全面加强环渤海污染防控，持续深化“渤海综合治理攻坚战”

农工党五省(市）联合调研组

保护海洋生态环境是加快建设海洋强国、实现人海和谐共生的根本要求和基础保障。渤海是我国最大的半封闭型内海，自然生态独特、地缘优势显著、战略地位突出，是京津冀乃至环渤海地区经济社会发展的战略支撑和关键依托。按照农工党中央2021 年重点调研工作要求，与环渤海海域相关的河北、山东、辽宁、北京、天津五省市的农工党组织联合开展调研，为国家全面打赢环渤海污染防控攻坚战献计出力。

一、渤海综合治理攻坚战 三年行动计划成效显著

2018 年11 月30 日，经国务院同意，生态环境部、发展改革委、自然资源部联合印发了《渤海综合治理攻坚战行动计划》（以下简称《行动计划》），提出了打好渤海综合治理攻坚战的时间表和路线图。

“行动计划”实施以来，河北、山东、辽宁、天津及13 个沿海城市（区）均编制实施了《行动计划》具体方案，建立健全陆岸海统筹、上下游贯通、部门间协同的生态环境治理和监管机制。在污染治理方面，各省市先后提高了污染物排放标准或入海河流水质要求，降低入海污染物浓度，改善近岸海域水质。

在生态修复方面，各省市在生态修复试点中，也完成了一些成功案例。例如：天津市七里海湿地通过实施封闭管理、引水调蓄、生态移民等一系列工程，生态环境质量明显提升，消失10 多年的震旦鸦雀、中华攀雀、文须雀等全球性近危鸟类又重返七里海；北戴河国家湿地公园成功引进并繁育了国家一级保护动物朱鹮，世界上最濒危鸟类之一朱鹮最北部栖息地得以恢复等。

在监管制度方面，各省市均根据自身实际情况做了探索和创新。秦皇岛市创新性地开展了湾长制实践并取得显著成效，河北省将秦皇岛市的先进做法率先在全省范围内推行，将所管辖海湾划定责任区、责任段，建立了市、县、基层三级湾长责任体系，部分地区责任细化到行政村，健全了湾长制办公室等组织体系；天津市从2018 年开始建立了地表水环境质量排名奖惩机制，按月对各区地表水环境质量进行排名通报和奖优罚劣，实行“靠后区”补偿“排前区”，倒逼各区各部门共同护水治水。山东省自加压力，将打好渤海综合治理攻坚战作为重点的同时，将攻坚战范围由省辖渤海海域拓展至省辖全海域等。

二、打赢渤海综合治理攻坚战仍需持续发力

尽管渤海综合治理攻坚战取得阶段性成效，但渤海海洋生态环境仍然处于污染排放和环境风险的高峰期、海洋生态退化和灾害频发的叠加期，海洋生态环境保护工作仍存在一些深层次问题和薄弱环节，整体形势依然不容忽视。具体体现在：

（一）环境污染治理成效尚不稳固

渤海三面环陆，海水交换和自净能力差，加之渤海浅海平坡海底地形，其海洋生态环境问题具有惯性大、滞后性高、突发性强等特点，海域水质实现根本改善难度较大。

（二）攻坚战参与范围仍需拓展

万流归海，海洋最大的污染源在陆上。从陆域来看，入海污染控制应是整个流域的统一行动。调研中发现入海河流上游断面水质目标低于入海断面水质目标的“倒挂”现象，这对承担入海断面考核责任的下游地区造成较大的工作压力。因此，渤海污染防治需要环渤海区域范围内的各个省市的联合防控。

（三）陆源污染排海压力依然巨大

长期以来，环渤海区域形成了工业集聚区密集、重化工产业突出、海港分布众多的发展态势，海洋资源开发强度高、利用方式粗放，导致利用效率相对较低。此外，运输船舶、石油作业平台等海上各类污染源排放的监测、监管体系尚存在一定的缺失。

（四）生态退化趋势尚未根本遏制

沿海滩涂作为海陆相互作用的重要缓冲带，是水生生物、鸟类的重要栖息地，也是陆源污染物向海洋输移的重要净化带。尽管国家已明令禁止违法违规围填海活动，并开展了岸线保护与修复。但长期以来的海岸带过度开发，导致沿海滩涂大面积减少，自然岸线锐减，生物多样性降低，海岸动态平衡遭到破坏。

（五）海洋环境安全形势依然严峻

渤海独特的自然条件使得其海水交换能力差、生态环境极其脆弱。由于海洋对港口、冶金、石化等重化工产业具有重要支撑作用，环渤海地区聚集众多大型石化、化工、冶金等重化工项目，这些行业的原料、产品或废弃物往往涉及有毒有害物质或危险品，其生产、贮存、运输过程中均隐含着不同程度的突发事故风险。

为此，建议：

一、推进渤海立法，强化顶层设计和系统推进

一是加快推进渤海环境保护法立法进程。依法加强生态环境保护，是维护公众环境权益、建设美丽中国的重要保障。《长江保护法》已颁布实施，《黄河保护法》已通过国务院常务会议审议，真正实现了区域（流域）立法的突破。建议参考长江、黄河区域立法经验，以渤海综合治理攻坚战等实践经验为参照，规范对渤海综合治理产生影响的各类行为，统一执法标准、尺度和方法，真正实现联控联防、无缝衔接。

二是统筹优化沿海地区产业格局。建议国家发改委牵头会同相关部委和各地政府，共同研究制定新时期背景下环渤海区域产业发展规划，以海洋资源环境承载为约束，从宏观顶层设计层面优化产业结构、产能规模、产业布局等。同时，引入循环经济、生态工业、绿色发展等理念与技术，将排放尽量消除在陆域，最大限度减少大型石化、化工、冶金等大型项目聚集带来的海洋环境影响。

三是加强陆海统筹。针对渤海作为封闭式海域海水交换能力差的特点，设立专门的环渤海统一协调管理机构，健全完善入海河流水污染联合处置机制。

二、实行量质双控，持续深化污染防治攻坚行动

一是在巩固和完善入海污染物浓度控制的基础上尽快研究制定入海主要污染物总量控制实施方案。分阶段持续降低污染物入海总量。建议加快推进入海污染物总量核算与控制制度科技攻关，研究提出渤海海域主要控制入海污染物种类、总量控制目标及实施路径，为“十四五”末能够在试点的基础上，全面推行入海污染物总量控制制度，实现由现行的浓度控制拓展到浓度和总量双控制度，为切实降低入海污染物总量奠定基础。

二是持续推进新时期渤海综合治理攻坚战。建议按照“贯通陆海污染防治和生态保护”的总体思路，对新时期渤海生态环境保护工作进行下一阶段的系统谋划，研究制定第二期渤海综合治理攻坚战，并作为重要任务纳入新一轮污染防治攻坚战中。

三是加强海上污染源防治力度。建立环渤海海洋污染源生活污水排放联合监管系统，尽快完善统一各类海洋污染源生活污水排放标准，提升渤海污水自动监测要求，加强对海洋污染源污水排放过程监测和管控能力，有效防控海上污水排放。

三、完善联防联治，推进渤海环境监管一体化

一是扩大陆域管控范围。针对渤海污染治理的参与主体，建议坚持陆海统筹原则，由三省一市的“1+12”个沿海城市（区），扩展到“3+2”省级地区，即京津冀鲁辽。其中，北京市作为京津冀和环渤海区域的核心城市，同属海河流域，技术措施先进，可为其他地区提供技术经济支持。同时，建议管控海域适度向外扩展到渤海湾口及临近黄海区域，以保证渤海湾补水水质状况。

二是全面推行湾长制。实践表明，湾长制对于海洋生态环境管理成效显著，通过党政“一把手”负责制，直接进行海洋生态环境保护的决策和管理，有利于协调各部门力量，运用法律、经济、技术等手段改善海洋生态环境。建议在环渤海区域全面推行湾长制，建立“区域-省-市-区-乡镇”五级湾长制度。定期互通水质状况、污染防治工作进展等信息，实现信息共享、区域共管。

三是建立全时空范围的环境安全应急体系。建立环境风险“一源、一景、一案”制度，即针对区域内每一个重点环境风险源，每一种可能发生的事故情景，分别提出对应的处理预案。结合环境风险源布局和区位条件，以天津市滨海新区为主，建立若干个环渤海环境安全应急基地，做好应急专业队伍和物资装备的储备工作，保证事故发生后第一时间赶到事故现场。

四、加强生态修复，增强渤海湾蓝色碳汇能力

一是建立渤海水质保护与生态修复联动机制。在海洋水质改善后，因地制宜适时启动渤海生态修复、恢复工作。近期应高度重视围填海人工岸线生态重建、受破坏海岸带生态修复等问题，进行科学设计，严密论证，采取因地制宜、针对性强、差异化的保护与修复措施，避免造成二次破坏。

二是发展以海洋牧场为核心的绿色海洋养殖业。在渤海湾内大力推广青岛、烟台、天津等地“海洋牧场”建设经验，在有效养护海洋生物资源、改善海域生态环境的同时，提供更多优质安全的水产品，并通过发展生态旅游、推动产业提升等举措，有效延伸产业链，促进一、二、三产业融合、联动发展，将良好生态资源转化为优质生态产品供给。

三是多措并举增强海洋生态系统碳汇能力。深入实施“蓝色海湾”整治修复工程和海岸带保护，加强岸线岸滩修复、滨海湿地修复和生态扩容工程。借鉴人工鱼礁建设思路，开展人工岸线建设与生态修复。发挥海洋生物的固氮、固碳特性，开展以增殖放流为主的生态修复工作，保障海洋生态系统的健康发展。

五、优化海洋产业，推进碧海银滩“两山”转化

一是大力发展“亲海型”循环经济、低碳经济。大力推广河北曹妃甸首钢集团、天津北疆电厂、山东滨州石化化工产业等循环经济发展经验，依托核心产业基础，创新行业间工艺配套链接技术及资源、能源循环利用关键技术，推进产业链向上下游两端延伸产业链条，全面提高资源综合利用率和产品附加价值。

二是强化港口合作。环渤海是我国重要的北方港口分布区，分布着天津港、营口港、唐山港、秦皇岛港、黄骅港、锦州港、烟台港等重要沿海港口。通过各种市场要素整合环渤海湾港口资源，强化港口合作机制与市场化机制，避免无序竞争，促进港口资源最大程度获得发挥。

三是大力促进产业融合发展。将滨海旅游与碧水蓝天海洋生态景观、绿色生产产品和绿色制造相结合，提高滨海生态旅游和工业旅游等品牌知名度，体现渤海生态环境保护的工作成效和绿色工业制造先进水平，实现三次产业融合发展。