村级集体经济发展路径——以河南省安阳市为例

实施乡村振兴战略是党中央在党的十九大报告中高瞻远瞩提出的重大战略。发展壮大村级集体经济是乡村振兴战略得以成功实施的重要举措之一。2016年以来，河南省安阳市紧跟国家和河南省政策，充分利用中央、省、市财政资金，划分多个层次、通过多个渠道、采取多种形式，大力扶持发展村级集体经济项目，充分调动全市各村发展村级集体经济的积极性，使村级集体经济发展取得突出成就，受到了广大农民和社会各界的关心关注。目前，全市所有行政村均实现有集体经济收入，年收入5万元以上的村占比75.1%。

安阳市致力实施一批高质量集体经济项目，重点向乡村振兴试点村、集体经济薄弱村、党建示范村倾斜。通过资产租赁、乡村旅游、光伏带动等方式探索拓宽了集体经济发展途径，在果蔬种植集中的乡镇注重冷链物流的建设，在粮食主产区注重发展高质量规模化农业项目。2016年以来，安阳市共有236个村级集体经济项目争取到扶持资金，中央及省资金投入14421万元，市县财政配套资金3485万元，村民自筹资金307.86万元，社会资金投入1946.6万元，消除集体经济空壳村1434个，贫困村中由村党组织创办合作社899个，试点项目的引领带动效应显著。

一、村级集体经济发展存在的困难

虽然安阳市已逐步实现村村都有稳定的集体经济收入，但是由于基础薄弱、人才短缺、观念落后、融资困难等一系列因素制约，村级集体经济在各村之间发展的水平仍有较大差距。同时，在一些村庄，村级集体经济发展还面临许多困难，例如，发展模式较少、人力资源不足、项目资金缺乏等。这些困难既是个别村庄的个性问题，也是多个村庄的共性问题，但制约安阳市村级集体经济发展的主要问题还是共性问题。

（一）经济发展模式较少，探索创新力度不够

整体来看，安阳市的村级集体经济有了很大发展，创新出一些发展模式。但是，村级集体经济的发展与村干部的个人能力有着紧密联系。一些村干部年龄偏大，见识不足，知识缺乏，胆子较小，经历较浅，这导致他们发展村级集体经济的思路僵化，缺乏对集体经济发展模式进行创新的能力或意愿，“等靠要”思想严重。

由于发展村级集体经济存在政策配套不足和政策衔接断档的情况，使村里有能力、有闯劲儿、有意愿的集体经济带头人缺乏有效的政策支持，被过去的政策束缚了手脚，不敢放开膀子大干一场。

（二）农村人才大量流失，缺乏人力资源保障

发展壮大村级集体经济，人才是基础、是关键。一切好的思路都需要人去想、人去做，一切困难都需要人去克服。因此，能否吸引大量优秀人才投入到村级集体经济发展事业当中，将在很大程度上决定这一事业的发展走向。在这个问题上，安阳市一些农村面临的形势并不乐观。有些村子年轻力壮者大多出去打工，留守村民老龄化严重；有些村子人口稀少，有能力的都搬到城市居住，村庄逐步空心化；有些村子缺少“领头雁”式的人物，没有能人带领村民做大做强村级集体经济；还有的村缺乏懂市场、懂农业、懂专业等知识型、专业型人才，甚至缺乏劳动密集型产业所需的劳动力。

（三）项目资金投入不足，扶持力度效果有限

村级集体经济发展项目扶持资金数额少，资金到位不及时也是较为突出的问题。安阳市百万元以上的村级集体经济项目绝大多数资金都要靠村里自筹，融资难度较大。还有很多村需要以个人名义贷款筹集启动资金，贷款人的还款压力很大。有的村项目投资大，扶持资金只能做个配套；有的村项目扶持资金迟迟不能到位，滞后现象严重；有的村有项目，但缺乏启动资金。此外，由于一些县区、乡镇自身财力有限，能拿出来扶持村级集体经济项目的资金相对不足。

（四）资源资产禀赋欠佳，经营管理水平落后

安阳市各乡村经过“三资清查”发现，村集体手中掌握的资源资产主要是零散的可利用资源和开发利用价值不大的荒山、闲散地等资源性资产。产业发展同质化明显，很多村都是光伏项目、土地复垦补偿和国储林项目，政策依赖性强，可持续性差，“造血”型的产业项目亟待探索和开发。

产业谋划方面存在跟风现象，部分村自身产业发展思路不明确，在项目管理方面，重立项，轻管理，村级集体经济盈利水平较低。多数参与生产经营决策的村干部存在认识和能力不足的问题，很难发挥集体资产的最大使用效益，集体资产的运作效率和经营效益较低。区域位置好的村，依靠工业园区，通过承包经营、租赁经营、股份制合作等办法，多渠道获得稳定的收入来源。而靠开发有限自然资源的村，随着国家加大对生态环境的保护力度，收入来源渠道正在逐步萎缩，增收后劲不足。

（五）土地性质变更困难，流转整合推行不畅

土地资本化流转渠道不够顺畅，这个现象主要体现在两个方面。

一是土地性质变更审批繁杂、困难。农村集体土地在土地性质、用途的转换及变更上，均需要履行相应的审批手续和严格的法定程序。土地性质变更的审批涉及规划、国土资源、财政等多个部门，很多需要省级审批，审批通过难度大，耗时长。

二是土地流转整合度不高。农地资本化流转是新时代激活农村创新发展活力的内在要求，但一些村面临土地流转困难的问题。有的村民担心流转三五年不流转了，所以不接受；有的村民对土地有深深的情结，不肯流转；有的因为需支付较高的流转费，村里不愿进行流转。

（六）政策统筹有待完善，监管力度有待加强

政策衔接和落实存在真空地带，造成项目办理周期长，个别地方出现反复审批的情况。部分村集体对本身的定位不清晰，没有很好的产业发展规划，甚至不结合自身实际，缺乏对村庄的长远规划和对拟建项目的统筹考虑。有些村因没有充分考虑项目设计和建设环节的可行性，导致项目卡在了手续审批上，以致出现烂尾现象。还有的项目立项后，因为监督监管不到位，进展拖拖拉拉，使其中的个别工程无法如期启动，导致扶持资金被收回。

二、村级集体经济发展路径

（一）坚持县（市）区具体主导

市级层面由分管部门进行指导，由于各县（市）区情况有较大不同，因此市级层面主要把握好总路线、制定好总方针、做好总规划、进行总统筹，由各县（市）区负起发展村级集体经济的主要责任，具体主导村级集体经济的发展。各县（市）区统筹规划本地区产业发展方向，监督考核各乡镇（街道）落实情况，将其作为年底评优评先的重要依据，对工作完成不好的乡镇给予相应惩罚。

（二）建立统筹协调机构

村级集体经济的发展受到多个部门政策的影响和制约。推进村级集体经济快速、科学、健康发展，需要建立统筹协调机构。要以党建为引领，由各地区组织部门牵头成立村级集体经济发展促进班。统筹发改委、财政局、农业农村局、乡村振兴局、自然资源局、林业局、住建局、大数据局等部门协调工作，打破部门之间的壁垒，加强各部门之间的信息共享，提高工作效率，减少行政成本。将各部门职能优势和专业优势充分发挥，最大限度挖掘和及时解决遇到的困难，达到“1+1”大于2的效果。

（三）因地制宜突出特点

当前，已探索出“党建引领型、电商助力型、乡村旅游型、飞地合作（园区建设）型、龙头带动型、资产租赁型、服务创收型、特色农业型”8种较为成熟的发展模式。各村应该因地制宜、实事求是，研究自身发展优势，进行科学规划。各村可以创新发展模式，也可以采用这8种模式中的一种或几种，深挖自身优势和潜力，充分打造特色，形成自己的比较优势，进行深度专攻。由于大多数村缺乏发展资金，一般不要多种模式同时发力。

（四）加强管理严格奖惩

村级集体经济的发展是一项长期工作，不能一蹴而就，这就要求各地要始终根据实际情况的变化，建立和不断完善管理机制，着眼长远发展、规范化发展、专业化发展。同时，加强监督，严格执行奖惩制度，给各级干部肩上压担子，强化责任倒逼，形成一分布置、九分督导的氛围。对完成工作任务的干部及村集体给予适当奖励，树为先进典型，对未完成目标要求的个人和集体，按照规定进行相应的惩罚，惩罚的主要目的在于推动工作开展。