牙齿的老虎”“一束不会发热的光”，其执行效力会打折扣。我国地方科技立法经常出现法律规范不完整的情况，只有行为模式，没有后果模式相随，或缺少配套制度规定，已成为阻碍地方科技立法有效实施的突出问题。因此，通过比较地方科技立法中法律责任条款，梳理存在的问题，有利于构建符合科技法特点、具有地方特色且可操作的法律责任制度体系，使地方科技立法规定的各种创新之举、保障促进措施得以落地，科技伦理价值得以弘扬，各种非法行为得以制裁或惩戒，才能真正发挥地方科技立法应有的功能和作用。