论党规国法协同推进党的领导法治化

魏 艳

(重庆交通大学 马克思主义学院，重庆 400074)

2018年8月，习近平总书记在全面依法治国委员会第一次会议上明确提出：“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。”2021年1月，中共中央将“实现党的领导制度化、法治化”纳入《法治中国建设规划(2020—2025)》，标志着党的领导法治化由理论命题转变为实践课题。基于中国特有的政治实践，“中国共产党的领导法治化需要在党内法规和国家法律两个维度展开”[1]123。因此，基于党内法规与国家法律的差异互补性和中国共产党的领导特性，从党规国法协同视角研究推进党的领导法治化基本问题及路径尤为必要。

一、党规国法协同推进党的领导法治化的基本要义

党的领导活动涉及党内领导、党领导国家政权机关和党领导社会三个维度的活动。政党是一国之内的组织，党员是一国之内的公民，既受该国法律的制约和规范，也要遵循政党内部规则要求。党的领导行为和活动是由各级党组织与党员具体实施的，推进党的领导法治化就是要在“党内法规和国家法治层面实现领导主体的明晰化、领导行为及过程的规范化以及领导客体的确定化”[1]125。

(一)党的领导活动类型

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，“坚持和加强党的全面领导”在新时代党的建设总要求中具有重要位置。党的领导意蕴丰富，范围涵盖党政军民学、内政外交国防各领域各方面，并通过党内上级对下级的领导、党对国家政权机关的领导、党对社会(非政府领域)的领导三个维度来实现。

党的内部领导将分散的党组织和党员个体凝聚成系统整体。中国共产党是由若干具有独立思想、意识和诉求的个体与组织构成的，党的内部领导将思想和行动分散的党组织与党员组织成统一整体，凝聚为系统整体。党的内部领导至少包括“全党服从中央、党中央的内部领导、党的地方组织的领导”[2]。通过党的内部领导，各级各类党组织和若干党员按照一定的规则与结构构成系统整体，并在共同的思想取向和情感认知下凝聚在一起。

党领导国家政权机关是实现党对国家社会事务治理的重要方式。国家政权机关包括立法机关、行政机关、监察机关和司法机关。党领导国家政权机关的活动就是党与立法机关、行政机关、监察机关和司法机关之间的关系问题，即广义上的党政关系问题。党政关系是政党政治的主要关系。在政党政治时代，政府都是由执政党组织和控制的，“政党的活动和影响已经渗透到国家立法、行政、司法等各个领域的各个环节”[3]。中国共产党是领导党和执政党，党的领导不是直接指挥或替代国家政权机关实现对国家事务的治理，而是通过政治思想工作、组织机制建构与运作来实现。因此，党对国家政权机关的领导关键是通过机构设置、干部推荐、政策制定等方式在法定轨道上使党的主张成为国家意志，确保国家政权机关的领导人员是党组织推荐的人选，并通过国家政权机关实现对国家和社会的领导。

党领导社会。社会“是指与政治(国家)领域、经济领域、文化领域相区别的，以人的生活为中心的领域”[4]。社会中的个体基于利益最大化的理性思考，在主观追逐自身利益的同时，基于多元主体个性和需求的差异，在社会中组成不同的组织和群体。马克思主义政党观认为，政党是代表一定阶级、阶层或集团的利益，为实现其政治纲领，积极追求执掌或参与国家政权的政治组织。政党与社会、民众联系紧密，其执政基础则牢固，执政合法性就高；反之，则执政基础脆弱，执政合法性低。党与社会关系的状态决定着党的政治威信和政治前景。相比较而言，中国共产党是代表最广大人民利益的“整体的政党，与政府一道构成广义的国家公权力”[5]。中国共产党通过社会组织、各民主党派、工会、共青团、妇联等社会力量实现对社会的联系和领导，是党的领导的重要内容。

(二)党规国法协同基本要求

党内法规是党的特定组织制定的，依靠党的纪律保障，规范党的领导和建设活动，作用于所有党组织和全体党员的专门性规章制度。国家法律则是由国家权力机关依法定程序制定，通过国家强制力保障实施，适用于一国之内所有组织和个人的制度规范。两者各有侧重，相辅相成。党规国法协同是在遵循法治理念基础上，实现两者相互补充、衔接协调。

遵循法治理念。法治的关键是确立“法”的统治。党内法规和国家法律是中国特色社会主义法治体系之“法”的两大制度构成要件。两者在“命名规则、内容表现形式、逻辑结构上都具有‘法’的形式特征”[6]28-30，具有权力规制、民主维护、权利保障等良法品质和精神。党内法规和国家法律之“法”的品质并非天然生成，而是理性设计的产物和结果。党内法规和国家法律是党组织与党员的行为、活动应遵循的制度。将法治的理念、精神及原则融入党内法规和国家法律，使得党的领导行为和活动在法治轨道上运行，才能切实推进党的领导法治化，保证法治中国的全面实现。如果党内法规和国家法律失去法治意蕴，党的领导活动就会脱离法治轨道，党领导的社会主义法治建设就会出现问题，偏离法治方向。

明晰党规国法调整领域。党内法规和国家法律具有不同的规范属性，在党的领导领域界定两者的适用范围和规范形式，是实现党规国法协同推进党的领导法治化的关键。“中国共产党本质上是政治组织，在‘法不禁止即自由’的原则下，只要不与宪法法律相抵触，可以按照其自身制定的行为规则实现内部治理。”[7]因此，对于党组织之间、党组织与党员之间以及党员之间形成的内部领导行为和活动，主要由党内法规来调整。中国共产党不同于普通意义上的自治组织，是执掌国家政权的执政党和领导国家和社会的领导党。通过设置党的中央委员会和地方委员会，发挥对全国和地方重大事务的决策作用；通过国家权力机关、行政机关、监察机关和司法机关的党组织，实现对国家机关工作的全面领导；通过对民主党派、人民团体、社会组织以及人民群众的领导和互动，实现对社会的领导。对此，应厘清党内法规和国家法律的调整程度与规范领域。有学者认为，在党领导国家政权机关和党领导社会领域，“国家法律应原则确认党对国家政权机关和各类社会组织的领导，党内法规应具体规定党的领导和执政活动”[8]。也有学者从领导事务政治属性强弱来划分党内法规和国家法律的规范程度，认为“对经济建设等弱政治性领域实行领导，只需制定宏观性战略规划；在反腐倡廉等中政治性领域，党的组织决策事项扩大到中观层面，应制定具体行动方案；对意识形态等强政治性领域，可在微观上就一些重要的具体事务作出决定”[9]。可见，党内法规和国家法律共同调整党的领导活动，各有侧重，分工明确。党内法规侧重规范党组织的工作活动和党员行为，国家法律主要调整国家政权机关、社会组织以及公民个人行为。就具体领导事务而言，领导事务政治属性强弱决定党内法规和国家法律调整程度的深浅。政治属性越强，党内法规规范越具体；反之，则越抽象。

加强党规国法衔接协调。党规国法在保障方式、规范对象、规范内容方面存在差异。在党的领导活动和行为领域，要充分发挥党内法规的特有制度功能，不能以国家法律替代党内法规，也不能用党内法规取代国家法律。在党的内部建设领域，党内法规应与国家法律协调一致，避免冲突。在党领导国家政权机关和党领导社会领域，党规国法或主或辅，交替主导。因此，加强党内法规和国家法律的衔接协调，确保两者相互配合、互相依托，是推进党的领导法治化的应有之义。如党内法规规定了党的领导地位，相应的国家机构组织法就要确认党的领导地位，党内法规也应在国家法律确认基础上细化党的领导方式方法，确保党的领导落到实处。

二、党规国法协同推进党的领导法治化的逻辑基础

推进党的领导法治化就是要将党的内部领导、党对国家政权机关的领导、党对社会的领导活动与程序纳入党内法规和国家法律调整规范的轨道。党内法规是党管党治党的重要依据，国家法律是党治国理政的依据，推进党的领导法治化需要在党内法规和国家法律两个维度进行，缺一不可。党内法规和国家法律的价值取向、内容规定、功能作用，为党规国法协同推进党的领导法治化奠定逻辑基础。

(一)价值取向的人民性是党规国法协同推进的前提

诺思曾指出：“任何社会、经济或政治体制都是人为构建的。”[10]规范党的领导活动的党内法规和国家法律也是人为构建的，体现规范制定者的主观意志和价值取向。两者在价值指向上是一致的，都“统一于人民利益福祉这一最高目标之下”[11]。党内法规是党的特定组织制定的规范体系，反映的是党的统一意志；国家法律是立法机关制定的规范体系，代表的是人民的利益。中国共产党的宗旨是“全心全意为人民服务”，党的意志和人民的意愿具有同一性；国家立法活动是在党的领导下，是党的政策主张的法律体现。因此，党内法规和国家法律都是人民意志的体现，两者在本质上是一致的，最终都是为了维护和保障人民的利益。从动力因素来看，中国共产党推进党的领导法治化的内在动力是为了更忠实地维护人民的利益。依据党内法规，管党治党的目的也是为了使广大党员干部更忠实地维护人民的利益，这与国家法律是人民意志的体现、以保护人民利益为取向的价值目标是一致的。因此，价值取向一致奠定了党规国法协同治理的前提。

(二)党规内容严于国法的规定是党规国法协同推进的关键

国家法律是国家权力机关制定的，针对一国之内所有组织和个人行为与活动进行的最低限度要求，具有普遍适用性。党内法规是党组织和党员行为与活动的规范，与国家法律规定相比要求更高。中国共产党的领导地位并非单纯依据宪法法律授予，而是自身先进性使然。因此，党员不同于一般公民，中国共产党对党员行为活动的要求不能止于国家法律对普通公民的行为规范标准。中国共产党是中国社会各行各业最优秀的人员组成的先进政治组织，肩负着艰巨的使命任务，永葆先进性和纯洁性对中国共产党来说具有现实必要性。对此，列宁强调工人阶级政党“还要做到使其余一切部队都能看到并且不能不承认我们确实是走在前面”[12]，否则就会被其他政党所代替。中国共产党要巩固自身领导地位，提升自身领导能力，就必须始终保持自身的先进性。推进党的领导法治化建设，将蕴含党先进性和纯洁性的思想、行为、作风标准用制度体现并固定下来，从而使得规范党的行为和活动的制度“体现党的先进性和纯洁性的历史特点”[13]，才能筑牢保持党的先进性的制度屏障。党内法规的高标要求和国家法律的底线规定互为补充，两者协同治理，才能确保党的领导地位、提升党的领导能力。

(三)形式差异性是协同推进的基础

保障形式的差异性需要两者协同推进。党的领导对象范围广、影响大，溢出党内，对党外国家政权机关、社会组织和公民个体都产生作用。党内法规是党的特定组织制定的、依靠党的纪律保证实施的专门制度，党的纪律处分只适用于党内组织和党员。当党的领导活动对象是非党组织和非党员时，党内法规难以产生约束力，需要普适性的国家法律来约束。可见，在党的领导领域，需要发挥党内法规和国家法律的互补作用，才能保证党的领导制度落到实处。

此外，从表现形式来看，以党章为统领的党内法规体系是中国共产党的行动纲领和自身建设的规范性遵循。随着时代变迁，为了始终保持自身成为时代先锋，走在时代前列，引领时代发展，党需要根据形势变化及时修改党内法规，使党能与时俱进，永远保持旺盛的生命力和战斗力，增强领导和执政的合法性与权威。因此，党内法规具有一定的灵活性。对党内法规灵活性与党的先进性关系，有学者曾总结道：“党内法规不靠稳定性而是靠先进性来支撑它的权威……只有允许党内法规具有灵活性和可变性，才能保证我们党永远立于时代的浪尖潮头。”[14]国家法律是基于人民共识基础上形成的对人民具有约束性的规范，法律的权威既来自人民的共识，又来自国家强制力保障，国家法律适用于一国管辖范围内的全体组织和个人。法律具有稳定性，法律的稳定性既来自人民共识达成的艰难性，也来自其自身的原则性。一个国家的人口规模越大，人们的利益诉求就越多元化，基于全体人民认同的共识难以形成，一旦达成就不能轻易改变，否则，基于社会共识基础之上的社会秩序会被破坏。正是为了避免国家法律跟不上时代发展和形势变化的速度，在制定国家法律过程中，要尽量考虑制度设计的前瞻性和抽象性，不能一味追求现时性和具体性。国家法律的实施总是需要一系列实施细则、司法解释、指导意见等配套规定来保障。中国共产党是领导国家一切领域、一切事务的领导党。党内法规既是管党治党、开展党内领导活动的依循，也可以在其“执政、领导和行政管理领域实现国家法律规定的具体化”[15]。可见，正是由于党内法规和国家法律在形式上具有差异性，需要两者相互补充、衔接协调，共同作用于各个党的领导领域。

三、党规国法协同推进党的领导法治化的优化路径

中国共产党是领导一切的，推进党的领导法治化是加强和改善党的领导的重要举措。推进党的领导法治化要求加强党的领导的国家法律制度建设，用国家法律保证党的领导。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确要求要在人大、政府、法院、检察院等国家政权机关组织法，以及政协、工商联、人民团体、民主党派等有关社会组织的章程中载入坚持党的全面领导。此外，推进党的领导法治化还必须加强领导类法规的建设，实现领导类法规的体系化、系统化，保证党的全面领导。

(一)完善党的内部领导法规

推进党的内部领导法治化就是通过制度建设，确立全党服从中央的领导制度，党的全国代表大会、中央政治局、中央政治局常委会之间的领导制度，党的地方各级代表大会、党的地方各级委员会、党的地方各级党委常委会之间的领导制度，使党的领导体制和工作机制更加成熟定型、运行更规范。

推进党的内部领导法治化关键是要确保党的领导主体设置和运行规范化、制度化。当前党中央的各项制度已逐步成型，步入规范化、程序化轨道，但针对党中央领导活动中的一些重点环节和具体细节，还需要将长期实践中形成的经验和做法上升为党内法规。如党中央为发挥带头示范作用，可以制定专门的《中国共产党中央委员会选举工作条例》《中共中央政治局向中央全会报告工作规定》，从政治上保障国家治理体系和治理能力现代化总体目标的如期实现。此外，由党的地方各级代表大会、党的地方各级委员会、党的地方各级党委常委会之间的领导与被领导活动组成的党的地方组织结构和领导活动，随着《中国共产党地方委员会工作条例》的制定并贯彻落实，逐步纳入制度化、规范化、程序化轨道。但是，当前党内法规还缺乏对地方党委领导机构组成人员结构的制度性规定，即哪些人员应该进入地方党委常委，是因人而定还是根据承担的领导职责和履行的领导责任来定。此外，地方党委领导机构组成人员应依据什么标准来规范排序。针对这些问题，应进一步健全完善地方党委工作条例，予以明确，以便规范化操作与运行。

推进党的内部领导法治化，还需要建立健全坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度。维护党中央权威和集中统一领导是坚持党的全面领导的最根本政治要求。党的十八大以来，维护党中央权威和集中统一领导的相关制度已纳入党的领导制度体系，并进一步健全完善，建构了以《党章》为根本依据的“两个维护”制度体系。如颁布《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》，从制度上保证党中央的权威和集中统一领导；制定《中国共产党重大事项请示报告条例》，明确请示报告清单；制定《中共中央关于加强党的政治建设的意见》，要求所有党组织和全体党员在党中央集中统一领导下齐心协力、步调一致开展工作。针对实践中存在的变通执行党中央决策部署等问题，完善中央重大决策机制，“进一步建立党中央决策部署和习近平总书记重要指示批示的跟踪、落实进度，反馈、奖惩机制，全面压实责任”[16]。

加强作风建设和纪律建设是加强党的领导的重要方式。推进党的作风建设和纪律建设制度化、规范化也是推进党的内部领导法治化的重要内容。党的作风建设是指“端正党组织和党员的思想作风、工作作风和生活作风，树立与党的性质和宗旨相适应的良好风尚的工作”[17]。党组织和党员的作风是党的精神风貌的反映，影响党群关系，关系党的命运前途。为加强党和国家机关作风建设，党的十八大以来，先后制定《关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定(试行)》《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等党内法规。党的机关作风建设和国家机关作风建设均遵循同样的运行规律，这些法规既适用于党的机关工作人员和领导干部，也适用于国家机关工作人员和干部，并由党政部门联合颁布，有学者称此类党政联合颁布的法规为“混合性法规”[6]88。这类法规既规范党员的行为作风，又调整国家机关中非党员工作人员的行为活动，甚至还规范和约束国家机关工作人员亲属的民事行为与活动。类似情况也出现在党的纪律制度领域。现有的有关党的纪律规定的制度通常采取党政联合发文的形式来公布，有关党的纪律规定既适用于党组织和党员，也适用于非党组织和非党员。如中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》第十二条明确规定，党政机关、公司企业、事业单位和社会全体中具有国家工作人员身份的领导干部都适用该规定。上述机关领导干部并非全部都是党员。此外，在党的纪律建设领域，中国共产党制定和颁布的党的纪律建设法规，直接规定非党组织和非党员的行为义务。对于这种现象，欧爱民教授运用“伴影理论”[6]140来论证这种规定的正当性和合理性，认为正是由于特定领域的国家事务与党的自身建设息息相关导致的。当前，党的纪律建设党内法规中有关非党员、非党组织义务的规定比较少，现有规定的宗旨是更好地加强党的建设，确保党自身的先进性，体现了较崇高的制度使命。从制度效率来看，党政联合制定法规避免重复立法，提升了立法效力。但是从权利救济角度来看，由于无法确定“混合性法规”的国家法律属性，当公民权利受“混合性法规”损害时，难以依据国家法律进行救济，更不能依据党内法规进行救济，从而使权利救济陷入两难。随着党的领导法治化推进，有必要制定国家法律，将此类党务行为纳入国家法律调整范畴。

(二)加强党领导国家政权机关的党规国法建设

推进党领导人大立法工作的法治化。人大立法工作关系党和国家事业的发展全局，坚持中国共产党对立法的领导，已经成为中国特色社会主义法治建设的题中之义，是立法工作的一项根本性原则。完善党对立法工作的全面领导，应当运用法治思维、法治原则、法治方式，实现党对立法工作领导的制度化、规范化、程序化，从制度上、法律上保证党的路线方针政策和重大决策部署的贯彻落实。党对立法工作领导的制度化、法治化过程也是健全与完善党内法规和国家法律体系，确保二者衔接协调的过程。当前，为加强自身领导立法工作的规范化建设，党制定并转发了三部专门性党内法规，分别是1991年2月发布的《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，2005年6月中共中央转发的《中国共产党全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，2016年2月中共中央印发的《关于加强党领导立法工作的意见》。三部党内法规确立了党对国家立法工作的领导范围，即党对国家和地方立法工作的领导；规定了党通过请示报告制度领导立法工作；明确党对人大立法工作的领导程序等内容。下一步应继续加强完善如下事项：党对立法规划和重大立法事项的审核、批准制度，重要立法事项的请示汇报制度，党领导立法工作的党内法规制度，党对立法工作的组织领导和督导落实制度，立法机关党组建设和领导制度。

党保证执法指的是党通过政策制定、干部任免、机构设置和党内监督等方式实现对行政机关的领导与影响，保证行政机关依法管理国家经济、社会、文化等国家事务。党保证执法工作活动法治化的过程，也是规范党领导行政机关行为活动的党内法规和行政机关管理国家事务的法律不断完善、共同发挥作用的过程。中国共产党是社会主义事业的领导核心，党负有领导改革、经济、政治、法治、文化、社会、生态文明、外事、国防和军队等各项国家事务的责任。从目前来看，这类工作的制度化规范化进程在加速推进。《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》中有关“完善党的领导法规”任务得以落实，党中央领导全面深化改革工作、经济工作、法治工作等方面的规定进一步完善。但是，在党领导人才工作、外事工作方面还没有颁布专门性党规。此外，已经颁布的党内法规需要在实践中进一步修订完善，才能实现立得住、行得通、管得了的目标。在军队、人才、干部、意识形态、外事、生态环境保护等特定领域，党的机关和国家机关共同制定了大量的混合性法规，以推进党的领导法治化。如党政联合颁发《地方党政领导干部食品安全责任制规定》《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》等，混合性党内法规虽然本着“于事简便”“于事有效”的原则 ，提高了制度制定效率，但存在制度制定程序不周延、公众参与不充分的问题，不利于国家法治建设和良法之治。随着中国共产党治理法治化的推进，党要将干部、宣传等直接领导领域比较成熟的混合性党规通过法定程序转化为国家法律。

现有党内法规和国家法律均没有明确界定党的领导职能。“党是社会主义事业的领导核心并不意味着任何时候党组织都要承担三个核心角色。”[18]实践中，党的领导核心、权力中心、决策主体三者相互混淆，从而导致党政关系不顺畅，党政“一把手”关系紧张。党的一把手地位的加强使得行政机构和机构负责人成为集体决策的执行者与行政领导责任的主要承担者，工作中出了问题，首先要问责行政机构负责人，较少追责党组织负责人，难以充分调动行政机构、行政领导的积极性。有必要在党内法规和国家法律中明确规定，加强党的一把手责任追究机制。

司法是维护社会公平正义的最后一道防线。如果司法防线缺乏公信力，人们就会质疑社会公正，难以保障社会和谐稳定。党“支持司法”即党通过一系列组织体制和运作机制，确保审判机关、检察机关公正行使审判权和检察权，防止各级各类党政机关、党员领导干部干预司法活动，插手具体案件处理。党对司法工作的领导方式之一就是党推荐、提名司法机关领导干部人选，参与司法工作队伍遴选。司法机关负责人的选任和产生是在党规国法协同治理下完成的。在选任和产生过程中，党主要通过《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部职务任期暂行规定》等混合性法规推荐、遴选司法机关负责人，国家权力机关根据《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等国家法律选举、决定和罢免司法机关负责人，并由人大或人大常委会颁布《任职通知书》，任职时间自人民代表大会、人大常委会任命或者决定任命之日起计算。2018年3月，中共中央下发《深化党和国家机构改革方案》，将公务员录用调配、考核奖励等管理事宜交由中央组织部管辖。2020年3月实施的《公务员范围规定》将审判机关、检察机关工作人员纳入公务员范畴，统一录用、管理，体现了党对司法队伍建设的全面领导和监督。党对司法工作的领导还包括用党规党纪保障司法人员切实履行法定职责，防止领导干部干预司法活动，如制定颁布《保护司法人员依法履行法定职责规定》《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等混合性法规。

加强党对监察机关领导的法治化建设。监察委员会是行使国家监察职能、维护宪法和法律尊严的反腐败机构。党的十九届三中全会在深化监察体制改革基础上，明确中央纪委和国家监委合署办公，加强党对反腐工作的统一领导。为加强党对反腐败工作领导的制度化、法治化，先后制定《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国监察官法》《中华人民共和国监察法实施条例》《中华人民共和国公职人员政务处分法》。这些国家法律不仅进一步确立党的领导这一根本政治原则和指导思想，更将党的领导落实到监察工作领导体制、工作机制和管理监督具体环节，为党对反腐败工作的领导提供全方位、全覆盖、全过程的国家法律保证。当前，要完善相关党内法规和国家法律，促进纪法贯通、法法衔接。

(三)完善党领导社会的党规国法和团体章程

政党间关系是政党政治的一对基本关系，也是执政党与社会关系中的一对重要关系。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是世界政党制度的一个创新，是扎根于中华沃土的新型政党制度，是在中国长期革命和建设实践中逐步形成、发展起来的。中国共产党与各民主党派的关系在长期历史发展过程中逐步实现规范化、制度化。1989年12月，党制定《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，明确民主党派是参政党，不是执政党，更不是在野党或反对党，“标志中国共产党领导的多党合作和政治协商进入规范化、制度化的新阶段”[19]。 1993年3月，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”载入宪法。此后，党制定《关于加强人民政协工作的意见》《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》《中国共产党政治协商工作条例》《中国共产党统一战线工作条例(试行)》等党内法规，进一步细化党领导民主党派的具体措施。除国家法律和党内法规外，《中国人民政治协商会议章程》、各民主党派章程也确认和保护中国共产党对民主党派的领导，如《中国民主同盟章程》(2017年12月)中共出现6处“中国共产党领导”的规定。实践中，中国共产党的领导主要通过干部推荐、组织设置、物资保障等方式实现。根据中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，党组织可以通过推荐政协领导人选来实施对政协的领导。根据《中国共产党党组工作条例》(2019年4月)规定，中国共产党可以在各级政协设立党组，党组全面履行领导责任。现阶段，党规国法和团体章程共同构成中国共产党领导下的多党合作的制度基础。宪法等国家法律原则上确认这一制度，中国共产党党内法规将党的领导方式和民主党派参政议政的途径具体化。随着中国共产党的领导法治化的推进，要提高中国共产党领导权威，充分发挥民主党派参政议政的作用，应做好两个方面的制度建设：一是基于民主党派参政地位和职能的宪法规定，制定国家法律规范民主党派的参政程序，充分发挥民主党派联系群众、参政议政的积极性。二是健全党对民主党派的领导制度，提升领导能力。为此，要建立政协党组成员联系民主党派、无党派人士的经常性制度，强化中国共产党对民主党派的思想引领和政治领导；建立联系无党派人士机制，充分发挥党员委员在政治引领、发扬民主、合作共事、廉洁奉公等方面的模范作用，充分发挥党组织在具体工作中的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。三是健全党领导各民主党派的制度，建立政协党组重大问题请示报告制度，提升政协党组领导核心能力。

工会、妇联等群团组织是“由党设立并领导的社会组织体系”[20]，作为党密切联系社会各界的桥梁和纽带，伴随着党领导社会革命、获得国家政权而逐渐形成和发展，并在党的事业发展不同时期承担不同的角色，由此具备不同的内涵，呈现不同的特征。群团组织是党联系群众的桥梁和纽带，和群众有着天然广泛密切的联系，同时群团组织又是党设立的，在组织体系、运行模式、人员待遇方面与党政部门相似，主要从事协助党政部门完成相应任务的功能，有别于一般社会组织。党的强有力领导和群团组织自身具备的联系社会的功能，使得群团组织既具有政治性，又具有社会性。群团组织是党设立的整合人民群众利益的中间组织，主要通过党组实现党对群团组织的领导。当前，党对群团组织的领导既具有党章党规依据，也被载入群团组织章程。如《中国共产党章程》第五十一条规定中国共产主义青年团是中国共产党领导的先进青年的群团组织；《深化党和国家机构改革方案》明确提出要坚持党对群团组织的领导，要以促进党政机构同群团组织功能有机衔接作为群团组织改革的方向。实践中，各个地方还制定地方性党内法规，细化党对群团工作的具体领导方式。如中共云南省委印发《关于以改革创新精神加强新形势下工会共青团妇联工作的意见》，明确提出“对群团组织的经费、活动和人员进行直接安排”[21]。党领导群团组织法治化，一方面要制定相关党内法规，确定党在群团组织机构设置、干部配备以及经费支持等方面的领导保障作用；另一方面要在国家法律中明确群团组织作为群众组织的组织属性，明确法律保留事项。此外，群团组织要根据国家法律和党内法规规定，结合自身定位以及联系群众范畴，修改群团章程，确保章程内容与国家法律和党内法规规定的有效衔接和有机统一。

社会组织是基于社会主体自愿基础上成立的，拥有常规的组织机构、办公场所，旨在向社会提供一定公共服务的非政府组织法人实体。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发挥社会组织在联系党与群众、巩固党的执政基础中的重要作用。《中国共产党党组工作条例(试行)》《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》等党内法规明确提出要在社会组织中设党组织，指明社会组织党建工作方向与工作路径，将党对社会组织直接领导予以制度化规定。推进党的领导法治化，应将党的领导写入国家有关社会组织的法律法规中，进一步厘清党内法规和国家法律关系，明确规定党领导社会组织的体制机制和方式方法、社会组织中党组织和党员的权利义务，积极发挥社会组织中党组战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，实现党对社会组织的思想引领、政治领导。

群众路线是党的生命线和根本工作路线。党除了通过社会组织、群团组织、民主党派等组织渠道保持同人民群众密切联系外，还通过基层党组织和党员与广大群众个体保持密切联系与接触，关心他们的生活，倾听他们的呼声，及时了解他们的意见和要求。党的十八大以来，党高度重视加强自身与群众个体联系的制度建设，出台《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，通过狠抓党的作风建设，密切党与群众的联系。2014年，中共中央办公厅制定《关于完善党员干部直接联系群众制度的意见》，此后各地党委结合地方实际，纷纷制定本地党员干部直接联系群众的具体制度。如中共湖南省委办公厅印发《关于完善党员干部直接联系群众制度的实施意见》、上海静安区出台《党员干部直接联系服务群众十项制度》、河北出台《关于实行干部直接联系群众制度意见》，积极探索符合地方实际的领导干部调查研究制度、基层挂职任职制度、谈心谈话制度、定期接待群众来访制度、承诺践诺制度、志愿服务制度。这些创新举措拉近了党员干部与人民群众的距离，成为继政协制度、群团组织制度、社会组织制度之后，实现联系群众工作全面覆盖的重要举措。由于人民群众个体差异性大、需求多、涉及领域广，当前党联系群众个体制度还存在长效性不够、实效性不足、整体性和战略性匮乏等问题。推进党联系群众个体工作的法治化建设，首先，要从整体上统筹规划党联系群众个体的制度体系。其次，要加强各类制度之间的衔接协调，避免重复交叉或空白，发挥制度最大效应。最后，要在充分总结各地密切联系群众制度经验基础上，将一些操作性强、人民群众乐于接受的制度固定下来，并在全国推广。

四、结语

法治是一种普遍性的制度德性，是政治文明的产物，尽管不同时代和国家的人们并未就法治定义达成共识，但法治蕴含的公平、正义价值理念却成为最具有共识性的理念，成为人们的普遍追求。中国共产党是中国法治的推动者和领导者，党的领导法治化是党作为推进主体掀起的管党治党方式的变革实践，扎根于中国特殊的政治社会结构环境，打上了深厚的中国特色社会主义二元法治印记，反映了国家政治尤其是党的领导方式和执政方式的深刻变革。党的领导法治化是党规国法协同推进党的内部领导法治化、党领导政权机关法治化、党领导社会法治化的整体性概念。党的领导法治化也是当代中国走向全面现代化的重要标志。