美国服务贸易开放新进展及启示

付 鑫 姜 照

一、美国近几年服务贸易开放水平评析

本部分基于OECD 数据库发布的服务贸易限制指数、数字服务贸易限制指数、外商直接投资限制指数，对美国近几年整体服务贸易开放水平、分领域及分措施服务贸易开放水平进行详细分析。

（一）美国服务贸易整体开放水平较高

根据OECD 发布的服务贸易限制指数数据，美国STRI 指数由2014 年的0.224 略微降至2021 年的0.222，说明近几年美国服务贸易开放水平较为稳定。如图1 所示，2021 年美国STRI 指数虽然高于捷克、荷兰、英国、德国等服务贸易开放水平最高的国家，但基本位于38 个OECD 国家的平均水平（0.229），在OECD 国家中排名第21位。由此可见，美国服务贸易整体开放水平较高。

图1 2021年OECD国家服务贸易限制指数

（二）美国各服务领域开放水平存在明显差异

美国运输服务领域限制最为严格且呈现加紧趋势。一方面，2021年美国有6个服务领域STRI指数高于美国平均水平，其中4 个属于运输领域。在运输及相关服务领域中，限制程度最高的是航空运输，2021 年该指数为0.533，远超美国服务贸易指数平均水平。其次为快递、海上运输、货物装卸3 个领域，其STRI 指数分别为0.364、0.355、0.234，均超过了美国STRI指数平均水平。另一方面，2014—2021年美国共8个服务行业STRI 指数上升，全部为运输及相关服务领域。在运输及相关服务领域中，除快递行业STRI 指数出现略微下降、仓储行业STRI 指数保持不变以外，其余领域STRI 指数均呈现不同程度的上升趋势，其中公路运输、报关、货物装卸、货运代理、航空运输等上升幅度较大，较之2014 年分别增加0.014、0.008、0.007、0.007、0.006（图2）。可见，美国不仅对运输及相关服务领域限制最为严格，且限制趋势明显加紧。

图2 美国运输及相关领域服务贸易限制指数

美国许多新兴服务领域开放水平较高且呈持续放宽态势。其一，美国在影视（电影、录音）、计算机、电信、专业服务（会计、法律、设计）、银行等新兴服务领域开放水平较高。其中，电影、计算机、电信、会计、录音、法律、银行等STRI 指数均小于0.2（图3）。其二，2021 年美国会计、法律、电影、广播、录音、电信、计算机等领域STRI 指数均小于OECD 国家平均水平。其三，在2014—2021 年美国服务贸易限制指数下降的14个服务行业中，降幅较大的均为新兴服务行业（图3）。较之2014年，2021年STRI指数降幅最大的为电影及法律行业，均下降0.017；其次为银行业，其降幅为0.01；计算机、录音、电信、会计、工程、设计等新兴服务行业STRI指数降幅也在0.005～0.008之间。上述分析表明，美国在诸多新兴服务领域均保持较高的开放水平，且呈现持续放宽的态势。

图3 2014—2021年美国服务贸易限制指数下降的行业

（三）美国数字服务贸易开放水平始终位于全球前列

美国数字经济总量蝉联全球首位，数字服务贸易开放水平也始终位于全球前列。根据OECD 公布的数字服务贸易限制指数（Digital Services Trade Restrictiveness Index，DSTRI），2014—2020年美国DSTRI未发生变化，均为0.061，在OECD 国家中排名第3，该指数仅高于加拿大（0）和哥斯达黎加（0.043），低于其余所有OECD 国家，由此可见，美国数字服务贸易开放水平位于全球前列。从数字服务贸易分项指标来看，美国虽然对基础设施联通和电子交付存在一定限制，但限制水平有限。其中，基础设施联通这一指标的STRI 为0.04，仅高于加拿大和哥斯达黎加（均为0）；电子交付这一指标的STRI 为0.021，仅高于加拿大（0）。美国在支付系统、知识产权保护、其他壁垒等三个方面的STRI取值均为0，说明基本不存在明显的限制措施。

（四）美国对外资准入及自然人流动限制水平较高

OECD 将服务贸易限制措施分为外资准入、自然人流动、其他歧视性措施、法规透明及竞争障碍等5类。如表1所示，美国对外资准入限制最为严格，2021年外资准入STRI均值为0.074，其中，空运、海运、广播、保险、快递、银行等领域外资准入限制指数均超过0.1，说明美国对上述领域均采取了较为严格的外资准入限制。自然人流动也是美国较为严格的限制方式之一，2021 年自然人流动STRI 均值为0.051，其中，海运、法律、建筑、会计、设计、工程等领域自然人流动限制指数均超过0.07，说明美国对上述领域自然人流动限制较为严格。美国采取的其他歧视性措施也相对较多，2021 年其他歧视性措施STRI 均值为0.045，其中空运、货运代理、设计、路运、计算机、电影、录音等领域其他歧视性措施限制指数均超过0.05。美国所采取的法规透明及竞争障碍等相关措施较少，对应的STRI均值分别为0.029、0.023，且这两种限制措施均主要集中于运输相关领域，其余领域限制较少，广播、银行、法律、建筑、会计、货运代理、设计、工程、计算机、电影、录音等领域基本不存在竞争障碍。

表1 2021年美国5种措施服务贸易限制指数

由于外资准入是美国服务贸易最主要的限制方式之一，因此本文进一步根据OECD 数据库发布的FDI 限制指数数据，对各服务领域外资准入限制进行深入分析。OECD 数据库将外资准入限制措施细分为关键人员限制、审查和批准限制、股权限制、其他外资准入限制等4 类。美国外资准入的限制方式主要是股权限制，其中，对海运行业的股权实行完全限制、对空运、运输业整体、广播等行业股权限制指数为0.5，媒体行业为0.25。其次为审查和批准限制，美国对电信尤其是移动电信采取了一定的审查和批准相关限制，电信行业审查和批准限制指数为0.1，移动电信为0.2（表2）。此外，美国空运等运输业、银行等金融业的关键人员采取了一定的限制措施，对运输、电信、金融等领域还采取了其他外资准入限制相关措施。

表2 2020年美国外资准入分措施服务贸易限制指数

二、美国近年服务贸易开放政策的特点

本文通过梳理OECD 服务贸易限制指数背后的政策规制数据库，进一步对美国不同领域服务贸易开放政策措施及服务贸易不同限制措施的新进展进行分析。

（一）美国对视听及航空运输领域实施了严格的股权限制

在OECD 统计的22 个服务行业中，美国仅对视听和航空运输实施了严格的股权限制（张艳和付鑫，2022）。其中，美国规定视听领域外资股权不得超过20%，规定航空运输相关领域（包括国内及国际航空运输的旅客、货运）外资股权不得超过49%。尽管近几年美国通过取消各项影视行业竞争壁垒来提高其开放水平，也逐步通过提升监管体系透明度及减少竞争障碍等方式提高运输领域开放水平，但仍对视听及航空运输保留着严格的股权限制。对于其他服务领域，甚至开放水平较低的领域，美国均不存在外资股权限制。由此可见，美国虽然在服务业及服务贸易发展方面位于全球领先地位，但也是从国家安全角度出发，根据国家发展需要实施服务贸易开放政策。

（二）美国通过提升便利化水平不断扩大服务贸易开放

立足于国内服务贸易发展需要，美国取消了许多服务领域的歧视性限制措施，大幅提升了服务贸易便利化水平。首先，在计算机、建设、法律、会计、建筑、工程、电信、分销、视听、保险、运输等领域，美国将“获得商务签证所需提交的文件数量”由2014年的5个降为2020年的4个。其次，在专业服务领域，2014年美国已形成了会计、建筑、工程等领域的临时许可制度，2020 年进一步建立了法律行业的临时许可制度。最后，在美国新设立服务企业的办理法定程序所需时间降至4 天，完成企业开办法定程序的总费用（以人均收入的百分比计算）也由1.5%降至1.2%。营商环境也持续优化，2020年美国营商环境排名位于全球第6，这为美国服务业及服务贸易发展提供了强大保障。

（三）美国取消了部分领域自然人移动限制，但专业服务仍保留较多限制措施

职业资格要求、停留时限、国外资质认可等是美国自然人移动限制的主要方式。近几年，美国取消了法律、影视等部分服务行业的自然人移动限制，包括建立法律行业临时许可制度，影视行业“执业需要执照或授权书”由“是”改为“否”等。但是，美国在设计、法律、会计与审计、建筑等专业服务领域仍保留较多限制措施。例如，在设计、法律、会计和审计、建筑等领域，美国规定L-1A 签证适用于公司内部受让人，但仅限于高管和管理层。对于建筑工程师，规定只有美国公民或具有永久居留权才可获得执业执照。在法律、会计和审计、建筑、工程等领域，美国对承认国外所获资格进行了严格规定，其中，对法律行业，美国规定了法理学资格证书必须在以英国普通法原则为基础的国家获得，在其他国家获得资格证书的申请人必须在美国获得LLM（法学硕士）学位；在会计和审计行业，美国规定必须获得以会计专业为基础的学士学位或更高学位。此外，在法律、会计等领域若要取得职业资格，还必须参与并通过美国当地的考试。

（四）美国进一步放宽了服务贸易的边境后开放水平

在全球国际贸易规则加速重构背景下，服务贸易国际规制逐渐由边境前的市场准入转向边境后的国内外规制融合，服务贸易边境后限制措施不仅会影响国外服务供应商及企业，也会对国内服务提供者及服务企业造成影响。近几年，美国通过减少竞争壁垒、减少歧视性措施、提高法规透明度等方式不断提高服务贸易边境后开放水平。其中，在竞争壁垒方面，美国放宽了工程、咨询、建筑、设计等大多服务领域关于政府对企业控制的限制，目前仅部分运输领域保留了特定约束条件及政府对企业的控制等措施。在歧视性措施方面，美国仅在法律行业存在补贴及政府采购歧视，在影视行业存在部分版权保护、税收和补贴、政府采购歧视，其余领域基本不存在歧视性措施。在法规透明方面，美国限制措施主要集中在签证申请要求、许可内容、企业开办所需手续数量等方面，涉及的领域包括运输、专业服务、影视等。

（五）美国数字相关服务领域整体开放度有所降低

在数字相关服务领域，美国针对数字服务贸易、计算机等领域仍保留部分限制措施，且近几年美国计算机服务开放度全球排名有所下降，由2014年的第7位下滑至2021年的第9位。对于数字服务贸易，美国主要规定如下：一是本地运营商和电信运营商之间的所有互连和接入协议必须由规定的国家委员会进行批准；二是如果数据被滥用，输出数据的实体要承担责任；三是美国《金融服务现代化法》规定了适用于金融机构的金融数据必须附加安全条件；四是在纽约披露保密信息属于普通法管辖范围，不可采用《统一商业秘密法》（该法已由47个州采用）进行管理；五是侵犯版权属于刑事犯罪，最高可判处10年监禁，此外，美国数字服务贸易还对版权保护的法律例外进行了详细规制。对于计算机行业，美国虽然大幅放宽了其外资准入限制，但仍存在部分限制措施。首先，新增了额外的外资审查条件及申报程序；其次，规定如果美国国内运营商需要，则当地运营商需提供其要求的任何技术；再次，对金融、保险等特定部门的数据跨境传输施加了限制；最后，规定国外政府、个人和实体不能持有公共载波固定或移动无线电台牌照，仅可通过美国航空公司间接持有通用航空公司不超过20%的股权和投票权。此外，美国还规定电信工程师必须拥有基于工程项目的学士学位或更高学位，专业工程师获得牌照必须通过一项符合专员规例的考试。

通过美国服务贸易开放政策的梳理可以发现，美国根据自身服务业与服务贸易的发展基础及发展目标，着重运用法律法规的“立改废”方式分类推进了服务贸易的制度型开放。整体而言，美国主要采取提升便利化水平、完善营商环境、放宽边境后限制措施等提高服务贸易开放水平，与此同时，美国也根据全球经贸规则调整秩序及发展需要对不同服务领域开放举措进行适时调整。美国服务贸易开放规则经验不仅进一步优化了国内营商环境，也推动了其对全球服务贸易开放规则的主导权。

三、美国服务贸易开放的启示

美国在服务贸易开放方面已形成了许多较为成熟的经验与体系，其根据自身发展需求，在加强监管的同时为推动重点领域开放、促进服务产业发展体系日益完善、新兴服务贸易竞争力持续增强提供了重要经验和启示。

中国应根据服务贸易发展需要制定差异化服务贸易开放政策。稳妥扩大文化、教育、医疗等服务领域的开放水平（太平和钊阳，2022），积极扩大专业服务、金融等新兴服务贸易开放水平，注重提升生产性服务贸易的开放水平。在外资准入、自然人流动、竞争障碍、法规透明、其他歧视性措施等方面，推动形成与全球接轨的服务贸易规制框架（王思语和张开翼，2021）。同时，依托中国数字经济与电子商务的优势，在数字服务贸易的互联互通、电子交付、支付系统、知识产权保护及其他壁垒方面加强同发达经济体的规制合作。最后，根据中国服务贸易高水平开放发展需要，提高服务贸易准入后开放水平。全面修改或清理与高水平开放不匹配的规章制度与法律法规，研究出台切实符合实际需求的政策，推动提升服务贸易企业准入后的便利化水平，简化企业经营的流程与手续。进一步落实准入后国民待遇，避免服务贸易各领域的开放政策或法律法规可能产生的歧视性问题，促进服务贸易市场的有序竞争。进一步规范与限制服务贸易市场的垄断行为，维护公平的营商环境，通过高质量利用服务领域外资促进服务贸易发展。