行政法视角下上海市生活垃圾治理

温州大学 张敩丹

建设政府依法的背景下，政府治理城市生活垃圾时不是简单的公共管理。法治政府建设需政府进行公共治理时，保证合理性、合法性。监督制度需通过法律形式固定，进而使政府运用法律手段治理生活垃圾，实现依法行政。基于行政法视角，对上海市生活垃圾治理进行分析，能够在开展垃圾治理时更具规范性与法治性[1]。

一、生活垃圾基本特点

首先，生活垃圾和城镇化程度之间为正比关系。在城镇化逐步推进过程中，大量人口涌入城市，城市人口发生膨胀，造成了生活垃圾量较大。我国由于城镇化正处于发展阶段，因此生活垃圾上升趋势明显[2]。其次，城市垃圾危害性严重。生活垃圾进行填埋、焚烧处理时，十分容易形成毒害化学物质，进而对水体、空气、土壤等产生严重不良影响，导致环境被污染，污染受体为人类，必然会对人体健康产生损害[3]。生活垃圾在大量存放情况下，会占用稀缺土地资源。如果生活垃圾未能进行自然降解，便很有可能会污染环境，对居民正常生活产生不良影响。最后，生活垃圾具有明显资源性。在厨余垃圾被合理处理情况下，可以向堆肥资源转化[4]。多数生活垃圾属于工业生产品，在使用以后虽然失去了原本价值，但是仍然存在价值性工业原材料，其中包括铂、银等，在处理以后能够再次利用，属于工业生产中使用的重要资源。

二、上海市生活垃圾治理情况

2020年，上海市将基本建成生活垃圾全程分类体系。其中，完成6000个居住区可回收物服务点的质量提升。同时完善了源头分类投放点建设标准，全面实现源头分类投放点建设标准化。并且进一步完善了干垃圾、湿垃圾、有害垃圾等分类收运车辆的装载、车况管理等。生活垃圾分类实效也将全面提升。《新民晚报》中指出，2020年全面实现可回收物日均回收量达到6000吨以上，有害垃圾日均分出量达到1吨以上，湿垃圾日均分出量达到9000吨以上，干垃圾日均处置量控制在1.68万吨以下，垃圾资源回收利用率达到35%以上。

三、上海市进行生活垃圾治理对应的行政法原理

（一）行政权力控制

行政权力如果出现过度集中或者是过度扩张，往往会使行政主体权力获得寻租机会。市场经济中，权力一般会和金钱之间挂钩，权力与腐败之间共生。行政权力扩张是社会经济发展的必然趋势[5]。这就需要主动干预，法治化是控制行政权力的必然要求，也是社会效益、社会公平得以实现的保障。控制行政权力的必要性主要体现在：首先，控制行政权力体现主权在民原则。公权力来自人民民主，在人民民主得以确立的基础上，政府方能对自身权力进行自觉限制，成为法治政府。其次，控制行政权力体现了我国市场经济的科学发展。当前我国进入到了市场经济转型阶段，资源配置中市场的重要性越发明显。对于市场经济来讲，需市场主体具有自主权利，确保市场要素进行高效且合理的流通。而政府不能对市场运行、秩序进行随意干预。因此，政府应积极将垄断地位打破，将市场力量充分发挥出来[6]。最后，控制行政权力能够使人民权利保障获得充分体现。公民享有的基本权利较多，其中包括生命权利、自由权利，非法定程序、法律规定不能对其进行侵犯，也不能将权利剥夺。通过政府保障公民社会权利，使开展社会管理时有了灵魂。政府在治理生活垃圾时，往往存在资源偏向性以及区域倾向性，进而对居民具有的合法权益产生侵犯。这就需要利用法律控制行政权力，避免权力出现滥用情况。

（二）行政效率原则

针对生活垃圾分类进行检查与行政指导时，需将行政效率原则作为依据，其中主要包括两个方面：首先，行政行为须具有效益性。其次，行政保障人权。对于行政效率原则来讲，对于行政行为产生的效益给予了充分关注，其中包括程序实际消耗时间、行政人员具体参与数、社会效果、经济支出等多个方面。一般来讲，人员和部门越多，程序越复杂，则产生的经济支出便会越大，容易出现行政浪费，并且透明性不足。这对于行政行为应体现的社会效益会产生较大不良影响[7]。行政效益原则即运用法律展开严格规范，体现出行政行为的标准性、规范性。行政效率在重视效益过程中需将基本人权以及公共利益作为基础与前提，一旦出现侵犯个人人权，或者是违背公共利益的情况，行政行为便视为无效[8]。

（三）政府权责统一

政府职能部门治理生活垃圾时，出现行政乱作为与不作为的问题和政府权责未能实现统一相关。对于政府职责来讲，不仅包括政府行政权力，也包括政府行使职权过程中需承担的责任。基于辩证角度进行分析，权责为整体当中的正反两个方面，二者具有统一性。基于公民视角进行分析，人民为权利来源，公民将社会管理权力交由政府的主要目的在于使自身利益获得充分保证，这在一定程度上表明政府不仅具有权利，也具有义务。基于政府主体视角进行分析，在行政行为发生作用时，对象为国家主人。这就需要政府要求其服从具体行政行为过程中，也能做到对其负责。但是权责一般会处于应然状态，政府产生行政行为时常常会受到多种因素影响，使个人利益、社会利益受到侵犯。在法律不作出规定的情况下，则政府难以充分承担自身责任。

四、行政法视角下上海市生活垃圾治理的有效实施对策

（一）完善生活垃圾治理行业标准

在治理生活垃圾过程中，法律规范为重要基础。当前上海市已经结合行政法规与法律法规出台多部治理生活垃圾的具体规定。但是生活垃圾治理行业标准与严格的法律规范有所不同，从形式上来讲，不具备法律层面的形式要件，但是具有法实质要件，约束力明显，和法律作用类似[9]。在此情况下，对治理生活垃圾行业标准进行规范十分必要，弥补原本法律法规中存在的缺陷，保证治理生活垃圾时的可操作性性。从生活垃圾源头来讲，应将不同材料对应的回收成本、回收利用率作为主要参考数据，针对垃圾分类制定详细分类标准。

具体实施时，可以将上海市当前垃圾处理水平作为依据，促进生活垃圾治理时行业标准的完善性[10]。地方性法规运用附录方式将生活垃圾对应的行业标准发布出来，体现出垃圾分类时的稳定性以及科学性。同时生活垃圾进行填埋处理、无害处理以及焚烧处理时，应严格遵循国家与国际提出的环保技术标准，进而使开展生活垃圾治理活动具有明确标准。

（二）细化各项权力

政府与职能部门利用行政行为治理生活垃圾的基础与前提是法规、法律充分赋予对应行政权力，其中主要包括监管权、检查权、处罚权。地方立法中，上海市对生活垃圾相关监管权、检查权、处罚权进行了规定，不同部门被赋予了不同权力，但是权力设置具有一定问题。

设置检查权时，仅仅针对收运单位、管理责任人、处理单位等，未能将投放主体考虑其中。生活垃圾进行分类投放，是治理生活垃圾的重要环节，也是减少生活垃圾数量比较重要的手段，需政府积极进行检查，提升投放主体在垃圾方面的分类率。进行投放时，如果未能通过检查权介入，则处罚权在行使时便会失去事实依据，不能使投放主体进行自觉分类。因此针对投放主体应设置检查权，促使生活垃圾分类工作进度的不断推进。

设置监管权时，应给予相关职能部门一定压力。就行政监管来讲，和行政处罚、行政检查之间存在明显不同，属于不间断、全覆盖管理工作。监管主体主要为收运单位、投放主体、处理单位，仅仅通过个别部门中的资源不能将工作完成。就浦东新区来讲，地域面积由于比较大，市容管理与绿化部门难以监管各街道和乡镇，因此可以设置监管层级，构建金字塔监管体系，使社区自治组织、乡镇、街道也能具有监管权力。职能部门主要针对被授权组织展开垂直监管，进而将职能部门应承受的工作压力减轻，使基层监管工作能够更好实施，进一步促进监管效率的提高。同时监管权对应的主体配置，对于治理生活垃圾的高效运作也会产生较大影响，其中包括商务部门针对可回收物展开的回收工作，环保部门针对有害垃圾进行的处理工作。生活垃圾在处理时一般会通过绿化市容部门招标来确定，应由其进行监管。因此顶层监管权可以交给市容管理与绿化部门，并且设置治理生活垃圾委员会，做好对处理生活垃圾过程的监管。

设置行政处罚时，职能部门在职权上存在错位与交叉的情况。相关规定中指出，市容管理部门与绿化部门主要负责治理生活垃圾，对处理单位、收运单位具有处罚权。但就投放主体对应的处罚权而言，负责部门为城管执法部门。运用这种处罚分工方式难以体现出处罚权在分配时的科学性和合理性，部门之间容易发生权力争夺问题。因此，处罚权在行使主体上应尽量做到统一，和检查权之间保证相同主体，即由市容管理部门以及绿化部门负责，进而保证处罚权在行使时的整体效率。同时应建立详细处罚标准，保证处罚权在行使时充分发挥作用与价值。

（三）对行政权力作出必要限制

政府在开展工作时，重要内涵为权责统一。这不仅体现了政府的本质属性，也限制了政府对行政权力的掌控。对于权力来讲，能够使社会公众获得服务，在社会发展进步中发挥推动作用。也可能会作为权力占有者获取私利的工具，对社会发展产生阻碍。政府由管制型逐渐向服务型进行转变时，将权力关进了制度的笼子，因此应当通过立法对权力进行限制。

首先，行政权力在行使主体上应保证明确性，避免出现权力滥用与权力交叉情况，行政管理部门针对权力行使统一规定。结合当前上海市立法具体情况，可以由市容管理部门与绿化部门掌握行政管理权，也可设置治理生活垃圾委员会，有效行使治理生活垃圾行政权力。治理生活垃圾设置统一主体和治理工作重要地位相关，是上海市开展的重要市政工程。治理生活垃圾具有系统性特点，从顶层设计一直到底层，应展开科学协调运作以及统筹规划。对于治理生活垃圾来讲，是全民性工程。在政府部门参与其中的同时，社会各界也应积极参与，不能单纯通过简单行政行为将其完成。应以行政主体采取行政行为对社会积极性进行调动，促进资源合理配置的实现。同时，治理生活垃圾具有战略性特点，可以使上海市民获得良好生活环境，也能探索资源结构，贯彻循环经济思想战略。

其次，制定权力行使具体程序。制定行政程序能够避免行政机关出现胡乱使用自由裁量权的情况，对权力寻租进行遏制。要想体现行政程序的合理性，就需将公平、公开、公正作为基本原则，使行政权力在行使时保持透明状态。通过有效控制行政权力，使公民权利、公民自由获得比较充分的保证。

最后，增加工作人员和职能部门的违法成本，保证依法行政的实现。基于对当前法律法规的分析，工作人员在出现违法行为时，主要承担刑事责任和行政处分，而在职能部门中却缺乏针对违法责任的具体规定。工作人员对应的违法规定中，涉及导致法人、公民、其他组织以及公共利益被严重损害的限定。表明工作人员即使出现行政违反方面的行为，如果未对法人、公民、其他组织以及公共利益产生严重损害，则不承担违法职责。这一限定中，标准难以明确，可能会成为宽容工作人员的保护伞。并且违法行政行为对应违法属性，不将导致他人利益发生损失作为要件，承担违法责任主要由于其行为与法律规定内容有所违背，承担时并不完全为经济赔偿，和国家赔偿当中提出的要求、结果要件之间有所不同。因此，应尽量明确违法事项与事项责任人，将结果要件去除。工作人员如果违反法律规定则需承担责任。处于职权范围中的行为，与国家赔偿法相关规定之间相适应，针对职权以外个人行为需承担民事方面的赔偿责任，职能部门也需规定违法责任。对于职能部门来讲，行政行为与行政决定是集体讨论基础上实施，难以归责于个人。因此，需职能部门承担产生的违法责任，这种类型的责任可以实施负责人责任制，负责人需承担违法责任。

上海市治理生活垃圾的目标，是生活垃圾实现资源化以及减量化。在此过程中，欲保证治理效果，即需保证治理的法治性和规范性。完善治理规范，使治理工作在开展时获得有效依据。并且明确惩罚措施，将法律法规具有的权威性、强制性充分体现出来，是上海市治理生活垃圾的关键。基于行政法角度，对上海市治理生活垃圾进行分析，能够进一步提升治理效率与质量，为实现可持续发展创造良好条件。